中國古代考官機制的嬗變及其當代價值

王雪竹

中國古代考官機制的嬗變及其當代價值

王雪竹

領導班子和領導干部考核評價機制是目前領導干部人事管理制度中的重要環(huán)節(jié)。與此相同,官吏考核機制也是我國古代封建職官制度的一個重要組成部分。明代改革家張居正說“國之安危,在于所任”,“安民之要,惟在于核吏治”。封建社會,出于國家管理的需要,官僚機器空前發(fā)達起來。為了使其能夠有效地運轉(zhuǎn),歷代統(tǒng)治者都充分認識到考核官吏的重要性,認為治理好百姓首先要對官吏的政績進行考核,把考核作為識別和任用官吏、維系官僚隊伍秩序、整頓吏治、維護政權(quán)的重要手段。因此,探討中國古代官吏考核評價機制的演變,分析其特點并總結(jié)經(jīng)驗教訓,有助于從源頭了解我國封建社會的職官制度,對于深化領導干部考核評價制度改革,完善領導干部考核評價機制,提高領導干部考核評價工作的科學化水平具有歷史借鑒意義。

古代官吏考核機制;科學發(fā)展;領導班子和領導干部考核評價機制

貫徹落實科學發(fā)展觀,必須著力構(gòu)建有利于科學發(fā)展的體制機制,為科學發(fā)展提供堅實的制度支撐。促進科學發(fā)展的干部考核評價機制是構(gòu)建有利于科學發(fā)展的體制機制的重要內(nèi)容?？茖W發(fā)展觀提出后,黨中央對這一機制建設高度重視,作出了加快建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系的重大決策。

干部考核評價機制建設既是一個新課題,也是一個古老的課題。要搞清楚促進科學發(fā)展的干部考核評價機制建設的含義,明確促進科學發(fā)展的干部考核評價機制建設的基本內(nèi)容和要求,必須了解和熟悉我國古代干部考核評價機制建設的歷史,分析、重視并實現(xiàn)其當代價值。這方面情況的了解和熟悉有助于我們從實踐的層面理解和把握干部考核評價機制及考核評價機制建設的含義。

一、中國古代考官機制的發(fā)展情況

為官總是要講究政績。在我國古代,對官吏的考核也主要是看其政績?nèi)绾?以確定是升是降。所以,自從有了官吏也就有了對官吏的考核制度?？己嗽谥袊糯卜Q為考績、考課、考?；蚩脊?其含義就是國家依照所頒布的法令和行政計劃,在一定的年限內(nèi),對各級官吏進行考核,并依其不同表現(xiàn),區(qū)別不同等級,予以升降賞罰。因此考課不僅是國家對官吏實施獎懲、升降、俸祿的主要依據(jù),也是激勵官吏奮發(fā)向上的有效措施,是提高國家機關(guān)行政效率的杠桿,是我國古代整頓、改善吏治,懲惡揚善的一項重要措施,與各朝政治以致盛衰興亡都有著直接關(guān)系。

1.先秦時期官吏考核機制

據(jù)史籍記載,在中國古代原始社會,黃帝時設置了百官,堯、舜時就有了考課制度。據(jù)《尚書·舜典》記載,舜提出了“三載考績,三考,黜陟幽明,庶績咸熙”的考核制度。

商朝是我國歷史上第一個奴隸制王朝,到商代中期就已經(jīng)形成了一套完整的官制。商朝的職官就任以后,就要進行考績,一般3年實行一次,主要從政務、管理、法紀三個方面著手,對在任職官的從政能力、行政水平進行鑒定,并在考績的過程中發(fā)現(xiàn)人才,破格錄用。對在任官員的違法犯罪行為,商朝設立了刑獄官,制定官刑給與懲戒。

進入封建社會后,西周在官吏考核方面實行天子巡狩、諸侯述職和大比三項制度。西周的考核主要是以“八法治官府”、“六計課群吏”?！吨芏Y》中明確記載了西周考核和檢查各級機構(gòu)和部門的措施:八法是對組織機構(gòu)的考核,六計是對政府官員的考察。

春秋戰(zhàn)國時期是一個社會大動蕩、大變革時期。春秋戰(zhàn)國時期隨著社會經(jīng)濟制度的變革,官吏考核制度也不斷完善,強調(diào)以實際政績對官吏進行考核,并以此作為賞懲的依據(jù)。春秋時期對官吏的考核制度大致可分為年終“會政致事”和“三年大比”兩種?？己说膬?nèi)容,主要是“平教治,正政事,考夫屋,及其眾寡、六畜、兵器”。戰(zhàn)國時期對官吏的考核制度已較為完整,以便提高行政效率和作為官吏升遷的依據(jù)。

