社會政策轉(zhuǎn)型：韓國李明博政府的挑戰(zhàn)

溫桂珍

（廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院行政管理系，廣西南寧530006）

社會政策轉(zhuǎn)型：韓國李明博政府的挑戰(zhàn)

溫桂珍

（廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院行政管理系，廣西南寧530006）

社會政策的制定與執(zhí)行直接涉及公民福利權(quán)利的實施與發(fā)展。韓國的經(jīng)濟形勢在全球性金融危機的沖擊下迅速惡化，由此刺激了社會對國家福利的需求，使得韓國傳統(tǒng)生產(chǎn)型社會政策理念面臨挑戰(zhàn)。構(gòu)建超越傳統(tǒng)“生產(chǎn)主義”的福利政策是李明博政府走出經(jīng)濟危機、維護社會和諧的重要保障。

社會政策；轉(zhuǎn)型；李明博政府

一、全球金融危機對韓國經(jīng)濟社會的沖擊

2007年底美國次貸危機引發(fā)的金融動蕩在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響。韓國的經(jīng)濟形勢在全球性金融危機的沖擊下迅速惡化。2008年2月25日，韓國第17任總統(tǒng)李明博上臺。李明博在2007年的競選活動中曾表示要實現(xiàn)7%的經(jīng)濟增長率，但2008年上半年韓國實際經(jīng)濟增長率僅為5.3%，至第三季度更降為0.6%，為過去4年來的最低增幅。鑒于上任不久不利的經(jīng)濟形勢，李明博政府將原經(jīng)濟增長目標調(diào)低為4.5%～4.9%。韓國在過去10年中一直保持貿(mào)易順差，但2008年前8個月則出現(xiàn)126億美元的貿(mào)易逆差。因為出口減少，經(jīng)濟退步，到2008年12月，韓國全國破產(chǎn)企業(yè)達到345家，為2005年3月以后的最高點。［1］

2009年，經(jīng)濟領(lǐng)域的危機呈現(xiàn)出蔓延到社會領(lǐng)域的趨勢。一方面，由經(jīng)濟波動所帶來的就業(yè)難、失業(yè)率高等問題考驗著李明博政府。在經(jīng)濟危機沖擊下，相當數(shù)量的韓國企業(yè)陷入生存或發(fā)展困境，企業(yè)工作崗位減少。2009年的統(tǒng)計表明，韓國企業(yè)中正式工作崗位不斷減少，而非正式工作崗位迅速增加，且工人實際收入的減少較為嚴重。據(jù)韓國《朝鮮日報》披露，2009年韓國正式崗位的工人月均工資比前一年漲了0.3%，但非正式工人的月均工資卻跌了7%左右。由于家庭收入減少，許多老年人也被迫出來工作以補貼家用。另一方面，在經(jīng)濟危機背景下，工人希望提高工資及改善待遇，但企業(yè)則希望進行人力結(jié)構(gòu)的調(diào)整以降低生產(chǎn)成本，傳統(tǒng)的勞資矛盾重演，工人罷工浪潮此起彼伏。

1873年，德國“新歷史學(xué)派”的經(jīng)濟學(xué)教授為解決德國當時最迫切的社會問題——勞資沖突，組織了“德國社會政策學(xué)會”，“社會政策”一詞由此發(fā)端。此后，社會政策成為政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的核心部分，其制定與執(zhí)行直接涉及公民福利權(quán)利的實施與發(fā)展。在經(jīng)濟危機背景下就任的李明博被稱為“經(jīng)濟總統(tǒng)”，其上臺后，已在穩(wěn)定物價、刺激經(jīng)濟方面采取了不少措施，包括成立“經(jīng)濟內(nèi)閣”，抑制公共收費上調(diào)，開通總統(tǒng)企業(yè)熱線，啟動“東山再起”項目，等等。但韓國要真正走出經(jīng)濟危機，解決社會矛盾，除經(jīng)濟政策外，還需要社會政策的配套調(diào)整。

