關(guān)于對(duì)濟(jì)南市農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件審理情況的調(diào)研

喬延闊

關(guān)于對(duì)濟(jì)南市農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件審理情況的調(diào)研

喬延闊

目前，由于國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配、管理還沒有統(tǒng)一的政策法規(guī)，各地的做法差別不一，使得征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配很不規(guī)范，由此引發(fā)的上訪、鬧事、訴訟等日益增多，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。到目前為止，濟(jì)南中院已受理土地補(bǔ)償款分配糾紛案460余件，審判實(shí)踐中，針對(duì)《山東省實(shí)施土地承包法辦法》因農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而暴露出的局限性，我們認(rèn)為，對(duì)該辦法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)修改，修改時(shí)應(yīng)同時(shí)考慮農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)、轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的基本生活保障功能等，不僅要解決常態(tài)下集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題，而且也應(yīng)對(duì)特殊情形人群成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)規(guī)定。

農(nóng)村集體土地；征地補(bǔ)償費(fèi)用；分配糾紛案件

近年來,隨著十一運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館、大學(xué)科技城、京滬高鐵西客站等重點(diǎn)工程的相繼開工建設(shè),濟(jì)南市農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地被大量征用,村民因土地被征收后的土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配起訴村民委員會(huì)的案件大量涌現(xiàn)。征地補(bǔ)償費(fèi)事關(guān)農(nóng)民的切身利益,是失地農(nóng)民的“保命錢”。目前,由于國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配、管理還沒有統(tǒng)一的政策法規(guī),各地的做法差別不一,使得征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配很不規(guī)范,由此引發(fā)的上訪、鬧事、訴訟等日益增多,成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。為妥善處理好此類案件,化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧,濟(jì)南中院民二庭進(jìn)行了專題調(diào)研,具體調(diào)研情況如下:

一、審理此類案件的法律依據(jù)

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組,可以依照法律規(guī)定的民主議定程序,決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人,請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的,應(yīng)予支持?！钡?對(duì)于何為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,我國(guó)法律并沒有明文規(guī)定。近年來,第二輪農(nóng)村土地承包、征用承包土地補(bǔ)償款分配、農(nóng)業(yè)稅免除、種田補(bǔ)貼發(fā)放以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得購買本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地上所建房屋等政策規(guī)定紛紛出臺(tái),對(duì)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”的認(rèn)定往往成為完成上述工作的前提條件,而且可以預(yù)見的是,隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,類似的情形會(huì)越來越多,相應(yīng)地,對(duì)于準(zhǔn)確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的需求就越來越迫切。

目前,我省法院認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的惟一法律依據(jù)是《山東省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法＞辦法》(以下簡(jiǎn)稱《山東省實(shí)施土地承包法辦法》),該辦法第6條規(guī)定:“符合下列條件之一的本村常住人員,為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員:(一)本村出生且戶口未遷出的;(二)與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的;(三)本村村民依法辦理領(lǐng)養(yǎng)手續(xù)且戶口已遷入本村的子女;(四)其他將戶口依法遷入本村,并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,接納為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的。”該辦法的實(shí)施,在我省法院妥善處理涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的案件過程中發(fā)揮了極其重要的作用。

二、此類案件的審理情況

到目前為止,濟(jì)南中院已受理土地補(bǔ)償款分配糾紛460余件,其案件分布及類型如下:

(一)“出嫁女”及其子女以及其他特殊情況的子女要求分配土地補(bǔ)償費(fèi)的案件243件,占案件總數(shù)的52.8%,分為以下情況:1.與本村村民結(jié)婚的婦女,戶口亦在本村;2.從外村嫁入本村的婦女,在本村居住,但戶口未遷入本村,子女出生后隨母落戶;3.出嫁到外村的婦女,戶口仍留在本村,子女出生后隨母落戶;4.出嫁到外村的婦女,戶口已遷入外村,但在外村既無承包地,又未享受到村民待遇,其在本村仍保留有承包地;5.出嫁到外村的婦女,戶口已遷入外村,因離異或喪偶攜子女回本村 (娘家)居住幾年,但戶口仍留在外村,向外村要求分配土地補(bǔ)償費(fèi);6.農(nóng)村婦女與城鎮(zhèn)職工、居民 (非農(nóng)業(yè)戶口)結(jié)婚,婚后未在本村居住,但戶口一直留在本村未遷出,子女隨母落戶;7.與軍人結(jié)婚的婦女,戶口隨軍遷出本村;8.從外村再婚嫁入本村的婦女,戶口遷入本村,該婦女再婚前所生子女與其母同時(shí)或后來將戶口遷入本村,子女戶口遷入本村時(shí)承諾戶口遷入后不享受本村村民待遇 (有的無此承諾);9.出生后即在村集體落戶為非農(nóng)業(yè)戶口人員;10.違反計(jì)劃生育政策超生的子女;11.分配方案確定的截止日以后出生的新生兒。