先秦時期是我國職官考績制度的初創(chuàng)時期,考課制度及體系難免不夠完整,但歷史事實證明,自從有了官吏也就有了官吏考核制度。春秋戰(zhàn)國時代是我國古代社會的轉(zhuǎn)型時期,各種政治力量紛紜歷史舞臺,列國官制雖然在西周官制的基礎上有所發(fā)展,但都沒有脫離其窠臼,直到秦王朝統(tǒng)一中國,始皇帝才有時間與精力重新考慮如何管理他那龐大的尚不穩(wěn)定的官吏隊伍,中國古代官吏課考制度也因此得到進一步發(fā)展。

2.秦漢魏晉時期官吏考核機制

到了戰(zhàn)國后期,以秦為代表的考課制度開始出現(xiàn),主要有“上計制度”,“法官法吏制度”和《為吏之道》?！吧嫌嬛贫取笔菄彝ㄟ^預、決算的方式來考核地方官吏,以此控制地方行政。“法官治吏制度”目的旨在使“吏不敢非法遇民”、使“民不敢犯法”。法官法吏制雖然不是正式的考核制度,但對當時官吏考核和獎懲有著重要的影響?！稙槔糁馈肥且惶坠糯倮舻男袨橐?guī)范,也是考核和升黜官員的標準,其內(nèi)容可歸納為“五善”和“五失”。上述規(guī)定,反映了秦朝對官吏考核制度是相當完備的,通過考核,加強了不同職務的官吏崗位責任制,檢驗了官吏的工作能力,對不稱職的庸官能夠及時淘汰,從而保證了行政管理效能的提高。同時也可看出,秦朝政府官員,凡下級在考核中評為殿者,不僅本人受到應有的懲罰,而且還要罰及上級,也就是負連帶責任,這種規(guī)定,無疑對加強上級官員的責任感是有積極意義的。

兩漢時期尤其是東漢時期是我國封建時代第一個繁榮時期,這一時期封建經(jīng)濟長足發(fā)展,社會極度穩(wěn)定,官吏課考制在這樣的大環(huán)境下得到很大的發(fā)展。漢承秦制,秦之后的西漢和東漢王朝,不僅繼承了秦王朝初創(chuàng)的考核制度,而且根據(jù)這一制度在許多方面加以改革、完善,使之發(fā)展并逐漸趨于定型。西漢時期對官吏的考課,主要有“上計制度”、“監(jiān)察制度”和“選舉考課合二而一”的仕進制度。三者相結(jié)合為一個整體,維系著當時的官僚體系。而且還有比較固定的程序規(guī)則和機構(gòu)?？梢哉f,兩漢時期的官吏考核制度較秦朝都有所發(fā)展,并形成了一定的規(guī)模,考核的內(nèi)容和組織機構(gòu)也更加嚴密?？己朔ㄒ?guī)的制定、考核體制和考核內(nèi)容向法制化、制度化、程序化、規(guī)范化的方向演變等等,標志著中國古代官吏考核制度的基本確立。

魏晉時期由于戰(zhàn)亂頻繁,正常的考課無法進行,于是改由皇帝不定期地下詔考課百司。東晉南朝,考課與任期相結(jié)合,以3年為小滿,6年為秩滿。其中考核卓有成效的要數(shù)北魏。北魏孝文帝改革后,整頓吏治是一項重要內(nèi)容。北周則以“清身心、敦教化、盡地利、擢賢民、恤獄訟、均賦役”六條為考核內(nèi)容。

可見,這一時期已開始對官吏進行多角度的考核。我國古代考官機制到魏晉南北朝時期逐漸形成有定期、有內(nèi)容、有獎懲、梯次分明、分工明確、較為完善的考課體系。這一時期是我國封建社會考績制度的形成和發(fā)展時期。

3.隋唐時期官吏考核機制

隋朝考核官吏由吏部主持,九品以上的地方官,每年考核一次,并要在年終到中央“朝集”,即匯報工作。隋朝雖統(tǒng)一了全國,但內(nèi)外戰(zhàn)爭頻繁,社會動蕩,考核工作受到嚴重影響,在考核制度上無所建樹。

