金融危機中美國加州社區(qū)學院財政應對政策及啟示

喬雪峰， 宗曉華

（1．香港中文大學 教育學院，香港 999077；

2．南京大學 教育研究院，江蘇 南京 210032）

金融危機中美國加州社區(qū)學院財政應對政策及啟示

喬雪峰1， 宗曉華2

（1．香港中文大學 教育學院，香港 999077；

2．南京大學 教育研究院，江蘇 南京 210032）

金融危機對美國加州社區(qū)學院財政產(chǎn)生了巨大的沖擊。為了緩解財政收入下降的負面影響，聯(lián)邦政府、州政府以及加州社區(qū)學院在溝通與協(xié)作中共同應對，以強有力的政策保障社區(qū)學院的財政穩(wěn)定。金融危機中美國社區(qū)學院財政政策的一個重大啟示是，作為大眾化高等教育的中堅力量，地方高校在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的地位舉足輕重，地方高校的經(jīng)費必須受法律和財政的堅強保障。

金融危機；加州社區(qū)學院；教育財政

金融危機對各國教育財政包括高等教育財政的沖擊與應對政策成為經(jīng)濟復蘇的重要議題之一。由于地方高等學校在“彌補周期性經(jīng)濟的不足，支持政府工作，并在經(jīng)濟發(fā)展和重建過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用”［1］（P1），美國政府將社區(qū)學院的發(fā)展提高到國家宏觀目標層次上，通過國家力量緩解財政撥款，削減對社區(qū)學院的影響。［2］（P2）與之相反，我國許多地方高校由于負債擴招，政府財政投入比重下降，面臨著嚴重的經(jīng)費困難。此外，我國的地方高校也未受惠于各級政府的經(jīng)濟刺激計劃。地方高校財政政策的顯著差異折射出兩國對地方高校不同的政策定位與發(fā)展思路。本文通過對美國加州社區(qū)學院財政體制及聯(lián)邦政府和州政府的政策調(diào)整進行深入剖析，透視金融危機下地方高校的角色定位及發(fā)展思路，并對我國地方高校財政政策提出建議。

一、金融危機對美國加州社區(qū)學院的財政沖擊

加州社區(qū)學院采取多渠道經(jīng)費籌措原則，經(jīng)費來源于聯(lián)邦、州、地方三個層次。加州社區(qū)學院經(jīng)費與特定稅種直接掛鉤，經(jīng)費來自一般基金、地方財產(chǎn)稅、學生學費、聯(lián)邦基金、州彩票基金等渠道，其中以一般基金（General Fund）和地方財產(chǎn)稅最為重要。2008～2009年度財政預算中，州一般基金占社區(qū)學院財政投入的49．5%，地方財產(chǎn)稅占到23．3%。一般基金和地方財產(chǎn)稅共同構(gòu)成了98號提案投入（Proposition 98），占到社區(qū)學院資金總額的近3／4。當加州經(jīng)濟發(fā)生波動時，一般基金和地方財產(chǎn)稅受到影響，進而帶來了社區(qū)學院財政撥款的變動。

表1列出了近幾年加州社區(qū)學院在一般基金和地方財產(chǎn)稅收入的經(jīng)費數(shù)額。總體而言，98號提案投入從2007～2008年度便隨著經(jīng)濟衰落呈逐年下降趨勢。2008～2009年度，98號提案投入減少3．05%，其中一般基金比上一年度減少5．32%；2009～2010年度，98號提案比上一年度投入減少4．55%，其中一般基金減少5．37%，地方財產(chǎn)稅收入減少3．42%。為了進一步對經(jīng)濟危機中加州社區(qū)學院的財政狀況進行清晰描繪，下面將對一般基金和地方財產(chǎn)稅進行詳細闡述。

表1 加州社區(qū)學院主要財政來源 單位：億美元

一般基金包括個人所得稅、公司稅、銷售和使用稅、保險稅等多項稅種，構(gòu)成了加州州政府財政預算的主體。一般基金與經(jīng)濟總體水平有著直接關(guān)聯(lián)，當經(jīng)濟發(fā)生波動時，一般基金也會隨之受到影響。對1990年到2008年19個年度的加州州內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross State Product，GSP）與一般基金量進行Spearman二元變量相關(guān)性分析，在顯著性水平為0．001時，州內(nèi)生產(chǎn)總值與一般基金相關(guān)性系數(shù)為0．989，因而可以得知州內(nèi)生產(chǎn)總值與一般基金之間存在顯著的線性相關(guān)性。根據(jù)美國財政部于2009年5月公布的稅收統(tǒng)計，由于經(jīng)濟低迷，與2007～2008年度相比，2008～2009年度和2009～2010年度的州政府稅收相應下降20．4%和22．7%。

