增強人民政協(xié)民主監(jiān)督的實效性

○王 銳

增強人民政協(xié)民主監(jiān)督的實效性

○王 銳

胡錦濤在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立60周年大會上強調(diào)指出：“要積極探索和完善民主監(jiān)督機制，暢通民主監(jiān)督渠道，建立健全制度，寓民主監(jiān)督于政協(xié)委員提案、進行視察、參與工作檢查等活動之中，提高民主監(jiān)督質(zhì)量和成效?！边@是對新形勢下人民政協(xié)民主監(jiān)督提出的新要求。當(dāng)前，要全面把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的特點，在此基礎(chǔ)上分析人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題，提出進一步完善人民政協(xié)的民主監(jiān)督的對策和措施，使人民政協(xié)民主監(jiān)督真正發(fā)揮作用，切實增強人民政協(xié)民主監(jiān)督的活力和實效性。

一、正確認識人民政協(xié)民主監(jiān)督的特點和優(yōu)勢

民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的一個重要組成部分。民主監(jiān)督具有廣義和狹義之分。廣義的民主監(jiān)督是指人民運用民主權(quán)利對中國共產(chǎn)黨各級組織、人民政府及其工作人員實行的監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)。狹義的民主監(jiān)督，使是指中國特色的政協(xié)民主監(jiān)督，則與中國獨特的政黨制度相聯(lián)系，是民主黨派和無黨派人士通過政協(xié)這個統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式對執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨實施的政治監(jiān)督。2006年2月，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》首次對人民政協(xié)的民主監(jiān)督內(nèi)涵進行了清晰的界定，指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督。它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督?！薄斑@種民主監(jiān)督雖然不同于人民代表大會的監(jiān)督，不具有國家權(quán)力的性質(zhì)，不具有法律效力，但卻是國家政治生活上發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式，而且正在不斷地發(fā)揮重要作用?！?/p>

具體來說，人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體主要是政協(xié)組織或參加政協(xié)的黨派團體及政協(xié)委員個人?？梢哉f，人民政協(xié)民主監(jiān)督能否取得突破勝進展，關(guān)鍵在于各級政協(xié)組織、政協(xié)委員和各民主黨派發(fā)揮作用的程度如何。人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體是國家憲法與法律、法規(guī)的實施情況，中共各級黨組織與各級國家機關(guān)制定的方針政策的貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及財政預(yù)算執(zhí)行情況，國家機關(guān)及其工作人員履行職責(zé)、遵守法紀、為政清廉等方面的情況，參加政協(xié)的各單位和個人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行決議的情況?？梢钥闯雒裰鞅O(jiān)督的客體具有廣泛性。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向各級黨政部門提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。這表明，人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式多種多樣。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體和形式?jīng)Q定了人民政協(xié)民主監(jiān)督具有以下特點。

一是人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治監(jiān)督。它不同于一般的群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督，它是與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度直接關(guān)聯(lián)的屬于我國政治民主的一種監(jiān)督。人民政協(xié)民主監(jiān)督所關(guān)注的問題，一般是國家和社會生活中的重大問題。監(jiān)督的過程，是按照一定的程序進行的。各種建議、意見，一般是以政協(xié)組織的名義或政協(xié)成員的身份提出。二是人民政協(xié)的民主監(jiān)督是黨派監(jiān)督。它不同于人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督以及司法機關(guān)的監(jiān)督，它是各民主黨派和人民團體以人民政協(xié)為載體、以批評和建議為主要形式進行廣泛有序政治參與的一種監(jiān)督。這就使得人民政協(xié)的民主監(jiān)督更具有政治影響力，更能夠得到執(zhí)政黨和政府部門的重視。三是人民政協(xié)的民主監(jiān)督是規(guī)范有序性的監(jiān)督。政協(xié)的民主監(jiān)督是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各民主黨派、社會團體、各族各界代表人士通過嚴格遵循人民政協(xié)章程，按照一定程序來開展的有組織、有章法的監(jiān)督，是中國特色社會主義協(xié)商民主政治的主要表現(xiàn)形式。雖然人民政協(xié)民主監(jiān)督與共產(chǎn)黨有相互監(jiān)督的職責(zé)，但它又是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督，實行民主監(jiān)督，不是為了獲取執(zhí)政地位，而是為了加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)。四是人民政協(xié)的民主監(jiān)督是廣泛性的監(jiān)督。作為政協(xié)主體的政協(xié)委員，是通過協(xié)商產(chǎn)生而來自各黨派團體、各民族以及社會各界的優(yōu)秀代表。每一位政協(xié)委員，都聯(lián)系著一大批人民群眾，能夠從不同的層次、不同的方面、不同的角度就經(jīng)濟社會發(fā)展等問題發(fā)表各自的見解和建議，就國家機關(guān)及其工作人員的工作提出批評意見，這也就使得政協(xié)的民主監(jiān)督具有廣泛代表性的監(jiān)督性質(zhì)，是其它形式的監(jiān)督所難以達到的。

