吉林省新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題及對策探析

馮進(jìn)昆

（長春金融高等?？茖W(xué)校 經(jīng)濟(jì)管理系，吉林 長春 130028）

一、新農(nóng)村建設(shè)背景下研究吉林省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的意義

新農(nóng)村建設(shè)是國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)村及農(nóng)業(yè)建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的總體性戰(zhàn)略決策。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，必須以發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為先導(dǎo)。

吉林省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有極其重要的位置。按照國務(wù)院通過的《增產(chǎn)百億斤商品糧能力建設(shè)總體規(guī)劃》，吉林省將在2008—2012年的5年時(shí)間，把糧食生產(chǎn)由原來的500億斤提高到600億斤的階段性水平。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品及公共設(shè)施的配套工作提出了更高的要求。只有保證充足而有效的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，才能更好地支持農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、吉林省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及原因分析

（一）供給總量短缺

1.生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所必需的各種基礎(chǔ)性設(shè)施，包括農(nóng)村道路和交通設(shè)施、農(nóng)村水利、電力及能源設(shè)施、農(nóng)村郵政、通訊以及公共安全設(shè)施等，“是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化發(fā)展及農(nóng)民生活提供公共服務(wù)的各種要素的總和”。［1］農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村生產(chǎn)力的重要組成部分，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，將會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。而目前吉林省的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不能充分滿足農(nóng)民的生產(chǎn)需要。如大型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，農(nóng)作物良種開發(fā)、培育和推廣，農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息發(fā)布及預(yù)測等仍不充分。

2.關(guān)系民生的公共事業(yè)發(fā)展滯后。第一，農(nóng)村社會(huì)保障問題突出。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低下。我省農(nóng)村社會(huì)已步入老齡化階段，2006年末，全省農(nóng)村勞動(dòng)力資源總量為938.7萬人，其中50歲以上的198.7萬人，占21.1%。而我省6.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍沒有敬老院，已有的敬老院設(shè)施陳舊，無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老要求。雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)全面實(shí)施，全省90%的市縣出臺了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，但受傳統(tǒng)思想的影響，我國農(nóng)村養(yǎng)老仍以家庭養(yǎng)老為主，農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)意識不強(qiáng)，多數(shù)農(nóng)村老年人口仍然沒有加入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)行列。二是農(nóng)村醫(yī)療保障享有率低下。近年來在政府領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村大部分地區(qū)已經(jīng)開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，但普及率有待進(jìn)一步提高，其中，98.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有醫(yī)院、衛(wèi)生院；34.6%的村距離醫(yī)院、衛(wèi)生院在3公里以內(nèi)；71.6%的村有衛(wèi)生室。另外，農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生體系人才匱乏，全省僅有86.3%的村有“行醫(yī)資格證書”的醫(yī)生；18.3%的村有“行醫(yī)資格證書”的接生員，這些醫(yī)療人員的學(xué)歷層次較低，經(jīng)驗(yàn)不足，因此，醫(yī)療服務(wù)水平和質(zhì)量低下，農(nóng)民看病仍有向城市聚集的趨勢。第二，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、文化服務(wù)水平低下。教育水平低下直接影響農(nóng)民個(gè)人收入的提高。近年來，政府認(rèn)真貫徹實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育政策，農(nóng)村社區(qū)教育狀況有所改變，但總體水平較城市相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。2006年末，全省84.8%的村在3公里范圍內(nèi)有小學(xué)；58.9%的村在5公里范圍內(nèi)有中學(xué)；25.4%的村有幼兒園、托兒所。農(nóng)村基礎(chǔ)教育仍舊存在著經(jīng)費(fèi)不足、師資力量匱乏、教學(xué)質(zhì)量不高、教育致貧等問題。而我省農(nóng)村文化服務(wù)水平雖逐年提高，但覆蓋范圍較小。2006年末，仍有7.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有廣播、電視站，33.3%的村沒有接通有線電視；僅有8.0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有公園，14.0%的村有圖書室、文化站，12.6%的村有農(nóng)民業(yè)余文化組織。政府能夠提供的農(nóng)村文化服務(wù)與農(nóng)民的需要相差甚遠(yuǎn)。第三，農(nóng)村科技信息服務(wù)功能滯后。農(nóng)村科技服務(wù)是科技興農(nóng)的基礎(chǔ)。隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展對科技信息需求空前迫切，包括農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)市場信息、農(nóng)業(yè)氣象等軟公共產(chǎn)品。我省政府在提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平方面雖然不斷加大投入，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。原有的科技服務(wù)體系不完善，新的農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未建立，不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的多樣化、個(gè)性化要求。

