基于新農(nóng)業(yè)作業(yè)模式的有效公共財(cái)政科技支農(nóng)投入模式探討

楊志遠(yuǎn)，楊忠君

(中共四川省委黨校，四川省銀監(jiān)局，四川 成都 610072)

在農(nóng)業(yè)用地面積日趨下降的今天，提高農(nóng)業(yè)作業(yè)技術(shù)對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力至關(guān)重要。財(cái)政科技支農(nóng)投入對(duì)于農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展具有導(dǎo)向作用，其使用效率的高低、政策效應(yīng)的恰當(dāng)與否，將對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平的提升、進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)產(chǎn)生重要影響。財(cái)政科技支農(nóng)應(yīng)該重點(diǎn)支持什么樣的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣又需要什么樣的財(cái)政支持，是當(dāng)前公共財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)必須要加以考慮的重要問(wèn)題。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與科技的重要性

包括農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在內(nèi)的“三農(nóng)”問(wèn)題，并非中國(guó)特有。在以下幾個(gè)因素的共同作用下，自1960年以來(lái)，世界農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增速一直在持續(xù)下降過(guò)程中，農(nóng)業(yè)以及其運(yùn)行所依賴的整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)所面臨的問(wèn)題和矛盾已經(jīng)成為全球性問(wèn)題，并且在可以預(yù)見的未來(lái)，將長(zhǎng)期存在:其一，氣候變化所造成的農(nóng)業(yè)作業(yè)環(huán)境惡化、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，以及因農(nóng)業(yè)減產(chǎn)所產(chǎn)生的食物供求矛盾。［1］其二，發(fā)展中國(guó)家人口總量，尤其是50個(gè)最不發(fā)達(dá)國(guó)家人口，在2030年以前以年均5－7億的速度增長(zhǎng)，所形成食物需求增加，以及城市化進(jìn)程加快所造成的農(nóng)業(yè)用地減少、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)和食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)由谷物、根莖、塊莖、豆類為主向由畜產(chǎn)品、蔬菜油、水果、蔬菜為主的變化。［2］其三，生物能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、大量消耗大宗農(nóng)產(chǎn)品、開墾大量森林和草場(chǎng)，所造成的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、生態(tài)系統(tǒng)改變以及農(nóng)業(yè)作業(yè)成本上升。［3］其四，全球化與大型超市的出現(xiàn)，加劇了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)，削弱了食品消費(fèi)和本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的聯(lián)系，直接影響了小規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。［4］

過(guò)去的發(fā)展過(guò)程已經(jīng)證明，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的作業(yè)模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的生態(tài)和市場(chǎng)環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)的要求。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的作業(yè)方式，無(wú)論是粗放的還是集約的農(nóng)業(yè)，均會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生較大的影響。以集約型農(nóng)業(yè)為例，以大規(guī)模耕種某種特定的作物或飼養(yǎng)畜禽、大規(guī)模灌溉、高密度使用農(nóng)用化學(xué)制劑為特征，其運(yùn)行結(jié)果往往是土地(例如高密度灌溉造成土地鹽堿化)和環(huán)境系統(tǒng)(例如過(guò)度使用化肥造成水污染、農(nóng)藥中毒)的破壞。這種以土地的退化、水資源的浪費(fèi)以及生物多樣性水平的降低為代價(jià)的作業(yè)方式將不可持續(xù)。要改變農(nóng)業(yè)產(chǎn)出下降的長(zhǎng)期趨勢(shì)，滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的需求，就必須依靠新的農(nóng)業(yè)作業(yè)模式來(lái)重塑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

新農(nóng)業(yè)作業(yè)模式是一個(gè)以資源可持續(xù)利用為特征、基于“農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)”的作業(yè)模式。在新農(nóng)業(yè)作業(yè)模式中發(fā)揮關(guān)鍵作用的因素有:①采用新的評(píng)估決策工具，以評(píng)估人類行為對(duì)自然資源的影響。②研究和推廣適應(yīng)于特定地區(qū)條件的農(nóng)業(yè)作業(yè)技術(shù)，以提高有限資源的利用率。③恰當(dāng)?shù)淖匀毁Y源產(chǎn)權(quán)安排以激勵(lì)使用者保護(hù)資源并對(duì)資源進(jìn)行投資。④有效的資源定價(jià)機(jī)制使得自然資源能夠得到有效配置。⑤加快市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和體系建設(shè)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠有效利用市場(chǎng)獲得回報(bào)。⑥強(qiáng)有力的法律規(guī)制以保護(hù)農(nóng)業(yè)資源的使用。⑦完善的資源信息系統(tǒng)以支撐各個(gè)層面的農(nóng)業(yè)資源決策?？梢钥闯?。新的農(nóng)業(yè)作業(yè)模式，除了生產(chǎn)組織形式的調(diào)整(例如農(nóng)業(yè)合作組織)、市場(chǎng)運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變(例如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))之等要素組合形態(tài)變化外，一個(gè)根本性的突破在于農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新和推廣。