(二)入贅女婿要求參與分配土地補(bǔ)償費(fèi)的案件77件,占案件總數(shù)的16.7%,分為以下情況:1.外村男子入贅到本村;2.外村男子入贅到本村,戶口遷入時(shí)承諾不享受本村村民待遇;3.外村男子入贅到本村,但戶口未遷入本村。

(三)大學(xué)生要求分配土地補(bǔ)償費(fèi)的案件89件,占案件總數(shù)的19.3%,分為以下情況:1、升入大學(xué)時(shí)將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,正在大學(xué)就讀;2.升入大學(xué)時(shí)將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后因未能就業(yè)將戶口遷回原籍,但仍為非農(nóng)業(yè)戶口;3.升入大學(xué)時(shí)將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后將戶口遷回原籍,仍為非農(nóng)業(yè)戶口,一段時(shí)間后,與用人單位簽訂了勞動(dòng)合同,或雖有工作,但未簽訂勞動(dòng)合同;4.升入大學(xué)時(shí)將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后雖將戶口遷回原籍,但已與有關(guān)企業(yè)簽訂了二、三年不等的勞動(dòng)合同;5.升入大學(xué)時(shí)由家長(zhǎng)代其與村委會(huì)簽訂協(xié)議,約定學(xué)生對(duì)此后發(fā)生的土地補(bǔ)償費(fèi)只享受同村村民數(shù)額的30%,代簽協(xié)議時(shí)有的學(xué)生已達(dá)到18歲;6.升入大學(xué)時(shí)將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后又將戶口遷回原籍,其子女隨其落戶為非農(nóng)業(yè)戶口,子女要求分配土地補(bǔ)償費(fèi)。

(四)戶口變動(dòng)人員要求分配土地補(bǔ)償費(fèi)的案件51件,占案件總數(shù)的11.1%,分為以下情況:1.戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非遷出后并未參加工作,后又將戶口遷回原村,或小學(xué)生因上學(xué)而將戶口遷出轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,后又將戶口遷回;2.戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非后,享受了三、四年的非農(nóng)業(yè)戶口人員糧油供應(yīng)待遇,后待遇取消,一直沒工作;3.外地農(nóng)業(yè)戶口的村民轉(zhuǎn)入本村生活多年;4.舉家從外地遷入本村的農(nóng)業(yè)戶口人員,在本村生產(chǎn)生活幾年到十幾年不等,且生育子女,有的子女結(jié)婚后又生育子女;5.在本村出生,后戶口遷出轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口參加了工作,因企業(yè)倒閉或其他原因?qū)艨谟洲D(zhuǎn)回本村;6.本村出生且在本村長(zhǎng)大,后在外有固定工作單位,且多年不在本村居住,但戶口仍在本村;7.從外村將戶口遷入本村,但不在本村生產(chǎn)生活。

三、審判實(shí)踐中暴露出的問題

審判實(shí)踐中,依據(jù)《山東省實(shí)施土地承包法辦法》對(duì)上述案件中當(dāng)事人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行認(rèn)定,大部分案件均得到了順利解決。但是,隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,越來越多的與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格有所瓜葛的人員為利益所驅(qū)使,紛紛出來爭(zhēng)取這一資格,使得要求獲得資格的隊(duì)伍逐漸魚龍混雜起來。不斷涌現(xiàn)出的案件顯示,目前被征地的城鄉(xiāng)接合部村莊居民的情況如前文所分析的,已經(jīng)變得極為紛繁復(fù)雜,許多案件當(dāng)事人依據(jù)《山東省實(shí)施土地承包法辦法》已經(jīng)難以界定其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

具體分析如下:(一)“出嫁女”類型中,除與本村村民結(jié)婚戶口亦在本村的婦女,以及分配方案確定的截止日以后出生的新生兒,按照《辦法》的規(guī)定能夠確認(rèn)其資格外,其余的大部分因?yàn)閼艨谝堰w出本村而難以界定其資格,小部分雖然戶口還在本村,但長(zhǎng)期生活在外地,其資格認(rèn)定遭到本村村民的強(qiáng)烈反對(duì)。(二)“入贅婿”類型中,前兩種類型基本符合法條第2款之規(guī)定,第三種類型因人在本村但戶口不在而難以認(rèn)定。(三)大學(xué)生類型,因其及子女戶口已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè),故均難以認(rèn)定其資格。(四)戶口變動(dòng)人員類型中,戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非的以及雖轉(zhuǎn)入本村生活多年但戶口尚未遷入的亦難以認(rèn)定其資格,至于戶口雖在本村但多年不在本村生活的認(rèn)定資格阻力原因同“出嫁女”中的小部分類型。