（二）供給效率低下

公共財(cái)政用于農(nóng)村基層政府行政開支過多，降低供給效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為服務(wù)主體，本身也是公共產(chǎn)品的一種形式。農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員過多，使龐大的基層政府付出高額的行政開支，降低了公共財(cái)政資金的使用效率，損害了農(nóng)民利益。

農(nóng)村公共財(cái)政資金管理不規(guī)范，影響供給效率。近年來，政府高度重視對三農(nóng)的投入，逐年加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，但是用于提供農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府財(cái)政資金因涉及的各行政部門間缺少整體溝通協(xié)調(diào)，資金渠道復(fù)雜，財(cái)政資金投入方向分散，相關(guān)政策和法規(guī)之間相互制約、抵觸，使得公共財(cái)政資金使用效率低下；另外，基層政府的財(cái)政管理不規(guī)范，財(cái)政支出隨意性強(qiáng)，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給低效率的原因之一。

（三）供需矛盾下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡

一直以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給采取的是“自上而下”的供給模式，即上級政府決定下級政府的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，地方政府決定農(nóng)民的公共產(chǎn)品提供，完全忽視了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的實(shí)際需求。一方面農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足，2006年末，我省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)有火車站的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的23.3%，有二級以上公路通過的占51.0%，僅有55.5%的村進(jìn)村公路路面以水泥路面為主，仍有36.3%村內(nèi)道路路面以沙石路面為主。另一方面，在“政績”和“利益”的驅(qū)動(dòng)下，地方政府部門無視農(nóng)村的客觀實(shí)際，忽視農(nóng)民的真正需要，向農(nóng)民提供效率不高、實(shí)用性不強(qiáng)，但見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的脫節(jié)，嚴(yán)重影響了供給效益，使本來有限的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入得不到合理利用，無法實(shí)現(xiàn)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活質(zhì)量的目的。

（四）供給責(zé)任不清

根據(jù)公共產(chǎn)品外部效益覆蓋范圍的大小，農(nóng)村公共產(chǎn)品又可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。一般說來，具有全國規(guī)模和全局性質(zhì)的公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府組織決策和提供；具有地方規(guī)模和地域限制的公共產(chǎn)品，應(yīng)由各個(gè)不同的地方政府分頭組織決策和提供。［2］實(shí)行分稅制改革后，財(cái)權(quán)向中央及省政府集中，而事權(quán)卻逐漸下放到地方，一些純公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等，本應(yīng)由中央及省政府供給，卻下放給地方政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)由于自身財(cái)力有限，無力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，而省級政府對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金總量也是有限的，無法從根本上解決基層地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的困難，因此，各級政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等直接制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

（五）供給有失公平

公共產(chǎn)品供給應(yīng)該是全民化、公平化、均等化的，不應(yīng)有農(nóng)村與城市之分，但在我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響下，我省公共產(chǎn)品的供給也形成了城鄉(xiāng)二元化供給結(jié)構(gòu)。長期以來，國家政策傾向城市，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市人口收入及生活水平的巨大差距，落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很難作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有力經(jīng)濟(jì)后盾，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)落后于城市，城鄉(xiāng)供給結(jié)構(gòu)失衡。

另外，城鄉(xiāng)間的差別稅負(fù)政策又使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本存在差距。一直以來，用于公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的成本主要來源于各級政府財(cái)政稅收。［3］目前，我省農(nóng)村居民的納稅能力遠(yuǎn)低于城市居民，依靠農(nóng)民納稅作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本來源顯然難以實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府財(cái)政供給非常有限，經(jīng)常要求農(nóng)民分?jǐn)偣伯a(chǎn)品供給的貨幣成本、人力成本，農(nóng)民負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重，政府現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在成本分擔(dān)方面有失公平。