就我國(guó)的情況看，1990－2003年期間，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率提高的主要部分可以由技術(shù)進(jìn)步和制度改進(jìn)帶來(lái)的生產(chǎn)效率來(lái)解釋，技術(shù)進(jìn)步和制度改進(jìn)主要包括農(nóng)業(yè)稅的取消、公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)R＆D的投入、基礎(chǔ)設(shè)施的改善、機(jī)械化等因素，從更為廣義的角度看，農(nóng)業(yè)作業(yè)效率的提高是政府農(nóng)業(yè)政策調(diào)整、教育和減災(zāi)三個(gè)方面因素共同作用的結(jié)果。而同時(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)整體所表現(xiàn)出來(lái)的規(guī)模效應(yīng)下降趨勢(shì)問(wèn)題，則是在技術(shù)水平提升過(guò)程中市場(chǎng)體系發(fā)展不足所致。［5］農(nóng)業(yè)生物技術(shù)以及農(nóng)機(jī)的大量采用對(duì)于農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)效率的提高起了重要作用。［6］至于省際之間的全要素生產(chǎn)率的差異，以1984－2004年的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，則表現(xiàn)出技術(shù)性因素提高越快，地區(qū)差異越小的態(tài)勢(shì)。［7］

二、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展趨勢(shì)

農(nóng)業(yè)科技就是應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)方面的科學(xué)技術(shù)。［8］廣義的農(nóng)業(yè)科技研究與推廣包括了以下四個(gè)部分:第一，農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品的研究與推廣;第二，農(nóng)業(yè)作業(yè)過(guò)程的改良與創(chuàng)新;第三，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)介入技術(shù)的研究與推廣，第四，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)研究。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程是一個(gè)人力資源和自然資源共同作用的過(guò)程。在這一過(guò)程中所運(yùn)用的科學(xué)技術(shù)不僅僅涉及到人力資源如何運(yùn)用自然資源的這一單方面的問(wèn)題，還涉及到人力資源與自然資源之間如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。因此農(nóng)業(yè)科技研究和推廣具有較為明顯的地域性特征。在全球性自然環(huán)境條件正在發(fā)生顯著變化的背景下，農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新覆蓋了從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程到產(chǎn)品的各個(gè)環(huán)節(jié)，新的農(nóng)業(yè)作業(yè)技術(shù)、生物技術(shù)、信息技術(shù)和管理技術(shù)對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的影響。

首先是農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣(成果轉(zhuǎn)化)的動(dòng)力機(jī)制由供給側(cè)向需求側(cè)轉(zhuǎn)變。如果把科技研發(fā)與推廣作為一個(gè)市場(chǎng)過(guò)程來(lái)看待，則其動(dòng)力機(jī)制可以來(lái)源于研發(fā)的供給和需求兩個(gè)方面。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣是一個(gè)自上而下的過(guò)程，基礎(chǔ)性研究的深入帶動(dòng)應(yīng)用性研究的發(fā)展，而基礎(chǔ)性研究的推進(jìn)則主要依靠國(guó)家投入。這一研發(fā)與推廣機(jī)制的動(dòng)力來(lái)源于科技的供給，其動(dòng)力是單一的，政府在技術(shù)研發(fā)和推廣中扮演了重要角色。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技研發(fā)則加入了需求側(cè)的激勵(lì)機(jī)制。［9］需求側(cè)的科技研發(fā)是一個(gè)自發(fā)的微觀過(guò)程，科技研發(fā)的激勵(lì)來(lái)自于市場(chǎng)的需求、壓力來(lái)自于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，科技研發(fā)的主體更多是具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者根據(jù)市場(chǎng)需求的變化來(lái)自主選擇農(nóng)業(yè)科技研發(fā)。與過(guò)去自上而下模式比較，后者在技術(shù)研發(fā)的針對(duì)性較強(qiáng)，在應(yīng)用推廣速度上較快，更能滿足市場(chǎng)多樣化的需求，增加農(nóng)民收入。供給側(cè)和需求側(cè)激勵(lì)下的農(nóng)業(yè)科技研究和推廣在側(cè)重點(diǎn)上是不同的。供給側(cè)激勵(lì)下的國(guó)有投入研究和推廣行為，更注重開展以下類別的農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與推廣:①研究成本超過(guò)小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個(gè)體能力;②公共收益大于私人收益;③需要農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織、科研機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)以及教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多主體配合。而需求側(cè)的農(nóng)業(yè)科技研究與推廣則在與市場(chǎng)聯(lián)系緊密的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用方面更具優(yōu)勢(shì)。

