市民化與農(nóng)民土地資源流轉(zhuǎn)的公共政策

徐溯

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

在經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的向度上，推進城市化進程都是當前中國公共政策的重要議題。在中國現(xiàn)實發(fā)展的意義上，城市化或城鎮(zhèn)化的本質(zhì)含義是一部分農(nóng)民變成市民的過程。城市化的首要特征是城市人口比重的增加，因此，城市化的實際意義是農(nóng)村過剩勞動力，也就是一部分可能轉(zhuǎn)化為城市居民的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的現(xiàn)實過程。從公共政策的意義上，推進城市化進程的公共政策就是加速市民化的公共政策，一方面消除當前制約市民化進程的體制和機制因素，另一方面構(gòu)建加速推進市民化的激勵機制。

一、當前市民化進程中的土地資源流轉(zhuǎn)問題

財產(chǎn)資源是人身以外的首要資源，也是人自身存在和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。對于市民化進程中的農(nóng)民來說，除了可以完全實現(xiàn)同步遷移的貨幣資產(chǎn)外，最重要的財產(chǎn)資源就是土地和宅基地。土地(承包和經(jīng)營)和宅基地是農(nóng)民在農(nóng)村賴以生存的基礎(chǔ)，同時通過土地和宅基地提供的自給自足生活的基本保障功能，農(nóng)民可以踐行低成本的生活方式。從這個意義上說，對于進城農(nóng)民，土地和宅基地作為基本財產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)直接關(guān)系著農(nóng)民的城市生活狀態(tài)和人口遷移的實質(zhì)結(jié)果。在市民化的過程中，如果人口和土地、宅基地不能同步流動，進城農(nóng)民的“根基”就仍在農(nóng)村，這樣的市民化沒有穩(wěn)固的基礎(chǔ)，隨時可能發(fā)生城市化的逆轉(zhuǎn)。因此，作為財產(chǎn)資源的土地和宅基地流轉(zhuǎn)對市民化的進程有重要的公共政策意義。

1.市民化與土地的主動流轉(zhuǎn)

在城市化與農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程中，土地的流轉(zhuǎn)動因一般可以分為兩種。一種是由于農(nóng)民主動移居到城市工作、生活而發(fā)生的土地承包經(jīng)營權(quán)的主動流轉(zhuǎn);另一種是由于城市化發(fā)展過程中農(nóng)民土地被國家征用，而被動發(fā)生的進城行為和所有權(quán)意義上的土地流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā?2004)第八條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”這在法律上確認了農(nóng)村土地作為一種財產(chǎn)所有權(quán)屬于國家或集體。《農(nóng)村土地承包法》(2002)規(guī)定“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。在法律意義上確認農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行為，進一步增強了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，也為土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)提供了法律基礎(chǔ)。

當前，在城市化進程中，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有很多，包括代耕、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、反租倒包、入股、抵押等，其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、反租倒包和入股是最主要的流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)包是原承包方將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方，承包方和受轉(zhuǎn)包方建立合同關(guān)系。轉(zhuǎn)讓是原承包方將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給新承包方，新承包方和原發(fā)包方建立合同關(guān)系。反租倒包一般指集體通過租賃等方式將土地經(jīng)營權(quán)反租集中，再倒包給有經(jīng)營能力的個人或單位。入股是承包方將承包土地折算價作為股份入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)的行為。

在市民化的分析層面，合理的、有效的流轉(zhuǎn)制度安排是加速市民化的最重要條件，而當前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的諸多問題也是城市化進程的基本制約因素。當前制約土地承包經(jīng)營權(quán)合理有效流轉(zhuǎn)的主要因素有:

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓主體的錯位和土地所有權(quán)主體的缺位嚴重影響了土地的有效流轉(zhuǎn)。首先，進城農(nóng)民應(yīng)當對土地流轉(zhuǎn)與否和流轉(zhuǎn)方式有完全的自主權(quán)，但是在實踐中很多村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于自身利益的考慮，違背農(nóng)民意愿，將土地流轉(zhuǎn)的自由行為轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩缘男姓袨?。這種主體的錯位實質(zhì)反映了中央政府和地方政府的博弈，因此在制度安排上有效地防范地方政府的強制行政干預(yù)是土地流轉(zhuǎn)政策成功的關(guān)鍵。其次，在土地流轉(zhuǎn)中，村集體作為土地所有權(quán)的主體出現(xiàn)了嚴重缺位的狀況。農(nóng)民集體作為一個群體和集合概念，“除非實行有效、公正的全民公決式的管理或法人治理，在行使所有權(quán)方面，僅僅具有名義意義和抽象意義”［1］，進一步的，在土地經(jīng)營權(quán)發(fā)包、承包和轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的過程中，農(nóng)民和村集體的關(guān)系存在著較大的委托——代理問題，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的各類收益無法全部惠及進城農(nóng)民。

第二，現(xiàn)行法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)存在多方面的限制。首先，《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定只以列舉的形式限定了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓，對于法條所稱的“其他方式”沒有明確的說明，顯然不利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。其次，《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》(2007)都沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律關(guān)系。目前學(xué)術(shù)界的爭論多集中于對土地承包經(jīng)營權(quán)屬物權(quán)關(guān)系、債權(quán)關(guān)系和股權(quán)關(guān)系與否的分析，缺乏對物權(quán)屬性的明確界定不利于在司法實踐中對當事人權(quán)利的有效保護。再如，《農(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”，在實踐中對經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)限制很大。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場發(fā)育很不完善，缺乏市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的制度安排。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)“與一般商品交易不同，其運行過程比較復(fù)雜，設(shè)計估價、談判、簽約、簽證、登記”［2］等眾多環(huán)節(jié)，顯然如果政府不能提供有效的公共服務(wù)以建構(gòu)有形的經(jīng)營權(quán)交易市場和無形的相關(guān)制度安排，則難以保證市場秩序的規(guī)范和公平。而這些經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的復(fù)雜流程和限制手段大大提高了資源流轉(zhuǎn)的交易成本，自然削弱了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求，私下流轉(zhuǎn)、不規(guī)范流轉(zhuǎn)和各種違法行為就會十分普遍。另一方面，市場秩序的運行與地方政府的自身定位密切相關(guān)。實踐中的地方政府將自身定位為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的主導(dǎo)者，既弱化了公共服務(wù)的提供功能，更損害了市場作為資源配置基礎(chǔ)性手段的存在基礎(chǔ)。

2.市民化與土地的被動流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營權(quán)的主動流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)的積極形態(tài)，與其相對應(yīng)的是農(nóng)民的土地使用權(quán)被國家征收征用，土地的所有者從集體變?yōu)閲?，這種土地征用引起的土地流轉(zhuǎn)和城市化進程是土地流轉(zhuǎn)的被動形態(tài)。被動的土地流轉(zhuǎn)在制度安排上存在著更嚴重的問題?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第四十四條規(guī)定，“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！边@就是說，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地的過程實際是土地從集體所有變?yōu)閲宜械倪^程，也就是在土地轉(zhuǎn)讓的意義上，集體土地的所有權(quán)和國家土地的所有權(quán)不能享受相同的權(quán)利待遇。進一步的，在權(quán)利管理的歸屬上，張曙光等(2007)的研究還顯示，“土地政策管理的組織機構(gòu)也是雙重設(shè)置的，農(nóng)地與農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)化和建設(shè)用地分別由不同的政府部門管理，農(nóng)地由農(nóng)業(yè)部及各級農(nóng)業(yè)廳、局、辦管理，土地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地由國土資源部及地方國土廳、局、辦管理”［3］，實際上為城鄉(xiāng)體制分割和二元經(jīng)濟的強化進一步提供了基礎(chǔ)。

