權(quán)宜之計(jì)還是長(zhǎng)效管理？①：對(duì)旅行社責(zé)任保險(xiǎn)范圍的相關(guān)法律條文分析

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院 鄭晶

2010年11月25日，國(guó)家旅游局和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《旅行社責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》，對(duì)實(shí)施了十年之久的旅行社責(zé)任保險(xiǎn)制度進(jìn)行修正。其中，對(duì)旅行社責(zé)任保險(xiǎn)標(biāo)的及保險(xiǎn)賠償范圍的修改頗耐人尋味，該管理辦法第2條規(guī)定：“本辦法所稱旅行社責(zé)任保險(xiǎn)，是指以旅行社因其組織的旅游活動(dòng)對(duì)旅游者和受其委派并為旅游者提供服務(wù)的導(dǎo)游或者領(lǐng)隊(duì)人員依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)?！迸c2001年發(fā)布并施行的《旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)定》最主要的不同是，現(xiàn)行的旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的賠償范圍增加了旅行社對(duì)其工作人員的賠償責(zé)任，這樣的立法設(shè)計(jì)反映了管理機(jī)關(guān)怎樣的管理思路呢？

1 相關(guān)法條的立法目的探討

當(dāng)對(duì)特定法條的立法目的進(jìn)行探討時(shí)，一般首先要考量的是相關(guān)立法的立法宗旨?！堵眯猩缲?zé)任保險(xiǎn)管理辦法》第1條明確規(guī)定：“為保障旅游者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》和《旅行社條例》，制定本辦法?！边@說(shuō)明，該管理辦法的立法宗旨在于保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，很明顯，將對(duì)旅行社工作人員的賠償責(zé)任作為保險(xiǎn)標(biāo)的，與該管理辦法的立法宗旨并不相符。

其次，再?gòu)谋容^法的角度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)將對(duì)旅行社工作人員的賠償責(zé)任納入旅游強(qiáng)制保險(xiǎn)的范疇，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是頗具特色的。例如，我國(guó)澳門地區(qū)第48/98/M號(hào)法令規(guī)定，組織集體旅游之旅行社須辦理承保源自該等旅游之民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)之保險(xiǎn)，承保的范圍涵蓋了旅行社應(yīng)當(dāng)對(duì)旅游者的侵權(quán)賠償責(zé)任和違約賠償責(zé)任，而對(duì)旅行社之法定代理人及服務(wù)人員造成之損害或損失，則被法律明確地排除在保險(xiǎn)范圍之外。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所規(guī)定的旅游強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，也是將保險(xiǎn)范圍確定在對(duì)旅游者的賠償責(zé)任方面。也就是說(shuō)，從比較法的角度是無(wú)法探討出為什么現(xiàn)行立法要將對(duì)旅行社工作人員的賠償責(zé)任納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍。

最后，再?gòu)臈l文的具體內(nèi)容分析。管理辦法第4條進(jìn)一步明確了旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍：“旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)包括旅行社在組織旅游活動(dòng)中依法對(duì)旅游者的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)的賠償責(zé)任和依法對(duì)受旅行社委派并為旅游者提供服務(wù)的導(dǎo)游或者領(lǐng)隊(duì)人員的人身傷亡承擔(dān)的賠償責(zé)任?！睏l文確定地說(shuō)明，對(duì)旅行社工作人員的賠償責(zé)任只包括人身傷害的賠償責(zé)任，且相關(guān)損害必須發(fā)生在導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)完成旅行社的工作委派的過(guò)程中，這使得該保險(xiǎn)賠償責(zé)任與工傷保險(xiǎn)賠償非常相似。

當(dāng)從文本的角度無(wú)法得出結(jié)論時(shí)，著眼于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題應(yīng)該是最可能的答案：即在旅行社責(zé)任保險(xiǎn)賠償范圍中增加對(duì)旅行社工作人員的賠償責(zé)任，其目的在于對(duì)工作人員進(jìn)行工傷賠償。在實(shí)踐中，旅行社所雇用的社會(huì)導(dǎo)游人員不是旅行社的正式員工，所以在帶團(tuán)過(guò)程中缺乏必要的工傷保險(xiǎn)。管理機(jī)關(guān)希望通過(guò)旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)賠償機(jī)制來(lái)保障社會(huì)導(dǎo)游的勞動(dòng)權(quán)益。