其次是農(nóng)業(yè)科技研究和推廣目標(biāo)由單一性向多元化轉(zhuǎn)變。除了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的低成本、高產(chǎn)出和環(huán)境可持續(xù)性等生產(chǎn)性因素成為農(nóng)業(yè)科技研發(fā)追求的目標(biāo)外，產(chǎn)品多樣化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)的彈性也成為農(nóng)業(yè)科技研發(fā)必然的目標(biāo)。在多重目標(biāo)的約束下，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣所包含的內(nèi)容和覆蓋的范圍得到了極大的拓展。就內(nèi)容來(lái)看，除了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與技術(shù)外，包括信息、物流等在內(nèi)市場(chǎng)介入技術(shù)、現(xiàn)代的生產(chǎn)管理技術(shù)以及環(huán)境檢測(cè)與保護(hù)技術(shù)也被納入到農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣的范圍內(nèi)。就范圍上看，無(wú)論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所以來(lái)的土壤、水，與過(guò)去的研究相比，其內(nèi)容均已發(fā)生了較大的變化，例如，免耕技術(shù)作為農(nóng)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域在過(guò)去30年內(nèi)最大的進(jìn)步，如果沒(méi)有土地可持續(xù)利用的目標(biāo)引導(dǎo)，顯然是不可能實(shí)現(xiàn)的。

第三，農(nóng)業(yè)科技研究和推廣由傳統(tǒng)的被動(dòng)接受模式向現(xiàn)代的主動(dòng)創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)科技推廣模式中，公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，建立推廣體系推廣成果，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是被動(dòng)的農(nóng)業(yè)科技接受者，所推廣的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)或技術(shù)是標(biāo)準(zhǔn)化、格式化的。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)科技的接受者，只需要按照一定的操作規(guī)程進(jìn)行操作，本身無(wú)須對(duì)技術(shù)本身進(jìn)行必要的鑒別和篩選，在傳統(tǒng)的被動(dòng)接受模式下，推廣體制本身的運(yùn)作效率直接決定了推廣的效率。現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)科技推廣模式則以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自身作為主體，通過(guò)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的市場(chǎng)介入能力和技術(shù)水平，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自身能夠根據(jù)市場(chǎng)需求的變化而主動(dòng)地進(jìn)行技術(shù)篩選與識(shí)別。在現(xiàn)代的體系中，明顯隱含了構(gòu)建一個(gè)包括農(nóng)民、科研機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等多方參與的農(nóng)業(yè)科技研究與推廣的市場(chǎng)化體系的必要性和重要性。例如，對(duì)于信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的運(yùn)用來(lái)說(shuō)，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要市場(chǎng)和氣候的信息以及信息系統(tǒng)的支持，但印度的調(diào)查顯示，由于人力資源基本素質(zhì)的約束，農(nóng)民本身缺乏采納信息技術(shù)的意識(shí)和能力。［10］

三、農(nóng)業(yè)科技投入與金融財(cái)政支持

農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展包括了技術(shù)研究和推廣兩個(gè)過(guò)程，這兩個(gè)過(guò)程的順利進(jìn)行均離不開農(nóng)業(yè)科技投入的支撐。農(nóng)業(yè)科技投入是投入到農(nóng)業(yè)科技研究與推廣中的各種資源，其中一個(gè)主要部分是資金的投入。農(nóng)業(yè)科技發(fā)展趨勢(shì)的變化必然會(huì)帶來(lái)農(nóng)業(yè)科技投入的相應(yīng)調(diào)整。