（六）農(nóng)村公共產(chǎn)品監(jiān)督機(jī)制不健全

我省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金很大一部分為預(yù)算外資金，這些資金分散，在使用上缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督。一方面，審計(jì)單位作為監(jiān)督者對相關(guān)行政、事業(yè)單位的預(yù)算外資金收支信息很難完全掌握，這就造成了監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間信息的不對稱，使得監(jiān)督不力。另一方面，預(yù)算外資金的收支情況不透明，有些地區(qū)雖實(shí)行財(cái)務(wù)、政務(wù)公開，但公開的內(nèi)容、時(shí)機(jī)和場合具有很大的隨意性，缺乏實(shí)際約束力。由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，作為公共產(chǎn)品供給的資金經(jīng)常被挪用，必然導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足。

三、吉林省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對策的完善措施

（一）加大資金投入，構(gòu)建多元化供給模式，增加公共產(chǎn)品供給總量

政府應(yīng)加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投入，同時(shí)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、全員參與的多元化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，使農(nóng)村公共產(chǎn)品總量增加，滿足農(nóng)民需要。以政府力量為主導(dǎo)，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)其他力量進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域，盡一切可能籌集資金支持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，逐步實(shí)現(xiàn)多主體、多渠道、多方式共存的多元化供給模式。［4］農(nóng)村純公共產(chǎn)品由于其只有外部收益而沒有內(nèi)部收益，適合于政府公共提供，如農(nóng)村道路建設(shè)、大型水利工程、農(nóng)業(yè)氣象等。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，按照政府補(bǔ)貼與私人投資相結(jié)合的方式由政府和農(nóng)民個(gè)人混合提供；也可以采取政府提供，然后按照受益大小，向使用者收取使用費(fèi)的方式，如農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、中小型水利工程等。

（二）建立合理的需求表達(dá)機(jī)制，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，就要將“自上而下”的供給模式變?yōu)椤白韵露稀钡墓┙o決策機(jī)制，構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序。要使農(nóng)民的需求得到充分的表達(dá)，尊重農(nóng)民的話語權(quán)，建立一套民主和科學(xué)的能夠準(zhǔn)確、及時(shí)地反映農(nóng)民需求的表達(dá)機(jī)制，充分體現(xiàn)村民自治，也符合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)對“管理民主”的要求。［5］通過這樣的需求表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民通過直接或間接的渠道充分表達(dá)自己對公共產(chǎn)品需求的意見，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化決策。

（三）打破城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制

長期的“二元經(jīng)濟(jì)”體制使城鄉(xiāng)各自形成了相對獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由農(nóng)民承擔(dān)很大部分，而城市公共產(chǎn)品由政府主導(dǎo)供給，這就造成了公共產(chǎn)品供給不平等，而且由于農(nóng)民承擔(dān)了本應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品成本，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在公共產(chǎn)品供給上，堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的原則，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系，不但可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還能夠加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）合理劃分各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，明確各級政府公共產(chǎn)品供給責(zé)任

調(diào)整事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配比例，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，按照受益范圍和支付能力的大小，按照公共產(chǎn)品的類別和層次科學(xué)合理地劃分各級政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，形成各級政府按比例、分類別合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本分擔(dān)機(jī)制。涉及整體性、長期性且投資金額大、外部性強(qiáng)、不可分割的公共產(chǎn)品由省級政府承擔(dān)，地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由地方政府承擔(dān)，社區(qū)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同承擔(dān)。

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［1］葉興慶.論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革［J］.經(jīng)濟(jì)研究，1997，（6）：11.

［2］趙明嵐.新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給存在的問題與對策［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2009，（4）.

［3］宋安平.對湖南農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思考［J］.湖南社會(huì)科學(xué)，2010，（ 4）：73.

［4］孟鑫.新時(shí)期加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的重要性及對策［J］.中國集體經(jīng)濟(jì)，2009，（5）.

［5］徐鯤，肖干.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的創(chuàng)新研究［J］.探索，2010，（2）.