地方財產(chǎn)稅在加州社區(qū)學院財政經(jīng)費中約占1／4的份額。地方財產(chǎn)稅的變動，對于社區(qū)學院經(jīng)費額度也會帶來很大的影響。財產(chǎn)稅受貨幣經(jīng)濟波動影響比較大。當金融危機出現(xiàn)時，貨幣和信用急劇萎縮，房地產(chǎn)的市場價格驟跌，財產(chǎn)稅就會減少。［3］（P25）據(jù)估計，2009～2010年度用于加州社區(qū)學院的地方財產(chǎn)稅收共減少1．167億美元。為了填補財產(chǎn)稅收入銳減的負面影響，州政府預算法案從一般基金中劃出6 330萬美元對地方財產(chǎn)稅進行彌補。然而，即便如此，地方財產(chǎn)稅方面仍面臨著5 340萬美元的虧空。

根據(jù)加州社區(qū)學院校長辦公室的統(tǒng)計，總體而言2009～2010年度社區(qū)學院財政撥款與上一年度相比減少7．9%，共減少5．2億美元。財政撥款的減少，直接影響到社區(qū)學院教育供給能力，甚至威脅到自身的生存與發(fā)展。然而，隨著經(jīng)濟不景氣和失業(yè)率的增加，希望接受短期職業(yè)教育和技能培訓的人數(shù)也隨之提升。教育需求與供給之間的巨大缺口，將加州社區(qū)學院推到了風口浪尖。

二、地方政府政策應對

在經(jīng)濟危機的影響下，構(gòu)成社區(qū)學院教育財政最重要投入的一般基金和財產(chǎn)稅都出現(xiàn)明顯的短缺。雖然州政府采取一系列稅費政策縮減了教育財政虧空，但加州社區(qū)學院依然顯示出教育經(jīng)費不足。為了進一步應付財政投入的減少對社區(qū)學院的影響，加州州政府采取一系列的教育政策對財政虧空進行分流。

首先，延期支付（Deferral）的增加。從2004～2005年度到2007～2008年度，社區(qū)學院延期支付一直保持在2億元的水平。受到金融危機的影響，州現(xiàn)金流發(fā)生短缺，2008～2009年度和2009～2010年度延期支付金額都有巨額的增長。延期支付2008～2009年度為5．4億美元，2009～2010年度為7．03億美元。延期支付政策作為政府一項積極的財政政策，在財政支付不足的情況下，通過一定的支付時間的延緩，提高現(xiàn)階段的投資水平，在一定程度上減緩了金融危機下政府對社區(qū)學院經(jīng)費投入縮減的影響。

其次，學生學費的增加。加州社區(qū)學院素以學費低廉而著稱。基于1960年頒布“Master Plan”的全民社區(qū)教育的理念［4］（P80），加州社區(qū)學院在1984年之前一直免交學費。之后，由于財政壓力，社區(qū)學院于1984年開始征收學費，并數(shù)次上調(diào)學費額度，但其學費仍遠低于其他州的社區(qū)學院（各個年度學生學費情況見表2）。為了緩解財政預算不足的壓力，2009年財政預算計劃再次將學費提高，從每個學分20美元提升到每個學分26美元，使得學生學費重新達到歷史最高點。學費的提高預計將為加州社區(qū)學院產(chǎn)生8 000萬美元的額外收入，以此緩解98號提案撥款削減的影響。

表2 加州社區(qū)學院各個年度學生學費

再次，分類削減和靈活性增加（Categorical Cuts and Flexibility）。與2008～2009年度修正案相比，2009～2010年度州政府的財政預算在類別項目上減少了2．63億美元，其中的1．3億美元通過聯(lián)邦促進基金（federal stimulus funding）加以彌補，另外1．33億美元的缺口則試圖通過“靈活項目”的政策加以緩解。為了避免個別項目因經(jīng)費削減過多而運作困難，減少的額度被分攤到各個項目上。同時，加州政府打破以往對項目分門別類進行財政支持的做法，將加州社區(qū)學院21個分類項目中的12個標記為“靈活項目”（flex item）。各個社區(qū)可以根據(jù)實際需要在這些“靈活項目”內(nèi)部進行資金的再分配。靈活項目政策的出現(xiàn)，為各個社區(qū)提供了更大的靈活性，提高資金使用效率，使其能夠更好地應對經(jīng)費短缺的問題。同時，為了保證社區(qū)學院運作的整體穩(wěn)定，州政府將基本技能、兒童工作機會和責任、傷殘學生等9個項目定為“非靈活性項目”，對于該項目的撥款只能在項目內(nèi)部使用，而不能用于其他。

