新生代農(nóng)民工權(quán)益保障中地方政府的管理困境和完善

堵琴囡

（華僑大學(xué) 公 共管理學(xué)院，福建 泉 州362021）

新生代農(nóng)民工權(quán)益保障中地方政府的管理困境和完善

堵琴囡

（華僑大學(xué) 公 共管理學(xué)院，福建 泉 州362021）

農(nóng)民工結(jié)構(gòu)發(fā)生代際更替，新生代農(nóng)民工成為主要的農(nóng)民工群體，新生代農(nóng)民工的新特點(diǎn)對(duì)地方政府的管理提出新的挑戰(zhàn)，尤其是在他們的權(quán)益保障方面。泉州市的個(gè)案表明地方政府在對(duì)新生代農(nóng)民工權(quán)益保障中出現(xiàn)管理困境，表現(xiàn)為認(rèn)知上的局部效率制度邏輯和行動(dòng)上的政策供給滯后。要完善地方政府的管理，應(yīng)將權(quán)益保障納入地方政府績(jī)效評(píng)估中打破局部效率制度邏輯的路徑依賴(lài)，以及增加以新生代農(nóng)民工為對(duì)象的權(quán)益保障政策和活動(dòng)供給。

地方政府；新生代農(nóng)民工；權(quán)益保障

一、問(wèn)題提出與分析框架

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)民工群體內(nèi)部結(jié)構(gòu)正在發(fā)生代際更替。2010年中央一號(hào)文件提出“要采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題”表明當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)民工群體結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，新生代農(nóng)民工成為了主要群體。新生代農(nóng)民工較之老一代農(nóng)民工心理承受能力低，艱辛的工廠勞動(dòng)、頻繁的社會(huì)歧視等權(quán)益受損易使他們以極端形式實(shí)現(xiàn)抗?fàn)?，加劇社?huì)矛盾，［1］（P89－90）地方政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建適合他們特點(diǎn)的權(quán)益保護(hù)管理制度。

關(guān)于地方政府對(duì)新生代農(nóng)民工權(quán)益保障肩負(fù)重要職責(zé)但保護(hù)不力的觀點(diǎn)已成為學(xué)界的共識(shí)，但已有文獻(xiàn)很少具體闡述保護(hù)不力的表現(xiàn)及實(shí)質(zhì)原因。為彌補(bǔ)這方面的不足，本文首先通過(guò)問(wèn)卷法得出當(dāng)前新生代農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀，進(jìn)而從地方政府認(rèn)知層面和行動(dòng)層面兩方面分析其管理困境，在此基礎(chǔ)上提出完善對(duì)策（圖1）。

圖1 分析框架

二、新生代農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀

本文的數(shù)據(jù)來(lái)源于2011年6月筆者對(duì)泉州市新生代農(nóng)民工權(quán)益保障的問(wèn)卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷350份，回收320份，回收率91．4%，其中有效問(wèn)卷299份，有效率為93．4%。我們將新生代農(nóng)民工的權(quán)益分為基本權(quán)益、發(fā)展權(quán)益、權(quán)益認(rèn)知、社會(huì)融入四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果為：

（一）基本權(quán)益保障總體得到改善

新生代農(nóng)民工的基本權(quán)益分為經(jīng)濟(jì)性權(quán)益和社會(huì)性權(quán)益，總體看，新生代農(nóng)民工的基本權(quán)益保障均有不同程度的改善。測(cè)量經(jīng)濟(jì)性權(quán)益現(xiàn)狀的兩個(gè)變量“工資發(fā)放”和“勞動(dòng)合同的簽訂”的結(jié)果表明：85．3%的企業(yè)按時(shí)發(fā)放工資，80．9%的新生代農(nóng)民工與企業(yè)簽訂了勞動(dòng)合同。社會(huì)性權(quán)益雖有改善但仍保護(hù)不足（表1）。第一，企業(yè)加班情況較為普遍，且加班費(fèi)比正常工資水平偏低；第二，企業(yè)所提供的勞動(dòng)安全保障環(huán)境、工作環(huán)境均有不低于24%的人認(rèn)為不滿(mǎn)意或很不滿(mǎn)意。