到了唐代,經(jīng)濟社會的發(fā)展達到了我國封建社會的第一個高峰,政治制度也較前朝日臻完善。伴隨著科舉制的形成,官吏的考核制度也有了很大發(fā)展,日趨成型,各項程序和技術(shù)指標更加嚴密和健全完備。其標志和內(nèi)容主要體現(xiàn)在考核機構(gòu)的確立,考核標準相對的精確化,考核方式的程序化及統(tǒng)治集團對考核黜陟的自如運用和靈活掌握。唐朝其官吏的系統(tǒng)考評體制的完善性,為古代中國之首。雖然唐代的考課制度極富科學性及嚴密性,可惜未堅持實行。特別在天寶之后,天下潰亂,政治衰敗,更無法有效實行。

4.宋元時期官吏考核機制

從宋代開始,歷經(jīng)元、明、清等朝,官吏考核制度基本沿襲唐制,雖有更變刪增,但無實質(zhì)性建設和創(chuàng)新。

宋代很重視考核官吏,考核標準基本上沿用唐的“四善”和“二十七最”,但在機構(gòu)設置和權(quán)力分配上都有所變化。值得一提的是宋代對不同類別的官吏采用了不同的考核指標體系,分別為京官的三等考核法、縣令四善三最法和路、州“七事考”等。較能體現(xiàn)宋朝官吏考課制度特點的,一為考課法,二為磨勘法。由于宋代的官吏考核制度基本上論資排輩晉升,導致官員大多因循守舊,不求有功但求無過,滿足于到期升遷。這是造成宋代“冗官”的原因之一。

元朝官吏考核機構(gòu)較為完備,分工明確。為保證考課的質(zhì)量又規(guī)定御史臺要嚴格檢核。元代官吏考課方法有廉訪與計月制兩種,考核內(nèi)容和標準主要依據(jù)《五事三等考課升殿法》進行。在元代,所有政府官吏的考滿時限和升遷出職路線等管理,都由中央政府作出統(tǒng)一規(guī)定,這在中國古代政治史上尚屬首次,表明中國官吏考核制度又向前推進一步。但元代考績不講求治績?nèi)绾?單憑任官的時間日月長短以定殿最,這實是循資考績的方法。

5.明清時期官吏考核機制

明清時期,作為封建社會的晚期,曾出現(xiàn)過突破性的繁榮,如資本主義萌芽的出現(xiàn),科技的大發(fā)展等等,而支持這一繁榮的是日益集中的君主制。明清兩代統(tǒng)治集團為專制統(tǒng)治的需要對以前歷代的政治制度進行了重要的權(quán)衡取舍,建立了一些新制度,包括官吏的考課制度。這一時期是中國古代歷史上考課制度的最后完善時期。

明洪武年間,制定了百官考核之法,共分為考滿與考察兩種,二者相輔相成,均由吏部與都察院共同負責,亦以八法衡量。處罰分為致仕、降調(diào)、閑住、為民四等。明初,考課制度得以較認真嚴格地進行。但明中葉以后,考課制度逐漸流于形式,百弊叢生。

清朝基本上沿襲明朝考核制度,進一步簡化為京察、大計兩項?？己藘?nèi)容標準為“四格”、“八法”。所謂“四格”,即守、政、才、年。所謂“八法”,系指貪、酷、罷軟無力、不謹、年老、有疾、浮躁,才力不及八者,與明制同。作為封建社會末朝的清代,官場上的腐敗形勢已積重難返,縱使考核制度如何完善嚴密也不能挽救大清王朝走向衰敗。

中國古代官吏考核制度,萌于舜,創(chuàng)于秦,成于漢,善于唐。歷代王朝都比較重視對官吏的考核,都曾建立過較為系統(tǒng)的官吏考核制度,并逐步從考核內(nèi)容、考核方式方法、考核結(jié)果的運用、考核主體等方面加以發(fā)展和完善?？己酥贫葹楸Ｕ戏饨ㄍ醭睦糁吻迕?、政權(quán)穩(wěn)定起到了重要作用。但是由于階級和時代的局限性,古代官吏考核制度的弊端也十分突出,在一定程度上成為阻止我國封建社會后期繼續(xù)發(fā)展的桎梏。

二、中國古代考官機制的當代價值

“一個意見、三個辦法”是深入貫徹落實黨的十七大精神的重要舉措,對于完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系,改進和完善干部考核評價工作,推進干部工作的科學化、民主化、制度化,具有十分重要的意義,標志著圍繞促進科學發(fā)展的干部考核評價配套實施辦法的全面實施開始啟動,具有中國特色的干部考核評價機制建設躍上新水平。對中國古代考官機制進行辯證分析和批判繼承,是學習落實“一個意見、三個辦法”的一條重要途徑。