三、地方政府政策效果及影響

為了緩解教育財政收入的波動，加州政府一方面壓縮各項開支，另一方面通過制定應急性政策以減小財政波動的沖擊。即便如此，對于加州社區(qū)學院而言，2008～2009年度及2009～2010年度經(jīng)費收入狀況依然不容樂觀。同時，加州政府所采取的各項教育政策將會給社區(qū)學院的管理體制和后續(xù)發(fā)展帶來不可忽視的影響。

首先，社區(qū)學院入學人數(shù)的變動。本研究利用1992年到2008年加州社區(qū)學院學費、入學人數(shù)和GSP（Gross State Product）的數(shù)據(jù)進行回歸分析。為了去除價格變動的影響，GSP數(shù)據(jù)以2000年通貨水平為基準進行處理，剔除通貨膨脹的影響。建立線性回歸模型，表達式如下：其中，Y為加州社區(qū)學院入學人數(shù)，X1為當年學生學費（美元／學分），X2為當年加州GSP（億美元），β0為截距項，β1和β2是系數(shù)，υ為余數(shù)項。

通過SPSS的計算，線性模型在顯著性水平為0．001上是顯著的，從而說明所建立模型是有效的。線性回歸方程的結(jié)果見表3。結(jié)果顯示，學生學費和GSP對于入學人數(shù)均有顯著性影響，其中，隨著學生學費的提高，入學人數(shù)將有顯著性下降；隨著經(jīng)濟增長，入學人數(shù)將有顯著性提高。將計算結(jié)果代入模型（1），便得到以下方程：

根據(jù)美國財政部于2009年5月對加州經(jīng)濟產(chǎn)出的統(tǒng)計和預測，2009年為1．543萬億美元，2010年為1．564萬億美元，同時，學生學費每個學分增長到26美元。將數(shù)據(jù)代入方程（2），可以預測到，在其他條件不變的情況下，2009～2010年度加州社區(qū)學院入學人數(shù)為2 625 438人，與2008～2009年度相比將減少272 092人，入學人數(shù)下降9．39%；2010～2011年度入學人數(shù)為2 656 832人，與2008～2009年度相比將減少240 697人，入學人數(shù)下降8．31%。因此，當金融危機發(fā)生時，由于經(jīng)濟水平下降和入學學費增長的雙重影響，加州社區(qū)學院所提供的入學機會不升反降，必然無法滿足日益增長的入學機會的需要，為社會穩(wěn)定埋下隱患。

表3 各變量對入學人數(shù)影響的多元線性回歸分析

其次，社區(qū)學院管理模式的改變。加州將社區(qū)學院提供的服務分為22個類別，為各個類別劃定專項資金?！办`活項目”政策的制定，使得社區(qū)學院可以根據(jù)需要在這些項目之間進行資金周轉(zhuǎn)，以應對資金缺少而對個別項目形成的致命性打擊。同時，州政府變相將資金的配置權(quán)下放給社區(qū)學院，增加了社區(qū)學院的自治，為社區(qū)學院提供更大的自由發(fā)展空間。但權(quán)力下放的同時也伴隨著責任的提升。社區(qū)學院所獲得撥款總額下降，必然造成某些項目撥款額的削減，而巨額延期支付的出現(xiàn)，更為社區(qū)學院現(xiàn)金流的周轉(zhuǎn)帶來更大的考驗。社區(qū)學院需要不斷提高績效，并承擔來自于管理和經(jīng)濟發(fā)展的壓力。［5］（P243）如何處理好項目之間的關(guān)系，妥善協(xié)調(diào)來自于政府、社區(qū)以及社區(qū)學院內(nèi)部的張力，對于社區(qū)學院管理層來說依然是一個不小的考驗。正如英國教育改革家斯蒂芬·J·鮑爾所說，“它成就了管理者，卻使管理者受困其中……他們被授予權(quán)力卻壓力重大，獲得了某種解脫卻仍憂心忡忡”［6］（P81）。