中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。這說明，人民政協(xié)雖然不是國家權(quán)力機關(guān)，但也不同于社會團體，它是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中發(fā)揮獨特優(yōu)勢、具有不可替代的作用。一是切實開展政協(xié)民主監(jiān)督能夠促進各級黨政機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題，改進工作，提高工作效能，促進黨政機關(guān)廉政建設(shè)。二是能夠向有關(guān)部門充分反映各界群眾的意見和要求，促進解決人民群眾所關(guān)心的實際困難，促進社會主義和諧社會的建設(shè)。三是政協(xié)的民主監(jiān)督是一種高層次和有組織的監(jiān)督，所提出的意見、建議具有一定的權(quán)威性，是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，與其他形式的監(jiān)督相輔相成，互相補充。四是政協(xié)的民主監(jiān)督雖然是一種非權(quán)力監(jiān)督，但這是憲法和法律賦予人民群眾的重要權(quán)利，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一，是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求和重要內(nèi)容。

二、認真分析人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題

1.認識不到位

作為監(jiān)督主體，有的政協(xié)組織、政協(xié)委員對民主監(jiān)督的性質(zhì)、特點和作用缺乏足夠的認識，要么認為政協(xié)組織不是權(quán)力機關(guān)，說話不管用，民主監(jiān)督?jīng)]有力度；要么怕監(jiān)督惹事，持回避問題、息事寧人的態(tài)度；要么抱有“船到碼頭車到站”的思想，缺乏履行職能的責(zé)任感和使命感，開展民主監(jiān)督的熱情不高。另一方面，某些監(jiān)督客體的被監(jiān)督意識不夠強。一些部門領(lǐng)導(dǎo)同志對人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職能缺乏深刻理解，片面認為民主監(jiān)督是“軟監(jiān)督”，可有可無，聽不聽都行，對意見、批評和建議采取應(yīng)付態(tài)度，表面上很重視，實際上不去認真研究、吸納和整改。還有個別同志對民主監(jiān)督有抵觸情緒，認為是沒事找事，是挑毛病、出難題，拒絕接受監(jiān)督，甚至個別的還會多加責(zé)難。

2.權(quán)威性不夠

人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，不同于國家權(quán)力機構(gòu)和行政管理機構(gòu)，它實施的監(jiān)督不具有法律效力，也沒有黨紀、政紀的約束功能。受監(jiān)督者聽不聽取、接不接受、采不采納批評建議，完全取決于自覺程度。因此，人民政協(xié)的民主監(jiān)督往往變成了“說起來重要、做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)象。因為民主監(jiān)督的權(quán)威性不夠，民主監(jiān)督往往就流于形式，沒有起到應(yīng)有的作用。

3.機制不健全

一是運行機制不健全。盡管中共中央和全國政協(xié)先后出臺了多種關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督的文件，關(guān)于政協(xié)工作目前還沒有專門的法律規(guī)定，涉及民主監(jiān)督的政策文件基本上是原則性、政策性的，缺乏具體的程序保障和制度約束，操作起來存在較大的隨意性，沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序，在具體操作上存在較大的隨意性。二是政務(wù)公開機制不健全。政務(wù)公開是參政議政的基本前提，也是民主監(jiān)督的基本條件。由于現(xiàn)階段各級政府政務(wù)公開的有限性，政協(xié)委員的知情權(quán)受到一定程度的局限，由于信息不對稱而無法知情明政，民主監(jiān)督難以有效開展。

