融合互補(bǔ)：行政法上信賴保護(hù)與誠(chéng)實(shí)信用原則的合理定位

齊建東

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 文 法學(xué)院，江蘇 徐 州221116）

融合互補(bǔ)：行政法上信賴保護(hù)與誠(chéng)實(shí)信用原則的合理定位

齊建東

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 文 法學(xué)院，江蘇 徐 州221116）

行政法上的信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則在功能、內(nèi)涵等方面存在著密切聯(lián)系，但在適用對(duì)象、適用范圍、道德評(píng)價(jià)色彩和司法裁量權(quán)運(yùn)用方面又有顯著差異。因此兩者不能相互替代和混同，應(yīng)該在將來(lái)制定的《行政程序法》上分別表述，融合互補(bǔ)。

信賴保護(hù)原則；誠(chéng)實(shí)信用原則；行政法

誠(chéng)實(shí)守信是中華民族的傳統(tǒng)美德。商鞅變法、南門立木的故事膾炙人口，形象地說(shuō)明了政府誠(chéng)信的重要性。在我國(guó)，2004年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條第一次明確體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則。與此同時(shí)，對(duì)行政法上誠(chéng)實(shí)信用原則的研究也在深入。但是，行政法上的信賴保護(hù)與誠(chéng)實(shí)信用原則兩個(gè)概念在實(shí)踐中的使用比較混亂，如何界定和區(qū)分這兩個(gè)意思相近、功能類似的原則，值得深入研究。

一、行政法上的信賴保護(hù)與誠(chéng)實(shí)信用原則的內(nèi)涵

（一）信賴保護(hù)原則

在行政法上，信賴保護(hù)原則是指社會(huì)成員對(duì)行政主體通過(guò)行政行為建立的行政法律秩序形成值得保護(hù)的合理信賴，并為此安排其生活或處置其財(cái)產(chǎn)時(shí)，行政主體不得改變?cè)撔姓芍刃?，如果為了公共利益必須改變，則必須合理補(bǔ)償（賠償）其信賴損失。

適用信賴保護(hù)原則的要件，一般認(rèn)為有以下三點(diǎn)：

（1）存在信賴基礎(chǔ)。要適用信賴保護(hù)原則，首先必須存在一個(gè)令社會(huì)成員信賴的行政行為，比如一個(gè)行政許可、行政承諾等。信賴基礎(chǔ)不限于具體行政行為，也可能是抽象行政行為。

（2）存在信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)是指社會(huì)成員因信賴行政行為而作出的具體的處分行為，包括作為與不作為，但僅僅表達(dá)信賴的意思則不屬于信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)與信賴基礎(chǔ)之間應(yīng)該存在因果關(guān)系。

（3）信賴值得保護(hù)。值得保護(hù)的信賴必須是正當(dāng)?shù)模瓷鐣?huì)成員對(duì)信賴基礎(chǔ)的成立是善意且無(wú)過(guò)失的。通說(shuō)認(rèn)為下列情形為信賴不值得保護(hù)：①信賴基礎(chǔ)是基于當(dāng)事人惡意欺詐、脅迫或其他不正當(dāng)方法而獲得的；②當(dāng)事人對(duì)重要事項(xiàng)為不正確或不完全之說(shuō)明的；③當(dāng)事人明知或因重大過(guò)失而不知信賴基礎(chǔ)違法的；④信賴基礎(chǔ)是顯然錯(cuò)誤的。［1］（P239）

適用信賴保護(hù)原則有存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)兩種方式。存續(xù)保護(hù)是指不論現(xiàn)存的法律狀態(tài)是否合法，一律穩(wěn)定社會(huì)成員所信賴的法律狀態(tài)，即維持原來(lái)的信賴基礎(chǔ)不變。財(cái)產(chǎn)保護(hù)則是在必要時(shí)改變?cè)械姆蔂顟B(tài)，建立新的行政法律秩序，對(duì)社會(huì)成員因此遭受的損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或者賠償。在行政行為的撤銷與廢止、行政承諾、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)等方面，信賴保護(hù)原則都發(fā)揮著重要的作用。