二、李明博政府面臨的傳統(tǒng)社會政策危機

在社會政策的討論中，“生產(chǎn)主義”意指一種發(fā)展戰(zhàn)略和社會政策制定的導(dǎo)向，其目標是通過增大GDP“蛋糕”的規(guī)模來提高人民的生活水平和增進社會福利。上世紀50年代的南北戰(zhàn)爭之后，韓國經(jīng)濟落后，社會混亂，在此背景下，國家確立了“生產(chǎn)主義”導(dǎo)向的社會政策。在過去半個多世紀的實踐中，韓國政府都熱衷于經(jīng)濟發(fā)展，注重生產(chǎn)性的增長業(yè)績，把注意力放在強化基礎(chǔ)設(shè)施和提高人力資源教育上，福利范圍的擴大是在不阻礙經(jīng)濟發(fā)展的條件下進行的調(diào)節(jié)。這種生產(chǎn)型社會政策模式在不成為經(jīng)濟增長及社會穩(wěn)定之負擔(dān)的前提下，韓國的社會福利與經(jīng)濟增長能夠維持均衡的關(guān)系，但自經(jīng)濟危機爆發(fā)后，這種傳統(tǒng)社會政策的運行受到了嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）傳統(tǒng)勞資矛盾重演

國際社會普遍認為，近年來不斷出現(xiàn)的勞資糾紛是導(dǎo)致韓國經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的理由。數(shù)據(jù)顯示，僅2003年2月至8月，韓國發(fā)生工人罷工事件364起，勞資糾紛造成的損失達4萬億韓元，約合33.33億美元，相當于當年韓國GDP的0.8個百分點。［2］在李明博上臺后，政府也同樣面臨著罷工不斷的困境。2008年6月16日，擁有約1.3萬名會員的韓國貨運工人工會的卡車司機發(fā)動大規(guī)模罷工，抗議燃料價格飆漲，并要求政府增加燃料補貼，提高運輸費用，并實施基本工資制。此次大罷工導(dǎo)致釜山港等主要港口的集裝箱堆積如山，造成了23.1億美元和23.3億美元的進出口貿(mào)易損失。［3］2009年5月，韓國第五大汽車制造商雙龍汽車公司由于裁員計劃發(fā)生勞資沖突。此次沖突造成至少150名工人受傷，近3160億韓元損失。［4］此后，韓國建筑業(yè)的工人陸續(xù)開展罷工行動，抗議李明博總統(tǒng)將國有企業(yè)私營化的政策。

罷工的連續(xù)不斷和蔓延之勢，造成韓國經(jīng)濟的巨大損失，使本來低迷的經(jīng)濟恢復(fù)雪上加霜。顯然，如果李明博政府不轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“生產(chǎn)主義”的發(fā)展理念，進而從維護企業(yè)職工利益角度出發(fā)，與工會力量、企業(yè)在福利方案上達成和諧局面，從而妥善地解決勞資關(guān)系問題，將會有更多的社會問題暴露出來。

（二）社會養(yǎng)老保障需求快速增長

自20世紀50年代初期確定經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略以來，韓國政府長期忽視社會福利保障體系建設(shè)，社會保障項目付諸實施的很少。直到80年代后期開始，政府為適應(yīng)經(jīng)濟全球化、政治民主化的需要，逐漸推行社會保障制度。在社會養(yǎng)老保險方面，1988年實行的國民退休制度最初只包括人數(shù)為10人及以上的單位。后經(jīng)修改，該制度于1992年起適用于5人及以上的單位，并于1995年起適用于從事農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的勞動者和農(nóng)村的個體戶。直到1999年，政府建立“國民年金制度”，國民養(yǎng)老金才覆蓋到了全部勞動者。2005年12月1日，韓國開始實行“退職年金制度”，這是針對企業(yè)退休員工的一種生活保障制度。參保者每年向公司以外的金融機構(gòu)繳納一定數(shù)額的保險費，等到退休后一次性或者以年金方式領(lǐng)取退休金。這一制度的優(yōu)點是可以防止企業(yè)倒閉無法為員工支付退休金的弊端。但在經(jīng)濟危機的沖擊下，企業(yè)的倒閉使得“國民年金制度”以及“退職年金制度”的保障對象受到生計風(fēng)險的威脅，很多韓國人被迫推遲養(yǎng)老計劃。