《土地管理法》第二條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。在土地征用的實踐操作上，由于“公共利益”概念和標準的模糊，一方面，為了私人和小團體利益濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象十分普遍，另一方面，由于制度安排的限制，一些有公共利益導(dǎo)向的經(jīng)營性需要用地難以得到審批，限制了土地資源的優(yōu)化配置，也侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。更重要的是，在市民化進程的層面上，土地征用補償標準過低，后續(xù)保障措施不到位已經(jīng)嚴重影響了失地農(nóng)民的權(quán)益和生活?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”。這個水平的補償標準僅以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的歷史收益作為基準，既沒有考慮農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的收益增加值，也沒有客觀地衡量農(nóng)民為失地付出的代價。

土地被征用意義上的土地資源流轉(zhuǎn)與承包經(jīng)營權(quán)的主動流轉(zhuǎn)不同，被動失地的農(nóng)民參與城市生活存在著相當?shù)睦щy。土地天然具有保障功能，農(nóng)民賴以生存的土地是其維持低水平生活消費的基本前提。因此，僅以土地平均產(chǎn)值倍數(shù)的低水平補償使失地農(nóng)民一方面喪失了未來持久的生活保障，另一方面簡單意義上的經(jīng)濟補償沒有考慮失地農(nóng)民由于年齡、知識技術(shù)、就業(yè)能力等多方面的限制造成的城市生活能力的欠缺。而城鄉(xiāng)居民保障制度安排的不統(tǒng)一以及可能出現(xiàn)的補償落實不到位的情況，更使失地農(nóng)民的市民化進程舉步維艱。

3.市民化與農(nóng)民宅基地

《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定，“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。因此，我國目前嚴格限制宅基地的流轉(zhuǎn)，這種制度安排對市民化進程已經(jīng)產(chǎn)生不利的影響。首先，由于越來越多的農(nóng)民進城工作，大量宅基地出現(xiàn)了閑置而無法合法流轉(zhuǎn)。這一方面造成了資源的巨大浪費，另一方面，沒有發(fā)揮宅基地對農(nóng)民的住房保障功能。宅基地作為有財產(chǎn)屬性的資源，其不能合法流轉(zhuǎn)在很大程度上限制了農(nóng)民進城工作和市民化的進程，極大地削弱了農(nóng)民在城市的生活能力。另外，在禁止公開合法流轉(zhuǎn)的話語下，宅基地的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍，也就是所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。但是由于受制度限制，一方面有效需求不足，不利于農(nóng)民進城的資金積累，另一方面，非法轉(zhuǎn)讓造成的“小產(chǎn)權(quán)房”問題引發(fā)了大量的宅基地糾紛，甚至激化為嚴重的社會矛盾。

解決市民化進程中的農(nóng)民土地資源流轉(zhuǎn)問題對公共管理部門的要求更多的是制度變革和政策創(chuàng)新。與其他提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府職能相比，農(nóng)民土地資源流轉(zhuǎn)的最大瓶頸不是公共產(chǎn)品供給的缺失，而是相應(yīng)制度安排的缺失和錯位?；貞?yīng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征用和宅基地流轉(zhuǎn)的困境，公共政策應(yīng)當從以下幾個方面著眼。

二、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)中政府與市場調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展的機制

通過前面的分析，我們看到無論土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)還是農(nóng)地的征收征用，其政策的形成過程和運行模式都依賴于行政計劃，政府幾乎壟斷了土地流轉(zhuǎn)公共政策形成和運行的過程。針對上述土地資源流轉(zhuǎn)的困境，在市民化與農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)的公共政策設(shè)計中應(yīng)當堅持政府調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展的機制，其中最重要的建構(gòu)土地流轉(zhuǎn)、交易的市場規(guī)則。土地資源的功能屬性決定了土地市場不能分割，因此建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場是當務(wù)之急，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場上，國有土地和集體土地應(yīng)當“同地同權(quán)”，土地承包經(jīng)營權(quán)的交易應(yīng)當公平、平等，土地征收征用的補償應(yīng)當盯住市價。另一方面，積極推動一級市場上的競爭機制建設(shè)和二、三級市場供求、價格機制的完善，通過以供求和價格真實反映農(nóng)民、農(nóng)民集體、企業(yè)和國家在土地上的真實偏好，有效地推動以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的土地資源優(yōu)化配置。當然，統(tǒng)一的土地市場不僅僅是體制意義上的市場，也是現(xiàn)實意義上的有形市場，而有形市場的發(fā)展離不開政府調(diào)節(jié)。在有形土地市場的發(fā)展中，政府應(yīng)當充分利用稅收杠桿，充分發(fā)揮公共管理和公共服務(wù)的職能，通過為土地市場的登記、拍賣、評估、抵押、咨詢、信息等提供多方面的公共服務(wù)，為有形市場的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