2 旅游行政管理機(jī)關(guān)的管理思路

事實(shí)上，早在1997年，《旅行社辦理旅游意外保險(xiǎn)暫行規(guī)定》就曾規(guī)定：“旅行社應(yīng)當(dāng)為其派出的向旅游者提供服務(wù)的導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)人員辦理旅游意外保險(xiǎn)?！碑?dāng)時(shí)的《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》里，也規(guī)定了旅行社可以根據(jù)工作需要，在社會(huì)上招聘業(yè)余導(dǎo)游。在缺乏導(dǎo)游人員管理機(jī)構(gòu)以及勞動(dòng)合同立法不盡完善的背景下，旅游意外保險(xiǎn)無(wú)疑是當(dāng)時(shí)解決“業(yè)余導(dǎo)游”工傷賠償?shù)挠行窂健?/p>

1999年，《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》實(shí)施，該條例規(guī)定導(dǎo)游證的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記。管理機(jī)關(guān)從此開始探索對(duì)社會(huì)導(dǎo)游的有效管理機(jī)制，包括提高社會(huì)導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)素質(zhì)以及保護(hù)其勞動(dòng)權(quán)益。2001年，旅行社責(zé)任保險(xiǎn)取代了旅游意外保險(xiǎn)成為了旅游強(qiáng)制保險(xiǎn)險(xiǎn)種，導(dǎo)游人員的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)不再依賴旅游強(qiáng)制保險(xiǎn)來(lái)解決，而是通過(guò)建立專門的導(dǎo)游人員管理機(jī)構(gòu)來(lái)解決。

2.1 導(dǎo)游人員、導(dǎo)游管理機(jī)構(gòu)和旅行社之間的關(guān)系

2002年，國(guó)家旅游局發(fā)布了《國(guó)家旅游局關(guān)于整頓和規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序工作的通知》，明確了導(dǎo)游人員分為“專職導(dǎo)游”和“社會(huì)導(dǎo)游”兩套組織體系和教育管理體系?！皩Ｂ殞?dǎo)游”隸屬于旅行社；對(duì)“社會(huì)導(dǎo)游”，則是專門成立導(dǎo)游服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)“社會(huì)導(dǎo)游”的日常管理、教育培訓(xùn)和獎(jiǎng)罰清退的管理責(zé)任。實(shí)踐中的導(dǎo)游人員管理機(jī)構(gòu)分為兩類：企業(yè)模式的導(dǎo)游服務(wù)公司和事業(yè)單位性質(zhì)的導(dǎo)游服務(wù)中心。

當(dāng)導(dǎo)游人員在導(dǎo)游服務(wù)中心登記時(shí)，因?yàn)橹行牡氖聵I(yè)單位性質(zhì)，導(dǎo)游人員不可能與其建立勞動(dòng)關(guān)系，只能認(rèn)定導(dǎo)游人員和旅行社之間存在勞動(dòng)關(guān)系。

但是當(dāng)導(dǎo)游人員在導(dǎo)游服務(wù)公司登記時(shí)，能否認(rèn)定導(dǎo)游服務(wù)公司和導(dǎo)游人員之間存在勞動(dòng)關(guān)系呢？從目前的研究文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者多對(duì)此持否定態(tài)度，比較通行的觀點(diǎn)是，導(dǎo)游服務(wù)公司雖然是企業(yè)，但是要負(fù)擔(dān)一定的行政管理職能，導(dǎo)游服務(wù)公司提供的是中介服務(wù)，它和導(dǎo)游人員是管理關(guān)系。[1][2][3]這顯然也符合旅游行政管理機(jī)關(guān)設(shè)立導(dǎo)游管理機(jī)構(gòu)的初衷。

2.2 旅游行政管理機(jī)關(guān)的管理困局

旅游行政管理機(jī)關(guān)在建立導(dǎo)游管理體制的過(guò)程中，出現(xiàn)的最大問(wèn)題就是解決了管理架構(gòu)，但沒(méi)有解決導(dǎo)游權(quán)益的保護(hù)機(jī)制。這使得導(dǎo)游管理機(jī)構(gòu)在辦理社會(huì)導(dǎo)游的登記、年審手續(xù)之外，主要的職能就體現(xiàn)在收取管理費(fèi)用方面，而涉及到社會(huì)導(dǎo)游所需的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，導(dǎo)游管理機(jī)關(guān)最多只是代辦，各項(xiàng)費(fèi)用都是由導(dǎo)游人員自己承擔(dān)。

