二氧化碳的總量管制與排放交易在中國的前景探析

王舒揚

（中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872）

引言

工業(yè)革命以來，人類社會對化石燃料的使用空前增長，導致大氣層內二氧化碳的含量迅速增高。與此同時，地球表面的溫度開始逐步上升，全球變暖對生態(tài)和農業(yè)所產生的巨大影響，已經成為國際社會的焦點問題。如果人類社會繼續(xù)無節(jié)制地使用化石燃料，那么氣候的進一步變化將給我們生存的環(huán)境帶來難以估量的風險。在這種背景下對二氧化碳排放的控制就顯得格外重要。

控制二氧化碳排放，傳統(tǒng)的做法是依靠行政命令手段，強制要求所有排放源做到統(tǒng)一減排。這種做法有兩個弊端。首先，不同的排放源，減排的能力不同，用“一刀切”的辦法讓它們做到統(tǒng)一減排會增加減排成本；其次，在這種做法下，一個排放企業(yè)一旦達標，便不再進一步減排。為了克服行政命令的不足，人們在管制的基礎上引入了市場機制，設計出一種新型的減排制度，即總量管制與排放交易（cap and trade，以下簡稱限額交易）。

限額交易首先為排放的總量確定一個上限，然后將此上限劃分成若干份排放權，分配給不同的排放源，同時允許各個排放源之間買賣排放權。目前世界上最大的限額交易市場是歐盟的排放許可交易體系（EuropeanUnionEmissionTradingScheme）。美國有一個全國性的和一些區(qū)域性的控制酸雨的限額交易市場。我國將在“十二五”期間建立國內的二氧化碳限額交易市場。［1］

同行政命令相比，限額交易在理論上有節(jié)約減排成本的優(yōu)點，然而在實踐中卻出現(xiàn)一些問題和爭議。本文旨在解釋限額交易的經濟學理論基礎，介紹在實踐中存在的各種爭議，并在此基礎上，對我國推進二氧化碳限額交易的前景做出簡要分析。

一、限額交易的歷史和現(xiàn)狀

20世紀90年代，美國環(huán)保局率先在解決酸雨的問題中引入限額交易機制。由火電廠排出的二氧化硫是導致酸雨的主要因素。1995年，美國環(huán)保局采納了二氧化硫的限額交易，命名為酸雨工程。酸雨工程首先給所有被管制的排放源集體制定一個二氧化硫的排放上限，然后為每一個排放源分配一定數目的“排放配額”，持有一份配額有權在一定的時間內排放一噸二氧化硫。這些排放配額可以在排放源之間自由轉讓，要么通過中介機構，要么通過在芝加哥商務局舉辦的環(huán)保局拍賣會進行。2005年共有12.5萬份排放配額成交，市場價格為每噸二氧化硫690美元。

美國的酸雨工程是限額交易的第一個成功案例，至2008年，二氧化硫的排放量比90年代減少了680萬噸，減少幅度達到50%。而且經濟學家估計，為了實現(xiàn)同樣的減幅，限額交易比行政命令能夠節(jié)約企業(yè)一半以上的成本。限額交易有效地減少了酸雨，凈化了空氣和水源。

如果限額交易能夠有效地減少二氧化硫的排放，那么能不能用限額交易來減少二氧化碳的排放呢？2003年，以紐約州為首的美國東北部九個州聯(lián)合發(fā)起二氧化碳限額交易市場。該市場于2009年1月開始運行，計劃至2018年，發(fā)電部門二氧化碳排放量比2009年減少10%。2003年，芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange）成立，美國全國范圍內的公司可以在其中自愿交易二氧化碳排放配額。但是因為金融危機和各種政治因素，該交易所已于2010年年底關閉。

奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政初期，曾有意推動在美國全國范圍內開展二氧化碳限額交易。2010年，美國聯(lián)邦政府計劃利用拍賣溫室氣體排放權所得收入，在未來十年內，每年投入150億美元，用來支持清潔能源的發(fā)展。2009年6月，提倡二氧化碳限額交易的美國清潔能源與國家安全法案（AmericanCleanEnergy and Security Act）在眾議院通過，但在參議院受阻。2010年11月共和黨在國會選舉中的大勝，使得奧巴馬總統(tǒng)第一任期內通過該項氣候法案的機會更加渺茫。

限額交易在美國因為政治原因阻力重重，但在歐盟推進的速度卻很快。2005年以來，歐盟已經建成了世界上規(guī)模最大的限額交易體系，覆蓋歐盟27個成員國的上萬家企業(yè)。［2］該體系為大型發(fā)電廠和用碳密集型企業(yè)規(guī)定了排放上限，控制了整個歐洲近一半的二氧化碳排放。據估計，在開始運行的兩年時間里，歐盟的限額交易體系逆轉了二氧化碳排放量年均增長 1%～ 2%的勢頭，總排放量下降了2.5%～5%。