（二）誠(chéng)實(shí)信用原則

所謂誠(chéng)實(shí)信用原則，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成的道德規(guī)則，它要求人們?cè)谑袌?chǎng)活動(dòng)中講究信用，恪守諾言，誠(chéng)實(shí)不欺，在不損害他人利益和社會(huì)利益的前提下追求自己的利益［2］（P301）

誠(chéng)實(shí)信用原則在私法領(lǐng)域被推崇為行使權(quán)利和履行義務(wù)的最高指導(dǎo)原則，被譽(yù)為“帝王條款”，“君臨法域”。但是在公法領(lǐng)域，這一原則能否適用，一直以來(lái)爭(zhēng)議頗多。隨著行政法理論研究的深入，學(xué)者們逐漸達(dá)成共識(shí)，即作為新興部門法的行政法，可以也應(yīng)當(dāng)從民法領(lǐng)域援用概念和原理，這是行政法發(fā)展的必要資源和必由之路。

在2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，“誠(chéng)實(shí)守信”被列為依法行政的基本要求之一：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！边@里的“誠(chéng)實(shí)守信”表述上接近“誠(chéng)實(shí)信用”，但已包涵了行政法上信賴保護(hù)原則的基本內(nèi)容，使用的是一個(gè)廣義的概念。

二、信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則的聯(lián)系

（一）兩者都授予法官自由裁量權(quán)

如同在民法領(lǐng)域一樣，一旦法官適用誠(chéng)實(shí)信用原則，就將擁有巨大的司法自由裁量權(quán)。對(duì)于誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)于司法的意義，史尚寬先生指出：“一切法律關(guān)系都應(yīng)根據(jù)它們的具體情況按照正義衡平的原則進(jìn)行調(diào)整，從而達(dá)到它們具體的社會(huì)公正。法律關(guān)系的內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)的方法，根據(jù)當(dāng)事人間具體情況的不同而不同，法律、合同當(dāng)事人很難一一預(yù)見(jiàn)它們從而加以規(guī)定或訂定，因此，對(duì)方當(dāng)事人有可能基于自私利用這些漏洞，犧牲他方利益以實(shí)現(xiàn)自己的利益，在這種情況下，決斷案情不應(yīng)是形式的或機(jī)械的，而應(yīng)從道義衡平原則出發(fā)，站在立法者的角度決定這些關(guān)系，這就是誠(chéng)信原則的要求?！保?］（P319）而在適用信賴保護(hù)原則的過(guò)程中，法官在判斷當(dāng)事人的信賴是否值得保護(hù)時(shí)，也擁有廣泛的自由裁量空間，如果認(rèn)為信賴值得保護(hù)，還需要運(yùn)用自由裁量權(quán)，決定存續(xù)保護(hù)或財(cái)產(chǎn)保護(hù)的保護(hù)方式。

（二）兩者都是富于道德色彩的法律原則

作為道德的誠(chéng)實(shí)信用原則是指社會(huì)的各成員應(yīng)具備誠(chéng)實(shí)、信守諾言的品德和在實(shí)際生活中貫徹、實(shí)現(xiàn)這些品德。［4］（P1）誠(chéng)信原則在本質(zhì)上是道德性的，它是道德準(zhǔn)則在法律上的形式化。普通的法律規(guī)范往往體現(xiàn)了“毋害他人”的要求，而誠(chéng)信原則體現(xiàn)了“愛(ài)你的鄰人”的要求。［5］（P94）道德上的正當(dāng)性也是信賴保護(hù)原則適用的要求。如果善意且無(wú)過(guò)失的行政相對(duì)人因合理信賴政府的行為而安排了自己的生產(chǎn)和生活，而政府出爾反爾或者朝令夕改，使相對(duì)人蒙受重大損失，那么根據(jù)信賴保護(hù)原則要求政府進(jìn)行賠償或者補(bǔ)償是符合正常的倫理道德觀念的，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)成員合法權(quán)利的尊重，因而也是正當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）兩者在內(nèi)涵上存在交叉