三、進一步完善人民政協(xié)的民主監(jiān)督的對策和措施

1.要切實推進人民政協(xié)民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)

制度問題帶有根本性、長期性和穩(wěn)定性。通過加強制度建設(shè)，將民主監(jiān)督的形式、內(nèi)容、方法和程序固定下來，進而推進民主監(jiān)督工作走向規(guī)范化和程序化，使政協(xié)委員行使民主監(jiān)督的權(quán)利得到有效保障，使黨政部門及其工作人員對待民主監(jiān)督的態(tài)度和行為受到約束，有助于減少工作的不確定性和隨意性，提高民主監(jiān)督工作的實效性。要真正從制度上保障政協(xié)委員行使民主監(jiān)督的權(quán)利，充分調(diào)動他們參與民主監(jiān)督的積極性和主動性。當(dāng)前和今后要重點加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的立法工作，通過國家法律法規(guī)的形式，把民主監(jiān)督納入法制化軌道，使其有法可依。

2.不斷完善人民政協(xié)民主監(jiān)督機制

一是要建立保護機制，保障委員發(fā)表不同意見、提出批評、進行舉報的民主權(quán)利。二是不斷完善民主監(jiān)督的運行機制。要隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，制定出具有可操作性的規(guī)定，明確監(jiān)督的對象、范圍、時間和方式方法，規(guī)范監(jiān)督的內(nèi)容、重點、時限和具體的操作流程，完善監(jiān)督具體措施，以便使監(jiān)督方和被監(jiān)督方都有章可循，按章辦事，確保民主監(jiān)督的正常有序進行。三是建立民主監(jiān)督的激勵機制。對于堅持真理，敢講真話，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，在履行民主監(jiān)督職能過程中做出突出貢獻的委員，自覺接受民主監(jiān)督、虛心采納政協(xié)意見、積極改進工作的黨政部門及個人，予以獎勵，起到鼓勵先進、鞭策后進的作用，切實有效地推進民主監(jiān)督工作。

3.探索民主監(jiān)督的新內(nèi)容新形式

近年來，一些地方政協(xié)對民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序作了一些規(guī)定，但還不能完全適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)新形勢、新任務(wù)的需要，要不斷完善。要適應(yīng)我國民主政治發(fā)展的新趨勢、新特點，除對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員工作進行宏觀層面的監(jiān)督之外，還要圍繞黨委、政府的中心工作，選擇社會關(guān)注、群眾關(guān)心、影響較大的熱點、難點問題開展監(jiān)督。在完善已有民主監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，要積極探索民主監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督相結(jié)合的新形式，借助輿論監(jiān)督的力量擴大政協(xié)民主監(jiān)督的影響力。加強與人大的溝通和合作，通過人大監(jiān)督的法律強制性增強政協(xié)民主監(jiān)督的約束力。與行政、紀檢、監(jiān)察部門聯(lián)合開展監(jiān)督，實現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督與行政、紀檢、監(jiān)察監(jiān)督的結(jié)合，強化政協(xié)民主監(jiān)督的效果。要通過不懈的努力，逐步形成民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督等相結(jié)合的全方位系統(tǒng)監(jiān)督體系，使民主監(jiān)督職能不斷延伸和擴展，范圍不斷擴大，形成監(jiān)督強大合力。

4.要突出各民主黨派和無黨派人士在政協(xié)民主監(jiān)督中的作用

各民主黨派不是反對黨、在野黨，而是參政黨，是中國共產(chǎn)黨的友黨，民主監(jiān)督離不開民主黨派和無黨派人士。各民主黨派和無黨派人士在政協(xié)民主監(jiān)督中發(fā)揮作用主要體現(xiàn)在兩個方面：各民主黨派和無黨派人士作為政協(xié)的重要參加單位履行政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員進行的監(jiān)督；中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士在政協(xié)中的互相監(jiān)督。作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，人民政協(xié)應(yīng)積極支持各民主黨派和無黨派人士在履行政協(xié)民主監(jiān)督職能中的各項權(quán)利。一是要尊重和保障各民主黨派在政協(xié)的各種會議上以本黨派名義發(fā)表意見建議的權(quán)利。二是要尊重和保障各民主黨派和無黨派人士開展視察、提出提案、舉報、反映社情民意以及參與各種調(diào)查和檢查活動的權(quán)利。三是要發(fā)揮擔(dān)任特邀監(jiān)督人員的政協(xié)委員中民主黨派成員和無黨派人士的作用。