中國政府承諾至2020年，將每單位經濟增長的二氧化碳消耗量與2005年相比降低40%～45%。從2006年～2010年，中國主要依靠行政手段降低能耗。2010年，國家發(fā)改委提出在“十二五”期間建立碳限額交易市場，在國內嘗試用市場的手段降低二氧化碳排放。在試點階段，市場將局限在某個特定的區(qū)域，或某個特定的產業(yè)，如耗能高的火力發(fā)電部門。

限額交易正在成為國際社會控制二氧化碳排放的主流做法。它的優(yōu)勢可以在經濟學里找到重要的理論依據。

二、限額交易的理論基礎

企業(yè)在做出生產決策時，只考慮本身的成本和收益，而沒有把未來的社會福利考慮進去。為了解決這個問題，不必強行要求企業(yè)減排，只要明確當事人各方的權利義務，然后讓他們在內部自愿地交易，市場會自動解決問題，達到最優(yōu)的資源配置?？梢哉f，科思早在1960年就提出來的這個想法，為日后的限額交易做好了觀念上的準備。

我們下面用一個簡化的例子，具體解釋限額交易的工作原理和理論依據。［3］假設市場上二氧化碳排放權的交易價格是每噸30美元，也就是說，一家企業(yè)花費30美元，就可以買到排放一噸二氧化碳的權利；反過來一家企業(yè)每賣出一份排放權，就可以收入30美元?，F(xiàn)在假設某家企業(yè)歷史上平均每年排放5噸二氧化碳，從今年開始，該企業(yè)加入限額交易體系。假設政府給該企業(yè)免費發(fā)放兩個份額，即除非該企業(yè)在限額交易市場買進更多份額，否則今年它最多可以排放兩噸二氧化碳。那么，該企業(yè)減排二氧化碳的邊際成本如表1所示：

表1

該企業(yè)面臨六種選擇，其中：如果企業(yè)選擇減排5噸，那么一共要付出150美元的減排成本，但同時企業(yè)可以賣掉兩份配額，收入60美元，從而實現(xiàn)減排的凈成本為90美元；如果企業(yè)選擇不減排，仍然排放5噸二氧化碳，那么減排成本為0，但企業(yè)需要到市場上額外買進3份配額，支出90美元，凈減排成本仍為90美元。表2列出六種選擇的結果：

表2

我們看到，該企業(yè)要么選擇減排2噸，排放3噸，用掉兩個份額，并在市場上買進一個份額；要么選擇減排3噸，排放2噸，用掉兩個份額。在第一種選擇里，市場價格等于企業(yè)再多減排一噸所付出的邊際成本；在第二種選擇里，市場價格等于企業(yè)再少減排一噸所節(jié)省的邊際成本。市場價格與企業(yè)排放的邊際成本就這樣劃上了等號。

如果所有企業(yè)都根據市場價格理性地調整自己的減排計劃，那么市場價格就仿佛一只看不見的手，將所有企業(yè)的邊際成本協(xié)調一致。這樣一來有兩個后果。

1.所有企業(yè)減排的總成本將降到最低?？偝杀镜淖钚』竺總€企業(yè)的邊際成本都相等，因為如果有兩個企業(yè)的邊際成本不相等，那么我們可以在這兩家企業(yè)之間做出安排，使總的減排量在不變的條件下，總成本得到進一步降低。

2.減排份額的市場價格反映了一條重要的經濟信息：它是目前排放企業(yè)每減排一噸二氧化碳所要付出的邊際成本。前文提到的二氧化硫排放權的市場價格是690美元，它告訴政府決策部門目前企業(yè)減排一噸二氧化硫的邊際成本是690美元。在制定排放限額的時候，政府需要估計減排給企業(yè)造成多大的負擔，而限額市場的成交價格，為政府的決策提供了量化的依據。

限額交易靈活、高效，并且給企業(yè)節(jié)能減排提供了充分的動機，在理論上是減排的理想工具，然而在實踐中卻遇到了各種各樣的問題。

三、限額交易在實踐中遇到的問題

限額交易由兩個部分組成：限額和交易。先來討論限額。首先所有排放企業(yè)集體的排放上限是由政府制定的，其次每一個排放企業(yè)分得的排放配額也是政府制定的。政府的這兩個決定都不可避免地帶有一定的任意性，這就給了排放企業(yè)以充分的動機去游說政府的有關部門，盡量為自己爭取較多的配額。歐盟的限額交易體系運轉的第一個階段，配額的總數就因為發(fā)放過多，結果配額的市場價格跌到將近免費，沒有達到減排應有的效果。另外在歐盟的實踐中，雖然企業(yè)免費獲得了排放份額，但企業(yè)仍然把份額當作成本分擔給消費者承擔，導致電價上漲，引起廣大消費者的不滿。還有，有的企業(yè)為了滿足排放配額的約束，將生產線轉移到發(fā)展中國家，損害了同行企業(yè)的競爭力，這些都是限額交易的設計者始料未及的后果。［2］

如果說限額交易中限額的這一部分政治因素過多，那么交易的這一部分是不是純粹由市場的力量決定，從而不會出現(xiàn)問題呢？二氧化碳排放權的交易，不可避免地涉及到未來的因素，除了現(xiàn)貨市場以外，還需要有期貨市場幫助企業(yè)規(guī)避風險。這就為金融市場的過度投機留下隱患。2008年的金融危機表明，單純靠金融市場自發(fā)的力量，并不能保證金融衍生工具的合理使用。