表1 新生代農(nóng)民工社會(huì)性權(quán)益情況

（二）發(fā)展權(quán)益受到嚴(yán)重侵害

表2顯示新生代農(nóng)民工的發(fā)展權(quán)益受到了比較嚴(yán)重的侵害。在企業(yè)工作技能培訓(xùn)情況上，36．1%的新生代農(nóng)民工表示在企業(yè)很少得到技能和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，25．4%的新生代農(nóng)民工從來(lái)也沒(méi)有得到過(guò)培訓(xùn)；升遷可能性上，只有5．7%的新生代農(nóng)民工有升遷的機(jī)會(huì)；娛樂(lè)文體等休閑活動(dòng)的提供上，53．5%的新生代農(nóng)民工不滿(mǎn)意或很不滿(mǎn)意企業(yè)所提供的娛樂(lè)文體等休閑活動(dòng)；獲取工作途徑上，分別只有5%和47．2%的新生代農(nóng)民工是通過(guò)政府或中介所獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，絕大多數(shù)是依靠自己和親朋好友找到的。

表2 新生代農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益情況

（三）權(quán)益保障認(rèn)知程度和參與程度低

總體而言，新生代農(nóng)民工的權(quán)益保障認(rèn)知度和參與度較低。一方面，只有22．7%的新生代農(nóng)民工非常了解或基本了解“五險(xiǎn)一金”的保障信息；另一方面，關(guān)于上繳住房公積金情況的調(diào)查中，46．5%的新生代農(nóng)民工沒(méi)有上繳過(guò)，同時(shí)也有23．4%的人是選擇“不清楚也從來(lái)沒(méi)管過(guò)”；第三，新生代農(nóng)民工較少通過(guò)政府、工會(huì)等組織去維護(hù)自身權(quán)益，往往依靠于個(gè)人解決方式，對(duì)政府和工會(huì)等這些正式維權(quán)方式的參與度不強(qiáng)。

表3 新生代農(nóng)民工權(quán)益保障認(rèn)知和參與程度情況

（四）社會(huì)融入不足

新生代農(nóng)民工基本沒(méi)有務(wù)工經(jīng)歷，對(duì)家鄉(xiāng)的歸屬感不強(qiáng)，他們進(jìn)城打工希望能夠融入城市。然而，調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工的社會(huì)融入度不足，不僅表現(xiàn)為他們認(rèn)為城市存在歧視和排斥，有13%的新生代農(nóng)民工認(rèn)為城里人歧視和排斥他們，他們?cè)诔鞘欣锝涣魅后w依然集中在老鄉(xiāng)、親戚（表4）；也表現(xiàn)為較大比例的新生代農(nóng)民工在城市生活沒(méi)有穩(wěn)定感、幸福感，享受不到與當(dāng)?shù)厝送却觯?3．4%的新生代農(nóng)民工在城市缺乏和很缺乏穩(wěn)定感，占50．7%的新生代農(nóng)民工在城市不太幸福、不幸福和非常不幸福。

表4 新生代農(nóng)民工社會(huì)融入情況

三、地方政府管理困境：局部效率制度邏輯和滯后的政策供給

第二部分表明新生代農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀為基本權(quán)益總體得到改善、發(fā)展權(quán)益受到嚴(yán)重侵害、權(quán)益保障認(rèn)知程度和參與程度低、社會(huì)融入不足。而當(dāng)前地方政府認(rèn)知上的局部效率制度邏輯和行動(dòng)上滯后的政策供給形成了這方面的管理困境。

（一）認(rèn)知層面：局部效率制度邏輯

制度邏輯是“構(gòu)成組織原則的物質(zhì)實(shí)踐和符號(hào)建構(gòu)，社會(huì)是由各種制度邏輯組成的，這些制度邏輯是個(gè)體和組織的行動(dòng)基礎(chǔ)”。［2］（P232）從新生代農(nóng)民工的權(quán)益保障出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)了一種存在于地方的制度邏輯，即局部效率制度邏輯。這種邏輯選擇排除了某些群體，同時(shí)只要選擇決策的參與主體不變，局部效率制度邏輯就可能得到維持和穩(wěn)定。

當(dāng)前我國(guó)大部分地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要立足于加工業(yè)和廉價(jià)的勞動(dòng)力，本地村民依靠土地和物業(yè)出租賺取收入，當(dāng)?shù)卣空猩桃Y殷實(shí)財(cái)政。這種資源配置是一種“局部效率”，當(dāng)?shù)卣?、居民、企業(yè)都是參與者，且任何一方都沒(méi)有激勵(lì)去改變這種方式，而農(nóng)民工被排除在外。根據(jù)局部效率制度邏輯，地方政府把農(nóng)民工權(quán)益受到損害視為市場(chǎng)機(jī)制獨(dú)立發(fā)揮作用的結(jié)果，對(duì)企業(yè)在這些方面的管制就不再?lài)?yán)格，從而無(wú)論是地方政府，還是企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保障就只限定“形式”或狹窄的羊腸小道上。這使各地爭(zhēng)奪優(yōu)秀農(nóng)民工，卻沒(méi)有政府愿意承擔(dān)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)。