1.歷史悠久,地位重要

我國官吏考核制度最早萌芽于堯舜時期,后經(jīng)歷代王朝的不斷繼承和發(fā)展,形成一套完整的制度?？己酥贫茸鳛橐环N控制官吏行為和調(diào)節(jié)統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級之間關(guān)系的手段,受到歷代帝王的高度重視,官吏考核在古代政治生活中占有重要地位。

干部隊伍是人的因素中最活躍的部分,是推動社會進步發(fā)展的骨干力量。毛澤東曾經(jīng)精辟地指出:“政治路線確定之后,干部就是決定的因素?！蔽覀凕h在成長歷程中,十分注重對干部的培養(yǎng)和考評。我國現(xiàn)行干部考核機制是伴隨著中國共產(chǎn)黨的成立、中國革命建設和改革的發(fā)展而建立發(fā)展起來的,經(jīng)歷了從局部到全面,從單項到綜合的過程。當前,適應現(xiàn)代化建設和改革開放要求的干部考核機制已初步形成,逐步走上以科學發(fā)展為主導因素的考評軌道。全黨要充分認識促進科學發(fā)展的干部考核評價機制建設的重要意義,自覺和積極地促進這一機制的建立、發(fā)展和完善。

2.考核內(nèi)容全面,德績?yōu)橹?年資補充

中國古代統(tǒng)治者對考課內(nèi)容的確定十分重視,在整個中國古代官吏考核史上,歷代王朝都十分注重將德與績兩者結(jié)合起來綜合考核?？己藘?nèi)容既注意全面性,又突出重點;既考察顯性的經(jīng)濟和社會指標,也注重對官吏道德才能的評判。德主要是為政清廉公正,績是考核的具體內(nèi)容。古代的考核實踐始終建立在德績結(jié)合的功績制基礎上,自宋以后開始注意資歷,并將資歷考核補充進來,最終形成了以德績?yōu)橹?年資補充的考核特點。

借古鑒今,我們在改革領導班子和領導干部考核評價制度時,應改變過去過分強調(diào)GDP的做法,使考核指標的設計堅持與時俱進,以人為本,突出時代新要求。不僅要看經(jīng)濟指標,更要看社會效益指標,注重社會的可持續(xù)發(fā)展和對領導班子和領導干部素質(zhì)和潛力的考核。應使考核內(nèi)容緊密地與領導班子和領導干部的修身、教化、治國、管理等行政目標相結(jié)合的,不僅要注意領導班子和領導干部身心修養(yǎng)與社會精神文明建設的關(guān)系,而且也要認識到領導班子和領導干部考核評價機制同國家行政、經(jīng)濟效益、提高社會風氣和民族素質(zhì)的關(guān)系,以及領導班子和領導干部隊伍建設同整個民族命運和國家存亡的休戚與共關(guān)系。努力使領導班子和領導干部考核評價機制的導向功能、激勵功能、預防功能和管理功能得到有效發(fā)揮。

3.不斷專門化的考核機構(gòu)

古代的考課機關(guān)又稱考功院或考課院。它起于西周,至唐逐漸建立專司機構(gòu),并實行職守責任制,至明清,考課的機構(gòu)及職責已經(jīng)基本實現(xiàn)法律化,是有效進行官吏考核工作的組織保證。

設置專門的考核機構(gòu)。其目的是為了使考核更加專門化、制度化。當前我國的領導班子和領導干部考核評價也必須設置專門權(quán)威的考核機構(gòu),加強領導班子和領導干部考核評價的制度建設,否則,考核會流于形式,勞而無功。同時,對領導班子和領導干部的考核評價應注意保持考核機構(gòu)的獨立性,將來逐步過渡到由人民群眾或非政府組織擔當領導班子和領導干部考核評價的主體,使考核結(jié)果更具公信力。

4.形式多樣的官吏考課方法和等第劃分明確的官吏考課結(jié)果

歷代封建統(tǒng)治者不僅制定了定期、不定期、逐級考課和專項考課等多種官吏考課方法,并且采取了若干重要措施用以保證考課質(zhì)量,防止考課流于形式。包括對考課結(jié)果按照一定的標準進行明確的區(qū)分、將考核結(jié)果作為官吏升遷賞罰的主要依據(jù)等。