另外，當(dāng)導(dǎo)游人員在帶團(tuán)過(guò)程中發(fā)生了損害，往往又會(huì)把旅行社和導(dǎo)游管理機(jī)構(gòu)告上法庭，司法機(jī)關(guān)在處理此類案件時(shí)，又不乏認(rèn)定導(dǎo)游人員和導(dǎo)游服務(wù)公司之間存在勞動(dòng)關(guān)系的判決或裁定，[4]這顯然與旅游行政管理機(jī)關(guān)的管理思路不符，并且讓導(dǎo)游服務(wù)公司的處境十分尷尬。因?yàn)閷?dǎo)游服務(wù)公司在實(shí)務(wù)中并不從事旅游業(yè)務(wù)，而收取導(dǎo)游的出團(tuán)的中介費(fèi)又很困難，[5]導(dǎo)游服務(wù)公司最主要的收入來(lái)自于社會(huì)導(dǎo)游按年繳納的幾十至幾百元不等的管理費(fèi)，這些管理費(fèi)用主要用來(lái)維持公司的運(yùn)營(yíng)，[6]不能為導(dǎo)游人員提供勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的經(jīng)濟(jì)支撐。

因此產(chǎn)生的困局是：一方面，社會(huì)導(dǎo)游的勞動(dòng)權(quán)益得不到有效的維護(hù)，另一方面，導(dǎo)游服務(wù)中心因?yàn)樾再|(zhì)、導(dǎo)游服務(wù)公司因?yàn)橘Y金無(wú)法擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的保障職能，而旅行社又不愿意雇用專職導(dǎo)游，因?yàn)檫@會(huì)增加旅行社的經(jīng)營(yíng)成本。

2007年《勞動(dòng)合同法》的頒布，使得旅游行政管理機(jī)關(guān)解決社會(huì)導(dǎo)游的勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題的任務(wù)變得更加緊迫，因?yàn)椤秳趧?dòng)合同法》對(duì)用人單位簽訂勞動(dòng)合同的義務(wù)做了更加嚴(yán)格的設(shè)置。但有意思的是，旅游行政管理機(jī)關(guān)也認(rèn)為這是導(dǎo)游業(yè)發(fā)展的一個(gè)機(jī)遇，即通過(guò)承認(rèn)導(dǎo)游人員的人力成本問(wèn)題，進(jìn)而敦促旅行社的合理報(bào)價(jià)，解決“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”問(wèn)題，恢復(fù)市場(chǎng)秩序。[7][8]2009年出臺(tái)的《旅行社條例》也強(qiáng)調(diào)，旅行社應(yīng)當(dāng)和導(dǎo)游人員簽訂勞動(dòng)合同，并應(yīng)向?qū)в沃Ц恫坏陀诋?dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)酬，且不得向?qū)в稳藛T收取任何費(fèi)用。

但是就在《旅行社條例》實(shí)施當(dāng)年，國(guó)家旅游局將對(duì)旅行社工作人員的賠償責(zé)任納入了其推行的旅行社責(zé)任保險(xiǎn)統(tǒng)保示范項(xiàng)目的保險(xiǎn)范圍，并在保險(xiǎn)合同條款中明確了旅行社責(zé)任保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)之間的關(guān)系，至此，管理機(jī)關(guān)將旅行社責(zé)任保險(xiǎn)作為工傷保險(xiǎn)補(bǔ)充的管理意圖表現(xiàn)得十分明顯，之后再對(duì)旅行社責(zé)任保險(xiǎn)立法所做的修改也顯得順理成章。很顯然，在近十年的社會(huì)導(dǎo)游管理探索中，針對(duì)導(dǎo)游人員勞動(dòng)保護(hù)缺失的問(wèn)題沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的解決，保險(xiǎn)又成為管理機(jī)關(guān)解決問(wèn)題的路徑。

3 對(duì)相關(guān)立法的評(píng)價(jià)

單從對(duì)社會(huì)導(dǎo)游人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)看，《旅行社責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》對(duì)旅游強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍的變化，具有一定積極意義。畢竟在旅行社、導(dǎo)游服務(wù)機(jī)構(gòu)和導(dǎo)游人員之間的關(guān)系不明晰，且導(dǎo)游人員的社會(huì)保險(xiǎn)缺失的現(xiàn)狀下，一旦發(fā)生工傷事故，相對(duì)弱勢(shì)的導(dǎo)游又索賠無(wú)門，這無(wú)疑是極不公正的。