四、聯(lián)邦政府政策干預

面對金融危機的沖擊，州政府采取一系列財政政策和教育政策，但仍無法保證社區(qū)學院的順利運作。不僅加州如此，整個美國高等教育呈現(xiàn)低迷的狀態(tài)，許多高校發(fā)出削減某些項目以彌補財政不足的聲明。州政府措施不力，使得聯(lián)邦政府決心介入教育領(lǐng)域。［7］（P57）

為了降低失業(yè)率增加對社會的影響，促進經(jīng)濟復蘇，同時彌補州政府社區(qū)學院財政政策的不足，聯(lián)邦政府采取積極干預的姿態(tài)?？偨y(tǒng)奧巴馬提出將教育復蘇和發(fā)展提高到國家宏觀目標層次上，并通過財政手段支持社區(qū)學院的發(fā)展。2010年3月，奧巴馬在位于華盛頓特區(qū)的北弗吉尼亞社區(qū)學院簽署了《醫(yī)保與教育協(xié)調(diào)法》（The healthCareandEducationReconciliationAct）?！夺t(yī)保與教育協(xié)調(diào)法》明確規(guī)定，將在未來4年內(nèi)為社區(qū)學院投資20億美元，以幫助社區(qū)學院和其他相關(guān)機構(gòu)開發(fā)、完善、提供更加適用的教育和職業(yè)培訓方案，更好地幫助求職者及時掌握新技能或順利找到新工作。美國社區(qū)學院聯(lián)合會主席George Boggs聲稱奧巴馬政府的財政法案是美國歷史上聯(lián)邦政府對社區(qū)學院最大的投資。

此次奧巴馬政府在教育政策和財政政策方面的積極姿態(tài)，為社區(qū)學院度過難關(guān)提供了財政和政策上的保障。在政策的引導下，金融危機對社區(qū)學院的沖擊明顯減小。根據(jù)加州社區(qū)學院校長辦公室于2010年2月公布的數(shù)據(jù)，加州社區(qū)學院2009～2010年度入學人數(shù)僅僅下降1%，約21 000人；整個加州范圍內(nèi)社區(qū)學院課程減少約5%。

即便如此，美國社區(qū)學院的狀況依然不容樂觀?；局笜孙@示，大多數(shù)國家在金融危機時期并沒有出現(xiàn)削減教育撥款和減少入學人數(shù)的狀況，政治領(lǐng)導人將高等教育作為短期經(jīng)濟復蘇和長期競爭力的關(guān)鍵。［2］（P3）然而，美國卻出現(xiàn)了教育撥款大幅減少以及入學人數(shù)和課程受到影響的狀況。加州在經(jīng)歷長期入學人數(shù)增長之后，2009年社區(qū)學院首次出現(xiàn)入學人數(shù)下降。同時，由于課程的減少，20萬沒有基金支持的學生中將有14萬與社區(qū)學院失之交臂?？梢钥吹剑M管聯(lián)邦政府的財政支持對于社區(qū)學院的發(fā)展起到一定作用，但金融危機的陰影依然籠罩在社區(qū)學院周圍。

金融危機時期美國教育財政危機顯示出美國教育財政抗打擊能力薄弱與應對措施的缺乏。而這些問題的產(chǎn)生與美國教育財政體制有著很大的關(guān)系。美國的教育稅收收入采取與特定稅種相掛鉤的方式，財政支出條塊分割并根據(jù)項目進行劃撥。金融危機來臨時，教育稅種受到不同程度的影響，相應的教育撥款也受到牽連。同時，聯(lián)邦政府限于法律規(guī)定，僅能通過資助學生、設(shè)立科研項目等手段施加影響，在教育中發(fā)揮作用的幅度有限。即便奧巴馬政府此次動用聯(lián)邦政府的力量引導社區(qū)學院發(fā)展，依然被局限于法規(guī)體系框架內(nèi)。對于美國社區(qū)學院而言，為了更好地應對金融危機，需要從教育法規(guī)和財政體制入手調(diào)整，加大政府的干預力度。