在技術(shù)研發(fā)方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增加與農(nóng)業(yè)科技投入，尤其是R＆D投入聯(lián)系緊密。對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間動(dòng)態(tài)關(guān)系，［11］申紅芳、［12］梁平、［13］梁彭勇、［14］楊劍波［15］等的研究也支持了上述結(jié)論。在農(nóng)民增收方面，對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入與城市貧困之間關(guān)系的研究表明，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入增加了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出，進(jìn)而提高城市居民的福利。上世紀(jì)90年代的數(shù)據(jù)分析表明，［16］農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入的增加，對(duì)城市居民脫貧的作用與對(duì)農(nóng)民脫困的作用相當(dāng)。［17］

投入渠道方面，包括了金融和公共財(cái)政兩個(gè)方面。從全球農(nóng)業(yè)科技投入的情況看，私人R＆D的投入的主體是大型的跨國(guó)公司和小型的專業(yè)技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，其投資有明顯的指向性，即投入到發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)需求較大的產(chǎn)品或領(lǐng)域中［18］。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)體系的投入過(guò)低且缺乏市場(chǎng)化融資基礎(chǔ)這一普遍現(xiàn)象，專利保護(hù)困難、成本與收益不匹配是導(dǎo)致私人農(nóng)業(yè)科技投入比例過(guò)低的主要原因，發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)R＆D投入的主體是公共投資［19］。對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)之間關(guān)系的研究也表明，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增加并未表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)業(yè)工業(yè)科技投入的帶動(dòng)作用，這說(shuō)明農(nóng)業(yè)科技投入的市場(chǎng)化機(jī)制尚且缺乏。另一方面，公共財(cái)政投入在農(nóng)業(yè)科技發(fā)展中所起的作用極為重要。1975年，我國(guó)農(nóng)業(yè)R＆D對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)大約為5%，1997年上升為大約50%，上世紀(jì)80年代和90年代我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出快速增加的關(guān)鍵性原因之一就在于公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)R＆D的投入。在財(cái)政科技投入方面，總量方面，財(cái)政科技投入對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出起到了積極作用［20］，但就貢獻(xiàn)度來(lái)看，全要素生產(chǎn)率的財(cái)政支農(nóng)彈性較小是因?yàn)閷?duì)農(nóng)業(yè)科研及成果推廣投入較小，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，直接影響了技術(shù)進(jìn)步及其成果轉(zhuǎn)化。［21］

在技術(shù)推廣方面，農(nóng)業(yè)科技研究的投入只是問(wèn)題的一個(gè)方面，另外一個(gè)方面是技術(shù)推廣。對(duì)于小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而言，后者更為重要，是否能獲得必要的農(nóng)業(yè)技術(shù)并對(duì)其進(jìn)行有效的管理，對(duì)于改善生產(chǎn)有重要作用。在技術(shù)推廣方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)公共財(cái)政投入在農(nóng)業(yè)技術(shù)研究方面的主體地位，使得“成果主導(dǎo)”的技術(shù)推廣模式成為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的主導(dǎo)模式。這一模式盡管在推廣效率、外部性問(wèn)題的解決上效率較高，但明顯存在一個(gè)缺陷，即由于推廣機(jī)構(gòu)的政府屬性，成果的推廣更多地基于成果本身的產(chǎn)出和生物屬性，而不注重其市場(chǎng)屬性。一種新產(chǎn)品可能可以迅速提高產(chǎn)量，但如果不考慮市場(chǎng)需求因素而大規(guī)模推廣，在市場(chǎng)規(guī)律作用下出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的可能性也就隨之大大增加了。換言之，“成果主導(dǎo)”技術(shù)推廣模式很難實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)需求的迅速反應(yīng)。這一模式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)化和商業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)是不相符合的。為了在充分考慮市場(chǎng)需求的影響，技術(shù)推廣模式有必要從“成果主導(dǎo)”型向“市場(chǎng)需求主導(dǎo)”型轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)需求作為技術(shù)推廣的主要激勵(lì)，以提高技術(shù)推廣對(duì)市場(chǎng)變化的響應(yīng)程度。這就對(duì)傳統(tǒng)的“成果主導(dǎo)“技術(shù)推廣模式提出了變革的要求。這一要求包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是系統(tǒng)的變革，包括:通過(guò)鼓勵(lì)私人部門參與農(nóng)業(yè)科技研究的方式，促進(jìn)政府的技術(shù)推廣體系與私人部門的合作［22］;技術(shù)推廣的管理層級(jí)下移，由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移技術(shù)推廣的管理權(quán)限。二是必須將現(xiàn)代信息技術(shù)和管理技術(shù)納入到農(nóng)業(yè)科技推廣的領(lǐng)域中來(lái)，通過(guò)信息技術(shù)、管理技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者介入市場(chǎng)的能力。