同時，公民的有效參與在政府調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的形成和運行，不僅關(guān)系著城市化發(fā)展的進程，而且直接關(guān)系著億萬農(nóng)民在市民化進程中的切身利益。無論是政府導(dǎo)向的制度安排還是市場導(dǎo)向的制度安排，在其形成和運行的過程中都要充分推進農(nóng)民的有效參與，以權(quán)利制約權(quán)力，優(yōu)化整個公共政策系統(tǒng)。

三、在現(xiàn)有土地制度下重構(gòu)土地公共政策體系

首先，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意義上，要賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的完整物權(quán)，進而賦予農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)完整的處分權(quán)利。這樣，一方面在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，擁有了對承包經(jīng)營權(quán)完整物權(quán)的農(nóng)民可以以抵押、入股等更靈活的方式實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，另一方面，在土地征用等土地非農(nóng)化的過程中，農(nóng)民具有和非農(nóng)土地建設(shè)方對等談判和交易的權(quán)利，而不是先將土地收歸國有。作為完整權(quán)利意義上的承包經(jīng)營權(quán)，其被征用過程中獲得的權(quán)利地位與國有土地是對等的。其次，在“同地同權(quán)”的基礎(chǔ)上，發(fā)揮農(nóng)民集體組織的功能，將農(nóng)民集體組織與政府部門和開發(fā)商的談判作為土地征收征用的制度途徑。若政府部門為征用土地后的開發(fā)單位，且土地作為公益用途，則所征用的土地直接按市價補償。若土地征用后由開發(fā)商開發(fā)，或由政府部門開發(fā)但從事的是盈利性項目，農(nóng)民集體組織和開發(fā)商應(yīng)進行對等談判，以談判確定征收征用的補償標準，這樣才能真實發(fā)揮農(nóng)民集體組織的土地所有權(quán)主體功能。在農(nóng)民集體組織的建設(shè)上，可將土地征用補償金的一定比例作為保障其運行的經(jīng)費，同時擴大農(nóng)民對村集體管理的參與，也可以有效地推進農(nóng)村的民主政治進程。再次，在政策安排上，積極推進宅基地的商品化。宅基地作為農(nóng)民的基本財產(chǎn)資源，雖具有一定的保障性，但其財產(chǎn)性是其屬性的基礎(chǔ)。宅基地的商品化和有效流通對于進城農(nóng)民徹底市民化有極其重要的意義。在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，可以采用多層次的政策設(shè)計，可以明確宅基地的部分轉(zhuǎn)讓權(quán)，即房屋可以按市價轉(zhuǎn)讓，房屋所屬土地由集體收回。也可以將宅基地的流轉(zhuǎn)與進城農(nóng)民的市民身份建構(gòu)相結(jié)合，取得了市民身份后即可以轉(zhuǎn)讓宅基地，同時嚴格按“一戶農(nóng)民一處宅基地”的原則管理，轉(zhuǎn)讓后不得重復(fù)申請。在對待“小產(chǎn)權(quán)房”上，可以采取有取有舍的政策原則，劃定年限和審批條件，將一部分符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，但限制其轉(zhuǎn)讓的價格標準，或征收較高比例的稅收。通過這些制度安排，使土地公共政策體系在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上更加完善，同時適應(yīng)現(xiàn)有的土地制度框架。優(yōu)化土地公共政策體系，可以極大促進土地資源的合理流動和配置，推進進城農(nóng)民的市民化進程。