5.要增強民主監(jiān)督的強制性、否定性和權(quán)威性

要提高民主監(jiān)督的實效，就必須增強民主監(jiān)督的強制性、否定性和權(quán)威性。增強民主監(jiān)督的強制性，關(guān)鍵要建立健全民主監(jiān)督的履職機制，規(guī)范其程序，明確其責(zé)任。要求被監(jiān)督者要履行職責(zé)，認真聽取意見，限期如實反饋辦理情況。對在規(guī)定期限內(nèi)未辦理的部門，政協(xié)要問責(zé)，要通過黨委、政府實行紀律處分。增強民主監(jiān)督的否定性，就是監(jiān)督的開展不能只停留在充分肯定和一般建議上，要敢于和善于提出否定性意見建議。對辦理效果不滿意的，要敢于要求被監(jiān)督部門退回要求重新辦理，暫時無法辦理的，要求其說明情況。增強民主監(jiān)督的權(quán)威性，就是要提升民主監(jiān)督的地位，將其列入黨委、政府的議事日程，定期聽取政協(xié)民主監(jiān)督開展情況和黨政部門辦理情況的匯報。并納入黨委、政府督察工作，強化督辦力度。

6.要不斷提高民主監(jiān)督主體政協(xié)委員的素質(zhì)，保證民主監(jiān)督的效果

政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體，民主監(jiān)督職能的充分履行需要發(fā)揮每個委員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。因此，不斷提高政協(xié)委員自身素質(zhì)和能力，提高履行職能的水平是每一位政協(xié)委員的一項長期任務(wù)。作為民主監(jiān)督主體的政協(xié)委員，應(yīng)當(dāng)充分認識民主監(jiān)督的現(xiàn)實意義、政治內(nèi)涵和重要作用，不斷提高政治責(zé)任感、使命感和政治敏感性，真正代表社會各界行使民主監(jiān)督權(quán)利，努力發(fā)現(xiàn)和提出問題，對黨委、政府工作提出建議、批評和意見，并通過政協(xié)組織系統(tǒng)規(guī)范的工作去爭取解決問題，積極幫助黨委和政府改進工作。要發(fā)揮專門委員會、委員小組在民主監(jiān)督中的作用，創(chuàng)造暢所欲言、寬松和諧、敢講真話的良好氛圍，通過內(nèi)部簡報建立交流園地，及時反映委員意見和社情民意。政協(xié)委員要掌握必備的理論知識，不斷提高深人調(diào)查研究的能力和水平，把調(diào)查研究作為開展民主監(jiān)督的基本功。不斷提高提意見建議的水平，既要準確、正確地提出問題，又要能提出切實可行、可操作的改進措施或解決問題的辦法，做到有理、有據(jù)、有力，有針對性、可行性和操作性，從而保證監(jiān)督的效果。

總之，充分發(fā)揮人民政協(xié)的民主監(jiān)督作用，關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固與國家的經(jīng)濟社會的發(fā)展，不論從執(zhí)政的角度看，還是從建設(shè)社會主義政治文明的角度看，中國政治建設(shè)與政黨建設(shè)，都必須有效地開發(fā)人民政協(xié)所具有的民主監(jiān)督功能，并使其全面的制度化、規(guī)范化和程序化。而通過開發(fā)民主監(jiān)督功能來增強人民政協(xié)的政治影響力和社會影響力，則是中國共產(chǎn)黨應(yīng)對經(jīng)濟成分多樣化，社會結(jié)構(gòu)日益分化，提高整合社會能力的重要戰(zhàn)略選擇。

（作者單位：中共甘肅省委黨校）

（責(zé)任編輯 李海生）