五、結(jié)論與啟示

近30年來美國社區(qū)學院很少有大的波動，已經(jīng)成為一個較為成熟的教育系統(tǒng)，為所有意愿接受教育的公民敞開大門，無論他們的年齡、種族和經(jīng)濟地位。［8］（P40）美國教育財政建立在民主決策和法制監(jiān)督之上，使得社區(qū)學院在經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)時期能夠獲得充足的經(jīng)費投入。然而，社區(qū)學院不僅是地區(qū)和國家層次的機構(gòu)，同時也會受到國際宏觀環(huán)境的影響。［5］（P238）高度結(jié)構(gòu)化的財政體系使得美國教育財政應對全球性經(jīng)濟波動的能力較弱。為了緩解經(jīng)費不足對社區(qū)學院的沖擊，州政府采取了多樣化的措施，減緩總量削減以及結(jié)構(gòu)化體系本身的僵化對社區(qū)學院的不利影響。同時，聯(lián)邦政府加大對社區(qū)學院的財政預算與政策支持，彌補州政府與地方政府的影響力不足。

美國各級政府對社區(qū)學院的財政支持政策體現(xiàn)了一種鮮明的發(fā)展思路，即作為大眾化高等教育的中堅力量，地方高校在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的地位舉足輕重，地方高校的經(jīng)費必須受法律和財政的堅強保障。對于我國而言，地方高校占全國普通高校近94%，承擔著為地方經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展培養(yǎng)大批各類人才的重任，在構(gòu)建社會主義和諧社會過程中無疑扮演著重要角色。［9］（P81）為了促進地方高校的發(fā)展和穩(wěn)定，可以從以下幾個方面進行改革：第一，健全我國高等教育財政投入的法律法規(guī)，改善地方高等教育的政策環(huán)境。隨著高等教育規(guī)模的快速擴張，原有的法律和政策體系已經(jīng)不能適應地方高等院校狀況，因此，必須從制度層面上進行深層次的變革。第二，重新審視地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。美國聯(lián)邦政府的一系列舉措表明，地方高校的良好運轉(zhuǎn)和繁榮已經(jīng)成為經(jīng)濟復蘇的驅(qū)動力量。第三，加強地方高校的財政支持力度。為了解決地方高等教育迫切的經(jīng)費需求，需要加大中央和地方政府對地方高校的公共財政支持，并增加擴張性財政投資中的教育份額，保障地方高校財政撥款穩(wěn)步提升。

［1］Goodman，R．．Global Recession and Universities：Funding Strains to Keep up with Rising Demand［R］．Moody＇s International Public Finance，2009．

［2］John Aubrey Douglass．Higher Education Budgets and the Global Recession：Tracking Varied National Responses and their Consequences［J］．Research ＆ Occasional Paper Series，2010．

［3］宗曉華，陳靜漪．中美教育財政制度與應對金融危機的財政比較［J］．教育發(fā)展研究，2009，（5）．

［4］劉范一．美國加州社區(qū)學院的經(jīng)費政策及啟示［J］．大學教育科學，2005，（4）．

［5］John S．Levin．Public Policy，Community College，and the Path to Globalization［J］．Higher Education，2001，（42）．

［6］斯蒂芬·J·鮑爾．教育改革——批判和后結(jié)構(gòu)主義的視角［M］．上海：華東師范大學出版社，2003．

［7］傅 林．從《2009美國復蘇與再投資法案》看奧巴馬時代的美國教育改革動向［J］．比較教育研究，2010，（4）．

［8］Raby R．L．，Valeau E．J．．Community College Models：Globalization and Higher Education Reform ［M］．Netherlands：Springer Science＋ Business Media B．V．，2009．

［9］張 婕．地方高校與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系及政策取向——對全國111所地方高校校長的問卷調(diào)查報告［J］．國家教育行政學院學報，2007，（7）．

California Community College Fiscal Countermeasures under Financial Crisis and Its Implications

QIAO Xue-feng1，ZONG Xiao-hua2

（1．Department of Educational Administration ＆Policy，The Chinese University of Hong Kong，Hongkong 999077，China；
2．Institute of Education，Nanjing University，Nanjing 210032，China）

The finance of California Community Colleges was under huge negative impact．In order to alleviate the negative effect of declining revenue，the federal governments，state governments and the California Community Colleges jointly settled it through active communication and collaboration．Through powerful policies，financial situation was kept stable．An important revelation of fiscal policy of California Community College is that as the backbone of popular higher education，local colleges play a decisive role in sustainable economy，so local funding for local colleges must be under powerful legal and financial protection．

financial crisis；California Community College；education finance

G640

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．017

1671-1653（2011）03-0098-05

2011-06-12

南京大學人才引進基金項目（011722510100）

喬雪峰（1985－），男，山西晉中人，香港中文大學教育學院2011級教育行政與政策專業(yè)博士研究生，主要從事教育政策研究。