顯然，地方政府認(rèn)知層面上仍?xún)A向于用局部效率制度邏輯看待農(nóng)民工權(quán)益受損現(xiàn)象，這與新生代農(nóng)民工務(wù)工動(dòng)機(jī)生活型和期待留在城市的特點(diǎn)相違背的，固化的觀念和農(nóng)民工新特點(diǎn)之間的不一致是地方政府管理困境之一。

（二）行動(dòng)層面：滯后的政策供給

為解決新生代農(nóng)民工權(quán)益保障問(wèn)題，我們認(rèn)為地方政府采取的行動(dòng)主要靠政策的頒布和實(shí)施。由此，筆者查閱了泉州市政府從2003年——2011年7月所頒布的關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的政策文件，并運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)政策文件按照“政策名稱(chēng)”、“政策類(lèi)別”、“頒布時(shí)間”、“針對(duì)對(duì)象”、“政策層次”、“保障層面”、“保障立足點(diǎn)”六個(gè)維度進(jìn)行編碼。政策類(lèi)別按查詢(xún)時(shí)進(jìn)入的項(xiàng)目，分為政府文件和政策法規(guī)。政策層次為所列政策文件內(nèi)容的操作性程度，分為宏觀和微觀。保障層面指政策文件內(nèi)容是對(duì)農(nóng)民工權(quán)益哪一方面進(jìn)行保障，分為基本權(quán)益、發(fā)展權(quán)益、權(quán)益認(rèn)知度、社會(huì)融入。保障立足點(diǎn)指農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)主要通過(guò)哪一個(gè)方式實(shí)現(xiàn)，分為制度環(huán)境建設(shè)、對(duì)企業(yè)的監(jiān)督、對(duì)個(gè)人因素的加強(qiáng)。

表5 泉州市關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的政策（2003—2011．7）

從編碼結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府所頒布的權(quán)益保護(hù)政策是滯后的。表現(xiàn)為：第一，政策供給的數(shù)量不足。所頒布的相關(guān)政策文件僅有7項(xiàng)，且7項(xiàng)中單單針對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障的只有2項(xiàng)；第二，權(quán)益保障內(nèi)容未能適應(yīng)新生代農(nóng)民工特點(diǎn)。新生代農(nóng)民工進(jìn)城打工的目的兼具生存型和發(fā)展型雙重特點(diǎn)，調(diào)查也表明新生代農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益受到嚴(yán)重侵害亟待保障，兩者都要求權(quán)益保障政策要同時(shí)考慮基本權(quán)益和發(fā)展權(quán)益的保障。然而，內(nèi)容分析表明關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的文件內(nèi)容還只停留在對(duì)他們的基本權(quán)益的保障層面；第三，權(quán)益保障方式過(guò)于單一。泉州市對(duì)完善農(nóng)民工權(quán)益保障方式主要依靠于制度環(huán)境的建設(shè)，不容置疑，制度環(huán)境的建設(shè)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保障具有非常重要的作用，但是“政府與失業(yè)者”的博弈模型表明，［3］（P63）學(xué)歷、工作年限、再社會(huì)化程度這些個(gè)人因素對(duì)新生代農(nóng)民工權(quán)益保障的提升有顯著影響，單純依靠政府外在供給而不同時(shí)依靠于對(duì)象主體自身各方面的提升無(wú)法從根源上解決對(duì)象主體的困境。

四、完善新生代農(nóng)民工權(quán)益保障中地方政府管理的建議

（一）打破地方政府局部效率制度邏輯的路徑依賴(lài)

地方政府對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障中的局部效率制度邏輯已經(jīng)形成路徑依賴(lài)。要解決農(nóng)民工的權(quán)益保障問(wèn)題，則要打破這種局部效率制度邏輯。關(guān)于路徑依賴(lài)的解鎖，Castaldi認(rèn)為面臨不可預(yù)見(jiàn)的外來(lái)力量如恐懼、災(zāi)難和危機(jī)以及其它組織行為時(shí)，路徑依賴(lài)可能會(huì)解鎖，熊彼得則提出“創(chuàng)造性破壞”，Arthur指出路徑依賴(lài)解鎖的可能性取決于邏輯中斷自我強(qiáng)化模式形成中的特定能量。［4］（P101）學(xué)者給了我們打破路徑依賴(lài)方法：寄希望于外來(lái)事件、實(shí)施措施創(chuàng)造性破壞、中斷路徑依賴(lài)自我強(qiáng)化的環(huán)節(jié)。2008年金融危機(jī)導(dǎo)致的民工荒現(xiàn)象使地方和企業(yè)開(kāi)始重視農(nóng)民工的權(quán)益保障，這是通過(guò)外來(lái)事件打破路徑依賴(lài)。另外，還應(yīng)該采取其它措施進(jìn)一步打破局部效率觀。首先，將農(nóng)民工權(quán)益保障情況納入地方政府的考核中，使地方積極履行對(duì)他們權(quán)益保障和對(duì)企業(yè)開(kāi)展監(jiān)督職責(zé)；第二，中斷路徑依賴(lài)自我強(qiáng)化環(huán)節(jié)中的學(xué)習(xí)效應(yīng)。充分結(jié)合新生代農(nóng)民工“以足投票”行為對(duì)地方重視其權(quán)益保障的促進(jìn)效應(yīng)，運(yùn)用相關(guān)激勵(lì)打破地方已有學(xué)習(xí)效應(yīng)，轉(zhuǎn)向效仿積極保障新生代農(nóng)民工權(quán)益保障的地方，同時(shí)以這種效仿帶動(dòng)企業(yè)與企業(yè)之間關(guān)于新生代農(nóng)民工權(quán)益保障爭(zhēng)上游情景的形成。