無(wú)論是公共財(cái)政還是私人金融，要增加對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，以下幾個(gè)方面的內(nèi)容是重要的:①農(nóng)業(yè)本身的產(chǎn)業(yè)化，圍繞特定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，農(nóng)民和商業(yè)組織之間的穩(wěn)定規(guī)范產(chǎn)業(yè)聯(lián)系是產(chǎn)生農(nóng)業(yè)科技研發(fā)激勵(lì)和吸引投入的重要原因。②改善包括融資、研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、信息缺失等投資環(huán)境的限制，吸引農(nóng)業(yè)科技投入。③公共財(cái)政科技投入體系的改革，即由傳統(tǒng)的主要依靠政府的力量來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的模式轉(zhuǎn)向公共財(cái)政投入與私人投入相結(jié)合的方式，以適應(yīng)生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品的需要，提高投入效率。

就我國(guó)公共財(cái)政投入農(nóng)業(yè)科技而言，當(dāng)前的研究總結(jié)了以下幾個(gè)特點(diǎn):①我國(guó)財(cái)政科技投入是農(nóng)業(yè)科技投入的主體，盡管投入總量逐年增加，但投入比例卻有下降趨勢(shì)，尤其是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)較少，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比有較大差距。［23］②投入機(jī)制方面。農(nóng)業(yè)科技研究采用了包括招投標(biāo)在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;在農(nóng)業(yè)科技研發(fā)決策方面更多地依靠專家參與和民主決策機(jī)制;［24］在農(nóng)業(yè)科技研究和推廣模式方面，以政府為主導(dǎo)，按照基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化研究的分類，以及科研院所、推廣部門、企業(yè)的社會(huì)合作組織的差異，有九種模式，這些模式各具特點(diǎn)［25］)。③我國(guó)的財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政與私人部門相互協(xié)作的模式。但政府決策在農(nóng)業(yè)科技投入中起了主要作用，其他社會(huì)組織在農(nóng)業(yè)科技投入決策中的責(zé)權(quán)利劃分不清，作用發(fā)揮有限。

四、有效的公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入模式探討

無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入都是農(nóng)業(yè)科技研究和推廣的主要內(nèi)容?，F(xiàn)有的公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入模式在其運(yùn)行過(guò)程中，隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展和變化，已經(jīng)表現(xiàn)出了種種弊端與問(wèn)題。因此，如何改善公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，提高其投入效率和投入彈性，是我們對(duì)公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入模式進(jìn)行研究的關(guān)鍵問(wèn)題。

要對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行回答，不僅需要對(duì)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和公共財(cái)政投入機(jī)制進(jìn)行研究，還需要對(duì)有效的公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入模式進(jìn)行一般性的探討。只有在一般性模式的比較之下，對(duì)地區(qū)公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入所存在的問(wèn)題及其處置方法才有可能切中問(wèn)題的本質(zhì)。