當前改革領導班子和領導干部考核評價制度也應注重考核評價指標的可量化性和可操作性。制定領導班子和領導干部考核評價指標最終要落實到實際的考核評價操作中,考核評價結(jié)果是對領導班子和領導干部工作的全面反映。綜觀我國歷代的考課等第劃分,應該說等第區(qū)分是明顯的,能夠反映考核成績的差異,并將官吏考核與獎懲聯(lián)系在一起。從而使得考核不只是停留在形式上,考核結(jié)果具有實際參考價值,較能全面體現(xiàn)被考核者的素質(zhì)、績效。變定性考核為定量考核,以科學可行的考核指標體系為基礎的考核分數(shù),既是對領導班子和領導干部工作績效、素質(zhì)潛力的準確評定,也體現(xiàn)了領導班子和領導干部群體中的個體差異,起到獎勵優(yōu)秀、督促后進的作用,更可以避免考核中的長官意志、獨斷專行等不正之風。

5.按品分類,標準明確

我國古代考核官吏的標準和內(nèi)容還有一個顯著特點是根據(jù)官吏不同的職務和不同的職事采用不同的考核體系,這體現(xiàn)了分類管理的思想。除按職務分工外,對所有的官吏還有統(tǒng)一的標準,就是所謂清正、治行、勤謹、廉能等對官吏的基本要求。

而我國現(xiàn)行領導班子和領導干部考核評價機制卻在一定程度上忽視了領導班子和領導干部工作內(nèi)容、個人能力等的差異,沒有對領導班子和領導干部的不同職務和工作性質(zhì)進行科學的分析,沒有制定出明確的職位說明書,評價缺乏層次性,考核內(nèi)容未分類別。以致于考核具體工作往往無章可循,帶有很大的主觀性、隨意性。因此,我們需要分類管理、分類考核,必須盡快建立標準化、科學化的考核評價指標體系,使考核內(nèi)容具體化、度量化、標準化,為領導班子和領導干部考核評價提供科學依據(jù)。

6.古代官吏考核過程注重公開公正,防止考核失真

綜觀中國古代的官吏考課制度,其考核時間的周期化,考課機構(gòu)的專門化,考核標準的明確化,考察程序的嚴密化,使得我國古代官吏的考核有一套較為嚴密而完整的制度。但是,僅是考課制度比較完備,往往卻難以達到其預期的效果,考課制度常流于形式。為了保證考課的質(zhì)量,防止考核結(jié)果的失真,歷代均采取多方面的措施對考課制度加以保障,例如建立考核責任制、考課監(jiān)督制等。另外,從本質(zhì)上說,我國古代的考核制度具有封建專制性質(zhì),但這并不排除個別朝代的個別時期,考核制度中包含有某些民主的因素。如漢代的考課會議制度,實行考績過程公開,可有效地防止和杜絕考績過程中的徇私舞弊行為,保證考績結(jié)果的準確精當。再如唐代官吏考核中議讀、校定、復考、對讀、再復考和等級公布等措施,都是為了保證考核工作的公正性、客觀性和準確性,杜絕考核中的舞弊行為。

古代官吏考核制度中體現(xiàn)出來的這種民主監(jiān)督、嚴格把關(guān)的制約體制是值得我們借鑒的。為了加強當前我國領導班子和領導干部考核評價的公正性,需要增加考核評價的民主性,提高考核評價過程的公開和透明度,與被考核者進行及時的雙向溝通,進一步擴大領導干部和黨員群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán),建立一套完整的監(jiān)督制約機制,以確?？己嗽u價結(jié)果的客觀公正。

同時,古代官吏考核實踐中所暴露出的缺陷也值得我們警醒。例如,只惟上、不惟實,導致官僚作風;考核指標雖然全面但所占比重不合理等。這在一定程度上成為阻止我國封建社會后期繼續(xù)發(fā)展的桎梏。但是,大凡對官吏的考核,無論其效果如何,目的都大同小異,必然是管理隊伍的優(yōu)化、廉政、高效,即便是這些制度、方法的消極因素也可以作為反面教訓引起我們對歷史的反思,吸取教訓,為我們今天的領導班子和領導干部考核評價機制的建立和完善提供借鑒。

王雪竹,中共中央黨校黨建部博士生(郵政編碼 100091)

D691.4

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1672-6359(2011)02-0059-04

(責任編輯 曹連海)