誠(chéng)實(shí)信用原則要求社會(huì)成員在交往時(shí)重諾守信，誠(chéng)實(shí)不欺，信賴保護(hù)原則要求行政主體保護(hù)社會(huì)成員正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)?，不得詐欺，兩個(gè)原則在內(nèi)涵上存在交叉。因此理論界和實(shí)務(wù)界往往將它們結(jié)合在一起使用，力求全面、無(wú)缺漏。

學(xué)術(shù)研究上，行政法上的信賴保護(hù)原則與誠(chéng)實(shí)信用原則往往放在同一個(gè)條目下進(jìn)行研究。司法實(shí)務(wù)上，法官往往同時(shí)援引這兩個(gè)原則。如臺(tái)灣地區(qū)行政法院1991年判字第1374號(hào)判決：以被告機(jī)關(guān)于征收該土地時(shí)竟未依征收當(dāng)期（1989年）公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償?shù)貎r(jià)，仍依1986年度之公告土地現(xiàn)值作為計(jì)算補(bǔ)償之依據(jù)，并抗辯：重新規(guī)定地價(jià)期間，因作業(yè)疏忽列印錯(cuò)誤而未及時(shí)察覺(jué)更正所致，已函請(qǐng)稅捐稽徵機(jī)關(guān)退稅云云，似有違誠(chéng)信原則及信賴保護(hù)原則。在立法上，1990年臺(tái)灣地區(qū)行政院經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)健全經(jīng)社法規(guī)工作小組委托臺(tái)灣大學(xué)法律研究所翁岳生教授主持起草的臺(tái)灣“行政程序法”，其草案第8條為“誠(chéng)信原則”：“行政行為，應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用之方法為之，并應(yīng)保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴?！?999年通過(guò)的臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第8條采納了這一表述。在該條的立法說(shuō)明中，起草者指出：“信賴保護(hù)乃誠(chéng)實(shí)信用原則之重要內(nèi)涵，特與明定，以求明確?！闭J(rèn)為誠(chéng)實(shí)信用原則更具涵括力。［6］（P655）但是從實(shí)際效果來(lái)看，這一廣義的“誠(chéng)信原則”實(shí)際上也已經(jīng)包含了信賴保護(hù)原則的內(nèi)容。

（四）兩者在適用上有時(shí)重合

既然內(nèi)涵存在交叉，這兩個(gè)原則在適用過(guò)程中時(shí)有重合就是可以理解的了。比如行政主體不履行行政承諾，明顯違反了誠(chéng)實(shí)信用原則，但是適用信賴保護(hù)原則也能合理地解決問(wèn)題。又如在行政契約（行政合同）領(lǐng)域，適用誠(chéng)實(shí)信用原則和適用信賴保護(hù)原則也幾乎沒(méi)有區(qū)別。

三、信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則的區(qū)別

雖然聯(lián)系密切，但行政法上的誠(chéng)實(shí)信用原則和信賴保護(hù)原則之間還是存在著不容忽視的明顯區(qū)別。

（一）適用對(duì)象的區(qū)別

信賴保護(hù)原則主要適用于行政主體，而非行政相對(duì)人。誠(chéng)實(shí)信用原則則是對(duì)行政主體和行政相對(duì)人的共同要求。公私協(xié)力是現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，如果相對(duì)人不講誠(chéng)信，行政目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。如在稅法領(lǐng)域，誠(chéng)實(shí)信用原則就要求納稅人履行實(shí)質(zhì)納稅和反避稅的義務(wù)，否則將承擔(dān)不利的法律后果。［7］（P52）又如，《行政訴訟法》第33條規(guī)定，在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。但是，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的解釋》第28條規(guī)定，原告或者第三人在訴訟過(guò)程中提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的，被告經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)。在這里，原告的不誠(chéng)信行為可能影響案件的公正審理，需要適用誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)舉證規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)?shù)某C正。