一個(gè)有效的公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入模式必須具有如下特征。第一，可持續(xù)性。公共財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)科技的投入應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的。在人口不斷增加和社會(huì)結(jié)構(gòu)快速變化的背景下，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)變革為前提的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出總量遞增和結(jié)構(gòu)持續(xù)變化是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持活力的基本保障。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的變革，持續(xù)的投入是關(guān)鍵。二是彈性。所謂公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入的高彈性，是指公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入必須保持一定程度的靈活性(總量與結(jié)構(gòu))，使得公共財(cái)政的投入能夠?qū)r(nóng)業(yè)市場(chǎng)的變化作出迅速反應(yīng)。沒(méi)有靈活性的財(cái)政投入，投入效率和效果都會(huì)大打折扣。三是地域性。農(nóng)業(yè)科技本身就存在地域性，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入也必須考慮地域性的限制，在投入結(jié)構(gòu)和目標(biāo)上進(jìn)行差別化設(shè)定。整齊劃一的公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入不僅存在運(yùn)行效率、維持成本等問(wèn)題，在達(dá)到財(cái)政投入目標(biāo)上也差強(qiáng)人意。四是市場(chǎng)性。引入市場(chǎng)化投入機(jī)制對(duì)于提高公共財(cái)政投入的可持續(xù)性、彈性均有積極影響:市場(chǎng)化的融資手段是財(cái)政資金的有力補(bǔ)充，特別是在財(cái)政資金不足的情況下;市場(chǎng)化的技術(shù)推廣方式是實(shí)現(xiàn)技術(shù)擴(kuò)散的最佳渠道;市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)科技研究經(jīng)費(fèi)配置是高效率利用有限資金的最優(yōu)模式。五是引導(dǎo)性。公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入必須反映農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)，所支持的項(xiàng)目應(yīng)該對(duì)地區(qū)農(nóng)業(yè)與其所依賴的生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展起到積極作用。

要滿足以上五個(gè)特征的要求，一個(gè)有效的公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入體系應(yīng)該包括如下內(nèi)容;第一，集中決策與分散決策相結(jié)合的農(nóng)業(yè)科技研究投入體系，所謂集中決策，是指地區(qū)公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)研究等屬于農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容集中投入決策，所謂分散決策，是指地區(qū)公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用型研究市場(chǎng)化機(jī)制的引導(dǎo)決策。第二，政府與社會(huì)組織相互協(xié)作、加快技術(shù)推廣與鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合的農(nóng)業(yè)科技“市場(chǎng)需求導(dǎo)向”推廣機(jī)制。第三，市場(chǎng)化與公共財(cái)政收入相互配合的農(nóng)業(yè)科技投入融資機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)化手段和財(cái)政收入的相互配合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技投入的增長(zhǎng)與可持續(xù)化。

這一公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入體系作為一個(gè)政策系統(tǒng)，應(yīng)該具有一個(gè)核心的政策目標(biāo)，即提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加收益的能力。包括兩個(gè)方面，一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的提高能力，二是市場(chǎng)介入能力。長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的遞增必須依賴于短期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)的上升。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)的上升取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)市場(chǎng)的靈敏反應(yīng)以及靈活的生產(chǎn)能力。后一方面決定于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的市場(chǎng)介入能力，而前一方面則取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的技術(shù)獲取能力。公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入不僅要作用于前者，更要作用于后者。

圍繞這一核心目標(biāo)，公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入的領(lǐng)域應(yīng)該在以下幾個(gè)方面展開:其一，對(duì)技術(shù)的投入。即區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、引進(jìn)與推廣，這是傳統(tǒng)的公共財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入所具備的內(nèi)容。其二，對(duì)市場(chǎng)的投入。即在通信、教育等基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善的同時(shí)，通過(guò)加大科技培訓(xùn)力度的方式來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的技術(shù)辨別能力，通過(guò)農(nóng)村信息技術(shù)的推廣來(lái)提高小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)市場(chǎng)信息的把握程度，進(jìn)而培育合格的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新微觀主體，促進(jìn)技術(shù)推廣機(jī)制的微觀主體化和市場(chǎng)化。其三，對(duì)農(nóng)業(yè)科技研究和推廣體系的投入。即在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，通過(guò)公共財(cái)政投入，促進(jìn)傳統(tǒng)的“成果引導(dǎo)”型技術(shù)推廣機(jī)制向“市場(chǎng)需求引導(dǎo)”型轉(zhuǎn)變。其四，區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展所關(guān)注的特殊領(lǐng)域，且在這些領(lǐng)域中，農(nóng)業(yè)科技投入確實(shí)可以發(fā)揮較大作用。

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［8］按照《農(nóng)業(yè)科技推廣示范項(xiàng)目資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)［2004］81號(hào))中的界定，農(nóng)業(yè)科技主要包括農(nóng)作物、畜禽、水產(chǎn)品優(yōu)良新品種繁育與農(nóng)業(yè)高效高產(chǎn)技術(shù);農(nóng)產(chǎn)品加工、保鮮技術(shù);重大動(dòng)植物病蟲防治技術(shù);農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā)利用技術(shù);節(jié)水農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù);適用農(nóng)機(jī)和農(nóng)業(yè)信息化技術(shù)。

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