在上述難以界定資格的情形中,主要有兩個(gè)問題難以處理:(一)戶口所在地與本人生產(chǎn)生活的地點(diǎn)長(zhǎng)期分離。一種是長(zhǎng)期在本村生產(chǎn)生活,有的甚至長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年,但因?yàn)榉N種原因戶口始終未遷入該村。此種類型按照《辦法》的規(guī)定難以認(rèn)定其資格,但他們往往以長(zhǎng)期生產(chǎn)生活在本村,對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織做出了貢獻(xiàn),在集體經(jīng)濟(jì)組織分配收益時(shí)卻得不到利益而怨聲載道。另一種是戶口始終在本村,但長(zhǎng)期生活在外地,與本村的生產(chǎn)生活基本不存在交集,本村村民以其未對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織做過貢獻(xiàn)為由強(qiáng)烈反對(duì),使得認(rèn)定其資格遭遇極大阻力。(二)戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非的問題。許多情形下,農(nóng)轉(zhuǎn)非人員因?yàn)楫厴I(yè)后找不到工作、享受非農(nóng)業(yè)戶口待遇后待遇取消、原來有工作但后來失業(yè)等原因回到村里,一方面因?yàn)閼艨跒榉寝r(nóng)業(yè)而受到村民的區(qū)別對(duì)待,理所當(dāng)然的被排斥在集體經(jīng)濟(jì)組織之外;另一方面卻因?yàn)槭I(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口待遇取消但生活在農(nóng)村等原因無法享受到城市社會(huì)生活保障,實(shí)際上與農(nóng)業(yè)戶口的村民無異,在喪失土地,又享受不到集體經(jīng)濟(jì)組織收益的情況下,將舉步維艱,生活難以保障。因上述人群的條件與《辦法》規(guī)定不符,認(rèn)定其具有成員資格往往遭到村民的強(qiáng)烈反對(duì),法院認(rèn)定其具備資格缺乏法律依據(jù)和輿論支持;反過來,若因此而認(rèn)定其不具備資格又過于武斷,不少當(dāng)事人會(huì)因此失掉其重要的收益保障,在沒有其他社會(huì)生活保障的情況下,極易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素,造成從農(nóng)村基層自治組織到各級(jí)政府工作的被動(dòng)局面。由于立法先天的滯后性,造成司法裁判難和對(duì)上述人群利益保護(hù)難的兩難境地。

四、解決此類案件司法困境的初步探討

針對(duì)《山東省實(shí)施土地承包法辦法》因農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而暴露出的局限性,我們認(rèn)為,對(duì)該辦法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)修改,修改時(shí)應(yīng)同時(shí)考慮農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)、轉(zhuǎn)移的趨勢(shì),以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的基本生活保障功能等,不僅要解決常態(tài)下集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題,而且也應(yīng)對(duì)特殊情形人群成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)規(guī)定。也就是說,在確定特定農(nóng)業(yè)人員集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題上,將成員資格的取得、喪失以及特殊情形的處理作為整體來系統(tǒng)地把握,并輔之以明確的成員資格保有期間等進(jìn)行綜合分析判斷。在現(xiàn)有法律框架下,可以從實(shí)行成員名冊(cè)登記制度入手進(jìn)行嘗試。

成員資格的取得主要有原始取得和加入取得兩種方式。1.關(guān)于原始取得,除《辦法》規(guī)定的因出生取得外,可考慮增設(shè):(1)因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織初設(shè)而取得。即上世紀(jì)50年代創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)合作社的入社成員,當(dāng)然取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。(2)因承包土地取得。此處專指開始實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí),取得承包地的原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的社員,其戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地并常住。2.關(guān)于加入取得,除《辦法》規(guī)定的因婚姻、收養(yǎng)關(guān)系遷入取得和協(xié)商加入取得外,可考慮增設(shè) (1)因法律或政策規(guī)定遷入務(wù)農(nóng)而取得,主要是解決因國(guó)家重大工程或國(guó)家重大政策而進(jìn)行的移民的成員資格問題。(2)因?yàn)樵撧r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)做出貢獻(xiàn)或者在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活而取得,對(duì)此應(yīng)設(shè)定一定的期限。(3)因?yàn)槭I(yè)、離婚等原因長(zhǎng)期生活在本村,喪失了社會(huì)生活保障,也不能從其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收益的情況下,亦應(yīng)認(rèn)定其加入取得,對(duì)于喪失獲得其他保障和收益的持續(xù)期限,亦應(yīng)進(jìn)行界定。對(duì)取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員,應(yīng)及時(shí)登記入冊(cè)。