雖然適用信賴保護(hù)原則對(duì)行政相對(duì)人也有一些要求，比如行政相對(duì)人通過(guò)欺詐取得信賴基礎(chǔ)則信賴不正當(dāng)，不值得保護(hù)，但是從總體上看，該原則主要適用于行政主體，這與誠(chéng)實(shí)信用原則是有較大差異的。

（二）適用范圍的區(qū)別

信賴保護(hù)原則不僅適用于行政行為領(lǐng)域，還可以規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定，而誠(chéng)實(shí)信用原則一般認(rèn)為無(wú)此功能。陳新民教授認(rèn)為，誠(chéng)信原則固然被尊為帝王條款，但它如果能被提升為一般法律原則，尚可看其提升到何種層次：一種是如果只是提升到立法原則，亦即立法者在制定所有法律時(shí)都必須注意到的原則，但對(duì)立法者并不足以形成拘束力；另一種則是提升到憲法位階，及形成對(duì)立法者有拘束力之超實(shí)證法之原則等兩種。德國(guó)早期曾將誠(chéng)信原則列入公法，并與信賴保護(hù)原則混同，甚至后者由前者產(chǎn)生，誠(chéng)信原則具有超實(shí)證法律原則之地位，擁有拘束溯及法律之功能。后來(lái)隨著研究的深入，1954年克萊教授（F．Klein）在一篇討論稅法溯及問(wèn)題的文章中，認(rèn)為規(guī)范溯及法律的原則并非基于一般人格權(quán)、誠(chéng)信原則或依法行政，而是基于實(shí)質(zhì)的法治國(guó)家原則，以及由此原則產(chǎn)生出來(lái)的法律安定性，從而應(yīng)該導(dǎo)出溯及法律原則上應(yīng)該采禁止、例外采許可之結(jié)論。這一觀點(diǎn)受到普遍重視，聯(lián)邦憲法法院在1961年所作的提高法人稅合憲案的判決中，明白地指出，規(guī)范溯及法律的問(wèn)題，并不在于誠(chéng)信原則，而是基于法律安定性原則，其首要之處即在于信賴保護(hù)問(wèn)題。此后幾乎已少有人將誠(chéng)信原則列入規(guī)范溯及法律的討論范圍。［8］（P552）歸根到底是因?yàn)樾刨嚤Ｗo(hù)原則具有憲法位階，其效力針對(duì)的對(duì)象可以是立法，而誠(chéng)實(shí)信用原則不具有這樣的地位。［9］（P120）

因此，在行政規(guī)范性文件的制定過(guò)程中，不能溯及既往，不可朝令夕改，這是信賴保護(hù)原則的要求，而不涉及政府誠(chéng)實(shí)守信的問(wèn)題。行政規(guī)范性文件的的立、改、廢需要因時(shí)而動(dòng)，只要行政相對(duì)人正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)娌皇芮址?，就不?yīng)加以限制，規(guī)范變動(dòng)并不違反誠(chéng)信原則。

（三）道德評(píng)價(jià)色彩的區(qū)別

信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則雖然都具有道德評(píng)價(jià)色彩，但是程度大不相同。誠(chéng)實(shí)信用原則具有濃厚的自然法色彩，其源自羅馬法當(dāng)事人之間的善意與衡平觀念，在民法領(lǐng)域歷史悠久，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。誠(chéng)實(shí)信用可以分為主觀誠(chéng)信與客觀誠(chéng)信，二者在實(shí)踐中都表現(xiàn)為裁判誠(chéng)信。在主觀誠(chéng)信的場(chǎng)合，法官要評(píng)判當(dāng)事人是否基于誠(chéng)實(shí)守信而行為，在客觀誠(chéng)信的場(chǎng)合，法官要判斷當(dāng)事人是否已按照誠(chéng)實(shí)要求做他應(yīng)該做的，違反誠(chéng)信原則將受到道德非難。［10］（P81）而信賴保護(hù)原則源于法治國(guó)原則和法安定性原則，雖然首選存續(xù)保護(hù)，但在公共利益優(yōu)先的情況下也認(rèn)可財(cái)產(chǎn)保護(hù)，肯定行政行為變動(dòng)的正當(dāng)性，只要求合理賠償或補(bǔ)償相對(duì)人的信賴?yán)鎿p失即可，其道德評(píng)價(jià)色彩已經(jīng)大為淡化。