但是，通過(guò)旅行社責(zé)任保險(xiǎn)來(lái)解決社會(huì)導(dǎo)游的勞動(dòng)保護(hù)問(wèn)題，只是權(quán)宜之計(jì)，而并非長(zhǎng)效解決機(jī)制。首先，相較于其他社會(huì)保險(xiǎn)，工傷賠償凸顯了用人單位和勞動(dòng)者之間的矛盾，所以管理機(jī)關(guān)著力于解決社會(huì)導(dǎo)游的工傷保險(xiǎn)問(wèn)題。但是，勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)還包括醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多重保障機(jī)制，上述保險(xiǎn)目前仍然無(wú)法得到有效的落實(shí)。其次，在我國(guó)目前的導(dǎo)游隊(duì)伍中，共有近60萬(wàn)執(zhí)業(yè)導(dǎo)游，約有七成掛靠在導(dǎo)游管理服務(wù)中心和導(dǎo)游公司等機(jī)構(gòu)。[9]面對(duì)這樣一個(gè)龐大的群體，如果其合法權(quán)益不能得到有效的保障，那么對(duì)于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展都是極為不利的。

4 結(jié)語(yǔ)

行業(yè)管理機(jī)關(guān)在行業(yè)管理過(guò)程中會(huì)面臨很多具體問(wèn)題，在解決這些具體問(wèn)題的過(guò)程中，管理機(jī)關(guān)的確需要一些有效的手段以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，像本文所論述的通過(guò)修改旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的范圍以解決社會(huì)導(dǎo)游的工傷賠償問(wèn)題便是其中一例。但是，旅游市場(chǎng)發(fā)展到今天，很多問(wèn)題并非是一個(gè)孤立的存在，像導(dǎo)游人員的管理體制問(wèn)題、零負(fù)團(tuán)費(fèi)問(wèn)題、旅行社誠(chéng)信體制問(wèn)題、購(gòu)物回扣問(wèn)題、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題都是糾結(jié)在一起，很難去梳理其中的因果關(guān)系。在整個(gè)管理體制中，不乏“權(quán)宜之計(jì)”的管理對(duì)策，但是對(duì)于如何從根本上構(gòu)建完善的市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境，卻沒(méi)有有效的切入角度和手段，事實(shí)上，這應(yīng)當(dāng)是解決今天旅游市場(chǎng)上諸多問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

[1]張永安,蘇黎.導(dǎo)游服務(wù)公司為兼職導(dǎo)游提供發(fā)展空間[N].中國(guó)旅游報(bào),2004-12-17.

[2]汪傳才.《勞動(dòng)合同法》對(duì)導(dǎo)游用工涉及的法律關(guān)系的影響[J].旅游科學(xué),2008(5).

[3]汪傳才.社會(huì)導(dǎo)游、導(dǎo)游服務(wù)公司及旅行社之間法律關(guān)系的廓清[J].旅游學(xué)刊,2009(11).

[4]王舒.兼職導(dǎo)游遭搶無(wú)人賠償[N].深圳法制報(bào),2005-09-11.

[5]蒲陽(yáng).以廣東省為例:導(dǎo)游公司實(shí)踐及發(fā)展對(duì)策研究[J].江蘇商論,2005(2).

[6]福州星旅導(dǎo)游服務(wù)管理有限公司.2011年導(dǎo)游管理費(fèi)用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明[EB/OL].http://www.fzdygs.net/InfoView.asp?InfoID=2158&classID=547.

[7]丁寧.導(dǎo)游成為關(guān)注焦點(diǎn)[N].中國(guó)旅游報(bào),2008-01-28(010版).

[8]趙壘,尺木,江嵐,史蔓蓉.《勞動(dòng)合同法》實(shí)施:行業(yè)發(fā)展新契機(jī)[N].中國(guó)旅游報(bào),2008-01-28.

[9]李任芷,蔡家成,劉勁柳,楊勁松.導(dǎo)游體制改革調(diào)研報(bào)告[EB/OL].http://www.cnta.gov.cn/html/2010-5/2010-5-7-10-5-46940.html.