而人口老齡化問題的迅速來臨，又使韓國面臨養(yǎng)老保障需求的膨脹。韓國統(tǒng)計廳的統(tǒng)計結(jié)果顯示，2010年，65歲以上老年人口已達到韓國總?cè)丝诘?0%，而未來的2020年將達到13.2%。［5］韓國人口老齡化的顯著特征，就是在急劇的現(xiàn)代化過程中，還沒來得及健全老年人社會保障、福利、醫(yī)療、保健等制度，迅速迎來人口老齡化，從而使全社會面臨著不斷增長的社會養(yǎng)老保障需求。過去10年，韓國社會養(yǎng)老金已積累了2000多億美元的資金，但是缺口依舊明顯，尤其在受經(jīng)濟危機沖擊后，韓國養(yǎng)老保險金的缺失表現(xiàn)得更為突出。近期的政府統(tǒng)計結(jié)果顯示，韓國老人的自殺率在經(jīng)合組織國家中排名第一，而且因生活困難自殺的老人占33.9%，這在一定程度上反映了韓國社會養(yǎng)老保障的脆弱性。

（三）社會照護薄弱

社會照護是工業(yè)化進程中對弱勢群體的關(guān)愛制度，是社會福利體系的重要內(nèi)容之一。從西方發(fā)達國家的發(fā)展歷程來看，社會福利水平往往隨著經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)相應(yīng)的增長。但從“二戰(zhàn)”后東亞各國的福利發(fā)展狀況來看，并沒有遵循這一規(guī)律。對韓國而言，同樣如此。長期以來，韓國政府擔(dān)心像西方國家那樣由于福利開支過大而陷入財政危機，希望以最小的支出費用獲取最大的社會福利效果，因此，傳統(tǒng)社會政策的福利導(dǎo)向從屬于經(jīng)濟增長的目標，國家對弱勢群體的社會保護性支出普遍偏低。20世紀80年代后期，韓國的人均國民生產(chǎn)總值超過了4000美元，在此背景下，“先增長后分配”政策引起廣大勞動人民的不滿，沒有得到經(jīng)濟增長好處的社會階層要求改善自己的生活，要求提高工資、增進福利的罷工運動此起彼伏，政府不得不開始重視社會福利，制定了一大批關(guān)于消除貧困的法律，但付諸實施的只有公務(wù)員年金、軍人年金、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補償?shù)?項，與對弱勢群體的保護相去甚遠。而在對孤寡老年人、殘疾人、流浪者照護方面，韓國并沒有統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施，而是提倡由各個家庭負責(zé)，對這樣的家庭在居住、稅收等方面給予優(yōu)惠。這固然維護了家庭的穩(wěn)定，但是，對于弱勢群體而言，社會權(quán)利意義上的國家責(zé)任在一定程度上被忽視了。

受經(jīng)濟危機沖擊最大的是同企業(yè)只有臨時雇傭關(guān)系的合同工，他們屬于社會弱勢群體的一部分。韓國目前合同工的數(shù)量約為540萬人，占就業(yè)總?cè)藬?shù)的三分之一。自經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，解雇合同工成為眾多韓國企業(yè)降低成本的第一選擇。截至2009年6月，韓國失業(yè)人數(shù)上升了25.6%，其中大多數(shù)為被解雇的合同工。［1］這些合同工原本就處于收入低、無保障的地位，突然失去工作更如同雪上加霜，生活陷入困境。雖然李明博政府自經(jīng)濟危機以來已先后投入5.9萬億韓元用于幫助低收入人群維持生計和提供醫(yī)療補助，但制度化的福利供給體系仍然沒有建立起來。

三、李明博政府社會政策的挑戰(zhàn)：超越生產(chǎn)主義的福利導(dǎo)向

（一）在經(jīng)濟逐漸恢復(fù)期間，政府能否與工會力量、企業(yè)在福利方案上達成和諧局面

自經(jīng)濟危機以來，面對日愈嚴峻的勞資關(guān)系，韓國各種工會開始對政府的有關(guān)政策發(fā)難，他們指責(zé)政府對第二產(chǎn)業(yè)有些行業(yè)的倒閉和外遷視而不見，對創(chuàng)造更多的工作崗位措施不力。發(fā)展高科技企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)固然不錯，但它們吸納勞動力畢竟有限。而如今人們?yōu)榱搜矍暗睦?，紛紛把資金投到高爾夫球場之類的休閑領(lǐng)域及服務(wù)業(yè)，而對收益較慢的工業(yè)興趣不大，這使工會憂心忡忡，并開始采取斗爭手段來謀求勞動者權(quán)益。連續(xù)不斷的罷工使資本外流，導(dǎo)致了韓國產(chǎn)業(yè)的空洞化以及國家信用度下降，嚇退了外資。一旦這樣的勞資矛盾與社會紛爭繼續(xù)深化，那么韓國經(jīng)濟的未來前景必然是黑暗的。