對(duì)于成員資格的喪失,《辦法》沒有規(guī)定,鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份不是終身的、一成不變的,建議增設(shè)該項(xiàng)規(guī)定。成員資格的喪失主要包括:1.因死亡而喪失。2.因集體經(jīng)濟(jì)組織終止而喪失。由于國(guó)家整體征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地或者整體移民搬遷等原因,原集體經(jīng)濟(jì)組織失去繼續(xù)存在的條件而終止,其成員資格亦當(dāng)然喪失。3.因婚姻或收養(yǎng)關(guān)系遷出而喪失。本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員因出嫁、入贅、被收養(yǎng)等而遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織,且以遷入地為其基本生存生活保障,即喪失原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。4.因法律或政策的特殊性規(guī)定遷出從事非農(nóng)職業(yè)而喪失。諸如歷史上出現(xiàn)的招工、招干、提干、大中專院校畢業(yè)生安排工作、隨軍、轉(zhuǎn)業(yè)、農(nóng)轉(zhuǎn)非、知青回城、民辦轉(zhuǎn)公辦等等。目前,隨著國(guó)家人事制度改革和勞動(dòng)關(guān)系的變化,職業(yè)呈多樣性、選擇性和不穩(wěn)定性,城與鄉(xiāng)、農(nóng)與非農(nóng)的界限也模糊起來,這給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定帶來一定的困難。對(duì)此類情形如何確定是否喪失成員資格,首先要看遷出是否根據(jù)法律、政策的特別規(guī)定,其次要看是否獲得國(guó)家或按國(guó)家規(guī)定提供的完整的社會(huì)保障。5.因協(xié)商加入別的集體經(jīng)濟(jì)組織而喪失。即農(nóng)民不能同時(shí)享有兩個(gè)或者多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利。對(duì)于喪失成員資格的人員,要及時(shí)注銷其登記。

成員名冊(cè)登記制度的設(shè)立,可以避免某些地方因村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而引起的對(duì)成員資格的不必要的爭(zhēng)議,已經(jīng)登記為成員的人員,只要其未出現(xiàn)喪失成員資格的情形,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其成員資格。另外,該制度的設(shè)立可以解決農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、服兵役、學(xué)生上學(xué)期間、兩勞人員“兩勞”期間等的成員資格問題。在以上的幾種情形中,這些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格并不必然喪失。

對(duì)于“出嫁女”需要進(jìn)行特別說明 (“入贅婿”比照“出嫁女”進(jìn)行處理)。結(jié)合上述所論及的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格認(rèn)定的原則,我們認(rèn)為:第一,對(duì)于“農(nóng)嫁非”的情形,農(nóng)村女子嫁給城市男子,只要她們?cè)诔擎?zhèn)沒有社會(huì)保障體系的保障,沒有固定的職業(yè),原則上她們并沒有離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,應(yīng)該認(rèn)定她們擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)。第二,對(duì)于“農(nóng)嫁農(nóng)”的情形,如果“出嫁女”是嫁到外地的,并且戶口遷到外地,其實(shí)際上已成為丈夫所在村的成員,應(yīng)認(rèn)定其在娘家的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)已經(jīng)喪失。第三,在以上情形中,如果“出嫁女”嫁到外地但戶口沒有遷走的,其是否能夠擁有娘家所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的權(quán)利,主要看農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的態(tài)度,如果該組織通過民主議定程序,愿意讓“出嫁女”享受集體成員的權(quán)利,則集體之外的人員也沒有權(quán)利反對(duì)。但是,由于該種情形下,“出嫁女”在娘家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中只是掛一個(gè)戶口,而生產(chǎn)、生活都不在本地,她完全可以依法取得婆家所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)。所以我們認(rèn)為,原則上不應(yīng)該認(rèn)定其成員資格。第四,在“農(nóng)嫁農(nóng)”情形中,對(duì)于有的“出嫁女”的戶口本來遷走了,但后來因?yàn)榉N種原因又遷回來的,原則上也不再享有原所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格,但要充分考慮每一個(gè)案件的具體情況,做到具體問題具體分析,不能一概而論。

喬延闊，山東大學(xué)威海分校商學(xué)院(郵政編碼250100)

F321.1

A

1672-6359(2011)04-0126-03

(責(zé)任編輯 馬曉黎)