（四）司法裁量權(quán)運(yùn)用范圍的區(qū)別

在適用誠(chéng)實(shí)信用原則的過(guò)程中，法官僅需運(yùn)用司法自由裁量權(quán)，判斷當(dāng)事人的行為是否符合誠(chéng)實(shí)信用原則的要求，也就是說(shuō)，自由裁量權(quán)的運(yùn)用是一次性的。而在適用信賴保護(hù)原則的過(guò)程中，法官首先要運(yùn)用自由裁量權(quán)判斷當(dāng)事人的信賴是否正當(dāng)，是否值得保護(hù)，如果結(jié)論是肯定的，法官還需要運(yùn)用自由裁量權(quán)權(quán)衡當(dāng)事人的信賴?yán)婧凸怖娴年P(guān)系，選擇存續(xù)保護(hù)或者財(cái)產(chǎn)保護(hù)的保護(hù)方式，因此，自由裁量權(quán)運(yùn)用范圍經(jīng)歷兩個(gè)階段，更為復(fù)雜。

四、信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則的融合互補(bǔ)

綜合以上分析，可以看出，行政法上的信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則雖然聯(lián)系密切，但差異明顯，不可等同。誠(chéng)信原則不僅適用于公法，也可以適用于私法，不僅可以約束行政主體，也可以約束行政相對(duì)人，適用范圍更為寬廣。而信賴保護(hù)原則雖然適用范圍較窄，但其具有憲法位階，可以規(guī)范行政立法行為，誠(chéng)實(shí)信用原則沒(méi)有這一功能。在道德評(píng)價(jià)色彩的強(qiáng)度和司法裁量權(quán)的運(yùn)用范圍上，兩者也存在顯著差異?？梢哉f(shuō)，這一對(duì)“姊妹原則”各有千秋，不應(yīng)混同。

當(dāng)前我國(guó)正在制定《行政程序法》這一行政領(lǐng)域的基本法律，在總則中如何定位信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第8條的立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將這兩個(gè)原則規(guī)定在同一個(gè)條文中，以起到相互解釋、相互補(bǔ)充的作用。

中國(guó)政法大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院、全國(guó)人大法工委部分專家共同起草的《行政程序法》草案建議稿第11條是“誠(chéng)信原則”：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用的原則，維護(hù)公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)的信賴關(guān)系。行政行為不能隨意變更和廢止，由于所依據(jù)的法律、法規(guī)修改、變更、廢止，或者由于實(shí)施行政行為所依據(jù)的客觀情況發(fā)生變化，嚴(yán)重影響公共利益或第三人利益，需要變更或廢止行政行為，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”［11］（P2）這一條款雖然以誠(chéng)信原則命名，但實(shí)際上包括了誠(chéng)實(shí)信用原則和信賴保護(hù)原則兩方面的內(nèi)容。

而北京大學(xué)公法研究中心起草、姜明安教授執(zhí)筆的《中華人民共和國(guó)行政程序法》（試擬稿）第10條更是直接表述為“誠(chéng)信與信賴保護(hù)原則”。［12］（P458）因此可以得出初步結(jié)論：將誠(chéng)實(shí)信用原則和信賴保護(hù)原則結(jié)合表述是當(dāng)前立法的主流觀點(diǎn)，這一立法思路在將來(lái)的《行政程序法》立法中應(yīng)予堅(jiān)持，使兩者融合互補(bǔ)，更加充分地發(fā)揮作用。

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齊建東（1978－），男，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。