四、在土地及其權(quán)利資源流轉(zhuǎn)的具體制度安排上積極創(chuàng)新

在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，可以將信托、抵押、租賃等多樣化的創(chuàng)新方式引入到流轉(zhuǎn)市場中，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新，最大限度地滿足不同土地供給者和需求者的要求。在土地征收征用的過程中，可以創(chuàng)新多種補償方式。例如征用土地后以土地承包經(jīng)營權(quán)換取社會保障或就業(yè)服務(wù)，也可以以經(jīng)營權(quán)入股非農(nóng)建設(shè)項目，分享未來土地增值和項目經(jīng)營的收益。同時還可以發(fā)展土地回購權(quán)，被征地農(nóng)民可以以被征用的原補償標準經(jīng)市場調(diào)節(jié)后，在同等的地域范圍內(nèi)回購?fù)恋爻邪?jīng)營權(quán)。在宅基地的流轉(zhuǎn)上，可以進行宅基地置換等流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新，用宅基地所有權(quán)置換社會保障、就業(yè)服務(wù)，或以宅基地置換城市住房，按市價多退少補，政府可以提供一定的財政和稅收支持。這樣以多種制度創(chuàng)新的手段，最大限度地推進市民化進程中人口與資源的同步流動，實現(xiàn)土地資源和人口資源的合理配置。

五、結(jié)語:基于個人能力發(fā)展的市民化公共政策

總之，在作為財產(chǎn)資源意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，公共政策形成和運行模式的選擇、公共政策體系的構(gòu)建以及具體政策安排的制度創(chuàng)新，其最終目的都是最大限度地推進土地承包經(jīng)營權(quán)及其附屬財產(chǎn)資源和進城農(nóng)民的同步流動。只有人口和資源同步流動，才能消減進城農(nóng)民在農(nóng)村的基礎(chǔ)，提高其建立城市生活基礎(chǔ)的能力。同時，也只有在土地資源流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟基礎(chǔ)提升的前提下，進城農(nóng)民的個人能力發(fā)展才能得以實現(xiàn)，真正意義上的市民化進程才能順利進行。

以上從作為財產(chǎn)的土地資源流轉(zhuǎn)的視角提出了城市化進程中市民化公共政策的有創(chuàng)新性的制度安排。值得注意的是，人口流動與資源流動是市民化公共政策設(shè)計的基本邏輯，除了土地財產(chǎn)資源之外，城市化進程中只有將基本民生資源和政治權(quán)利資源也同等地配給流動人口，才能實現(xiàn)全方位的市民化。因此資源配置是貫穿土地資源流轉(zhuǎn)、民生資源提供、權(quán)利資源重構(gòu)的主線，在此基礎(chǔ)形成公共政策一個統(tǒng)一聯(lián)系的整體，其共同的政策目標是微觀意義上個體能力的發(fā)展和宏觀意義上人力資本的積累。

總之，當前中國城市化發(fā)展的核心問題是農(nóng)民市民化，加速市民化的發(fā)展依賴于經(jīng)濟、社會、政治的全方面的綜合性公共政策。政府調(diào)節(jié)機制和市場調(diào)節(jié)機制在市民化制度創(chuàng)新中協(xié)調(diào)發(fā)揮作用是未來市民化公共政策成功的關(guān)鍵因素，也直接關(guān)系著中國城市化的健康發(fā)展。城市化的最終目的是促進社會文明的發(fā)展，將經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及廣大城鄉(xiāng)居民，也只要在這樣的價值導(dǎo)向下，中國的經(jīng)濟社會才能真正走上持續(xù)、快速、健康發(fā)展的軌道。

［1］劉志仁.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的信托機制研究［M］.湖南人民出版社，2008.22

［2］丁關(guān)良，童日暉.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法研究［M］.中國農(nóng)業(yè)出版社，2009.97

［3］張曙光等.城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護［J］.管理世界，2007(12):31－47