（二）增加以新生代農(nóng)民工為對(duì)象的權(quán)益保障政策和活動(dòng)供給

地方政府在新生代農(nóng)民工權(quán)益保障上的困境之一是政策供給滯后，表現(xiàn)為政策數(shù)量不足、內(nèi)容不適應(yīng)新生代農(nóng)民工新特點(diǎn)等，因此應(yīng)增加以新生代農(nóng)民工為對(duì)象的權(quán)益保障政策和活動(dòng)供給。關(guān)于這方面的角色定位，新公共管理認(rèn)為“政府應(yīng)掌舵而不是劃槳”，新公共服務(wù)則認(rèn)為“政府應(yīng)服務(wù)而不是劃槳”。筆者認(rèn)為為更好地保障新生代農(nóng)民工的權(quán)益，地方政府應(yīng)根據(jù)不同情形扮演“掌舵”和“服務(wù)”。作為掌舵者，地方政府一方面應(yīng)做好對(duì)企業(yè)侵害農(nóng)民工權(quán)益行為和現(xiàn)有權(quán)益保障政策實(shí)施貫徹不力等現(xiàn)象的監(jiān)督職責(zé)，積極查處，另一方面，在加強(qiáng)新生代農(nóng)民工的教育培訓(xùn)工作上，政府應(yīng)積極運(yùn)用民營(yíng)化方式發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)的力量來(lái)供給教育培訓(xùn)，并給予引導(dǎo)，通過(guò)教育培訓(xùn)提高新生代農(nóng)民工自身能力，進(jìn)而提高維權(quán)能力。作為服務(wù)者，地方首先應(yīng)加快以新生代農(nóng)民工權(quán)益保障為特點(diǎn)的政策出臺(tái)，特別是加強(qiáng)發(fā)展型權(quán)益保障方面的政策。第二，積極組織舉辦各種以權(quán)益保障為主題的文化活動(dòng)，如歌舞晚會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、懇談會(huì)等，有組織、有目的、有步驟地從感性上強(qiáng)化農(nóng)民工（以新生代農(nóng)民工為主）對(duì)權(quán)益保障的認(rèn)知和理解度，從而避免出現(xiàn)因權(quán)益保障意識(shí)的單薄而長(zhǎng)期遭到權(quán)益侵害現(xiàn)象。第三，創(chuàng)建新生代農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益保障軟環(huán)境。充分利用社區(qū)這一組織平臺(tái)，整合社區(qū)現(xiàn)有的培訓(xùn)資源和渠道，運(yùn)用這些資源和渠道，開(kāi)展有針對(duì)性、有規(guī)模、有質(zhì)量的培訓(xùn)工作，從而提高新生代農(nóng)民工的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能，增強(qiáng)其權(quán)益的維護(hù)能力。

［1］蔡禾，等．城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工——來(lái)自珠江三角洲的研究［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009．

［2］Friedland，Roger and Roberd R．Alford．bring society back in：symbols practics and institionnal contradictions［M］．university of chicago press，1991．

［3］張維迎．博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．上海：上海人民出版社，1996．

［4］Arthur W B．increasing returns and path dependency in the economy［M］．university of Michigan Press，1994．

國(guó)家軟科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)范式下的我國(guó)新型城市發(fā)展戰(zhàn)略研究”（編號(hào)：2011GXQ4D087）；福建省教育廳社科研究項(xiàng)目“福建省城鎮(zhèn)化發(fā)展及城市公共管理研究”（編號(hào)：JA09016S）。

堵琴囡（1987－），女，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2010級(jí)碩士研究生，主要從事地方政府管理、公共政策研究。