由于限額交易在實踐中出現(xiàn)的這些問題，它在美國的推行遇到了很強的阻力。大的利益集團，特別是石油、煤炭企業(yè)，不支持限額交易，除非它們能夠免費得到足夠的排放配額。所以前文提到的美國能源法案中，加進許多折衷的條款，用以協(xié)調各方的利益。在各種阻力下，限額交易在美國全國范圍內，近期內不可能得到開展。二氧化碳所涉及到的利害關系，比二氧化硫復雜得多。限額交易盡管可以成功地解決酸雨的問題，但不一定能解決全球變暖的問題。我國在未來開展二氧化碳限額交易，要充分認識到實踐中存在的復雜性。

四、限額交易在我國的前景

我國計劃在“十二五”期間，在國內引入二氧化碳的限額交易機制。開始階段將局限在某一個特定的區(qū)域，或某一個特定的產業(yè)。［1］鑒于限額交易在美國和歐盟的經驗與教訓，二氧化碳限額交易在我國的實驗和推廣過程中應該注意以下幾個方面的問題。

（一）排放量的監(jiān)測和限額的執(zhí)行

限額交易的基礎是準確地監(jiān)測企業(yè)的排放量，確保每一個交易體系內的企業(yè)的排放量，不超過該企業(yè)所持有的（包括買入的）排放配額。如果監(jiān)測不準或執(zhí)行力度不夠，那么整個的交易規(guī)則也就無從談起。

（二）排放總量的制定

限額交易的最終目的是減少二氧化碳的排放。如果排放總量的上限規(guī)定過高，則失去限額交易的目的。可是如果排放總量的上限在一開始定得過低，會給企業(yè)帶來沉重的經濟負擔，從而受到企業(yè)的抵觸，并影響經濟增長。

（三）排放配額的分配

企業(yè)排放配額的分配，一種做法是根據企業(yè)的歷史排放數據來制定，另一種做法是根據行業(yè)內的通行標準。如果根據企業(yè)的歷史排放記錄來制定，有可能會鼓勵落后，懲罰先進；如果根據行業(yè)標準來制定，又可能給中小企業(yè)帶來過大的壓力。

配額分配的另一個問題是免費和有償的爭議。歐盟開始的做法是免費發(fā)放，但今后會過渡到有償拍賣。免費發(fā)放配額，會鼓勵排放企業(yè)向政府游說，導致誰的政治資本越充足，誰分得的配額就越多。有償拍賣可以解決游說的問題，但會招致來自各方面的阻力，還會給中小企業(yè)增加額外的負擔。限額交易旨在提高減排的效率，但在分配排放權的過程中也要注意公平的問題。

（四）能源價格

我國已經成為世界第二大經濟實體，經濟對能源的依賴越來越深。能源價格對人民的生產和生活有廣泛而深入的影響。限額交易的實質是給排放權定價，能源密集型企業(yè)不可以再免費排放二氧化碳，這必然會增加能源產業(yè)的運行成本，從而給能源價格帶來向上的壓力。在有效減排的同時，必須充分預見到這種壓力，盡量避免給消費者和用電企業(yè)帶來過重的負擔。

（五）過度投機

二氧化碳的排放權是一種新型的商品，很容易吸引金融市場投機力量的注意。過度的投機不僅不會穩(wěn)定價格，反而會加劇市場的震蕩，人為地增加不確定性，無助于企業(yè)計劃未來的生產。另外，在限額市場試運行階段，市場的規(guī)模比較小，容易被少數勢力操縱，使得市場價格被人為扭曲。尤其是當排放總量的上限比較低的時候，會抬高人們對未來排放權價格的預期，從而助長囤積居奇的心理。

結語

本文介紹了二氧化碳限額交易的歷史和現(xiàn)狀，

解釋了限額交易的經濟學理論基礎，討論了限額交易在歐盟和美國的實踐中遇到的問題，并對中國引入限額交易的前景做了簡要分析。我們認為，單純靠傳統(tǒng)的行政命令手段督促企業(yè)減排，效率低下，不能滿足大幅度減排的需要。我們需要引入某種市場機制，給企業(yè)足夠的激勵使其自愿地減排，從而盡量減少減排給企業(yè)和社會帶來的成本。應該看到，限額交易盡管在理論上很有吸引力，但在實踐中會遇到來自各方面的阻力和問題。我們應該充分吸收歐盟和美國的經驗教訓，揚長避短，找到一條適合我國國情的碳交易之路，為解決全球變暖問題做出與我們的經濟實力相稱的貢獻。

：

［1］Li Jing.Carbon Trading in Pipeline［N］.China Daily，2010-07-22.

［2］Mufson，Steven.Europe’s Problems Color U.S.Plans to Curb Carbon Gases［N］.Washington Post，2007-04-09.

［3］Varian，Hal.Intermediate Microeconomics:aModern Approach［M］.Fifth edition.New York:W.W.Norton&Company，1999.