2010年，韓國經(jīng)濟已逐漸走出危機。目前，李明博政府正在全力引進外國投資，在這種情況下，如果帶有暴力性質(zhì)的工會示威行動一直持續(xù)下去，那么韓國的投資吸引力必然大幅度下降。為了讓外國投資者認識到韓國是一個安全而且風(fēng)險可預(yù)期的投資地點，政府在處理非法過激的工會行動時必須嚴格按照法律與原則來處理。

（二）迅速進入老齡化社會的養(yǎng)老保險金計劃是否具有可持續(xù)性

在經(jīng)濟危機沖擊下，人口老齡化對韓國的福利擴張有著深刻影響。第一，經(jīng)濟危機將迫使很多韓國人推遲養(yǎng)老計劃，而人口老齡化問題的迅速來臨，又使韓國必須面對養(yǎng)老需求的膨脹。第二，自韓國實行全民醫(yī)保制度以來，在養(yǎng)老金支付方面的負擔(dān)過重，政府在社會養(yǎng)老金方面的投入占到了45%，而相鄰的日本只有23%，如何平衡政府、企業(yè)與個人之間的投入比例成為李明博政府的困境。第三，在經(jīng)濟危機背景下，政府在社會養(yǎng)老保險金方面投資失利，給百姓造成巨大的經(jīng)濟損失。養(yǎng)老保險金投資失利后，韓國社會養(yǎng)老保險金缺口更加明顯。李明博政府能否解決好社會養(yǎng)老保險金可持續(xù)發(fā)展的問題，對于韓國的社會保障具有積極意義。

（三）政府能否在經(jīng)濟困難時期保障社會弱勢群體權(quán)益

2008年12月，韓國教育科技部高調(diào)推出了為期五年的“教育福利促進計劃”，這項綜合的一攬子教育福利計劃覆蓋面很廣，其中包括2008年免除貧困中學(xué)生的學(xué)校管理附加費；2009年免除貧困高中生的學(xué)費，并為家庭困難的高中生提供學(xué)費補貼，為處于基本生活保障線的學(xué)生提供獎學(xué)金；幫助解決偏遠地區(qū)的通訊困難，確保教育網(wǎng)絡(luò)安全，等等。另外，為了幫助社會弱勢群體，韓國政府長官、次官級（副部級）以上官員從2009年2月起，于一年內(nèi)返還10%的年薪，作為政府關(guān)懷弱勢群體的經(jīng)費，累計共返還了26億韓元（約合190萬美元）。

單靠這種個人行為而不是制度化的支援解決弱勢群體的社會救助問題無疑是杯水車薪。在經(jīng)濟危機的背景下，只有制度化的福利供給途徑成為李明博政府執(zhí)行社會政策的主要方式，才是解決韓國傳統(tǒng)社會照護薄弱的根本之路。

［1］韓國就業(yè)難博士應(yīng)聘清潔工［EB／OL］.http：／／finance.sina.com，2009－11－12.

［2］罷工打擊韓國經(jīng)濟［EB／OL］.http：／／www.people.com，2004－08－10.

［3］韓國萬名貨運工人罷工進出口業(yè)損失逾千萬［EB／OL］.http：／／info.shippingchina.com，2008－06－16.

［4］韓雙龍汽車公司因勞資糾紛發(fā)生暴力沖突［EB／OL］.http：／／news.sina.com，2009－08－07.

［5］尹豪.韓國人口老齡化與老年人社會保障［J］.人口學(xué)刊，2000（5）.

F110

A

1673－1395（2011）11－0120－03

2011 -08 -30

國家社科基金項目（08BSH030）

溫桂珍（1982—），女，廣西南寧人，助教，碩士，主要從事城市公共管理研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com