淺析對(duì)社會(huì)組織的“吊銷登記證書”與“撤銷登記”

◎ 李旭丹

淺析對(duì)社會(huì)組織的“吊銷登記證書”與“撤銷登記”

◎ 李旭丹

“吊銷登記證書”和“撤銷登記”是民政部門在社會(huì)組織監(jiān)督管理實(shí)踐中常見的行政行為，按照《行政處罰法》和《行政許可法》的規(guī)定，二者有著本質(zhì)的區(qū)別。但是，作為民政部門執(zhí)法依據(jù)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》三部行政法規(guī)（以下簡(jiǎn)稱三個(gè)條例）卻未對(duì)二者加以區(qū)分，而是混同使用,造成了法律認(rèn)識(shí)和管理實(shí)踐上的混亂。本文認(rèn)為，有必要嚴(yán)格按照《行政處罰法》和《行政許可法》的規(guī)定，將二者加以甄別，區(qū)分使用。

一、“吊銷登記證書”與“撤銷登記”的區(qū)別

《行政處罰法》和《行政許可法》分別對(duì)“吊銷登記證書”和“撤銷登記”兩種具體行政行為進(jìn)行了規(guī)定，二者的法律屬性迥異，使用情形不同，法律后果也有根本區(qū)別。

1.“吊銷登記證書”屬于行政處罰措施

《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。……”第八條規(guī)定：“行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！?/p>

由此可見，我國的行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類有“6+1”種，實(shí)施處罰的原因是公民、法人或者其他組織有違反行政管理秩序的行為且應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，具體適用情形散見于各個(gè)法律法規(guī)之中。對(duì)于民政部門主管的社會(huì)組織而言，“吊銷登記證書”的法律屬性是十分清楚的，屬于《行政處罰法》規(guī)定的第五類處罰措施中“吊銷許可證”的范疇，是一種并且是最嚴(yán)厲的一種行政處罰措施；實(shí)施這種行政處罰的原因是依法成立的社會(huì)組織具有了較為嚴(yán)重的違法行為，適用情形是違反了三個(gè)條例的有關(guān)具體規(guī)定；其后果是喪失了已獲批準(zhǔn)的從事特定活動(dòng)的權(quán)利,但其民事主體資格仍然存在，可以繼續(xù)進(jìn)行開展清算等活動(dòng)。

2.“撤銷登記”是行政管理機(jī)關(guān)對(duì)行政許可的撤回或者撤銷

《行政許可法》第八條規(guī)定：“……行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可?！钡诹艞l規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（四）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！钡谄呤畻l：“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理第七十一條規(guī)定：“違反本法第十七條規(guī)定設(shè)定的行政許可，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)定該行政許可的機(jī)關(guān)改正，或者依法予以撤銷?！?/p>

以上可以看出，登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的“撤銷登記”屬于《行政許可法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)撤回、撤銷行政許可的行為。行政機(jī)關(guān)撤回行政許可主要包括以下情形：一是行政許可的法律依據(jù)被修改或者廢止，二是頒發(fā)行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化；撤銷行政許可主要包括以下幾種情形：一是行政機(jī)關(guān)違法許可，二是申請(qǐng)人違法取得許可，三是依法可以撤銷行政許可的其他情形?！俺蜂N登記”的法律后果也很明確，即社會(huì)組織取得的行政許可被撤回或者撤銷，法人主體資格也被消滅。

二、三個(gè)條例相關(guān)規(guī)定存在的問題

如前所述，《行政處罰法》和《行政許可法》對(duì)“吊銷登記證書”和“撤銷登記”的規(guī)定是十分清楚的，但在三個(gè)條例層面的規(guī)定卻比較模糊。例如,《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體在申請(qǐng)登記時(shí)弄虛作假，騙取登記的，或者自取得《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》之日起1年未開展活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以撤銷登記?！钡谌龡l規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體有下列情形之一的，由登記管理機(jī)關(guān)給予警告，責(zé)令改正，可以限期停止活動(dòng)，并可以責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員；情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……”在這兩條規(guī)定中，對(duì)“吊銷登記證書”的定位是比較清晰的，是一種行政處罰措施，符合《行政處罰法》的規(guī)定，而對(duì)“撤銷登記”的使用卻比較模糊：同樣的四個(gè)字、同一種具體行政行為，數(shù)次出現(xiàn)在一部法規(guī)乃至同一個(gè)條款中，既沒有對(duì)其法律屬性予以界定，也沒有對(duì)其適用情形依法區(qū)分；既可以理解為對(duì)行政許可的撤銷，又可以理解為對(duì)社會(huì)組織違法行為的懲戒，等同于行政處罰措施。以上規(guī)定造成了法律認(rèn)識(shí)上的混亂，在登記管理工作實(shí)踐中往往把“撤銷登記”作為行政處罰措施來看待和使用，操作上也按照行政處罰程序開展，卻忽視了其本質(zhì)屬性。另外兩部行政法規(guī)也不同程度地存在類似的問題,同樣存在認(rèn)識(shí)混淆和使用混亂的現(xiàn)象（見《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十四條、第二十五條、第二十六條，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第四十一條、第四十二條）。

三、存在上述問題的主要原因

從上可以看出，關(guān)于對(duì)社會(huì)組織的“吊銷登記證書”與“撤銷登記”，一方面相關(guān)法律有著明確規(guī)定，一方面三個(gè)條例又規(guī)定得較為混亂。之所以存在這個(gè)問題，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面的原因：

1.相關(guān)行政法規(guī)修訂滯后

《行政處罰法》頒布于1996年3月，三個(gè)條例都在其后頒布（《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布于1998年10月，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布于2004年3月），間隔時(shí)間較長，立法過程中對(duì)行政處罰法的學(xué)習(xí)和吸收都比較充分，因此都較好地落實(shí)了行政處罰法的規(guī)定，對(duì)“吊銷登記證書”予以了明確、清楚的規(guī)定。而《行政許可法》頒布于2003年8月，其頒布之前對(duì)于行政許可、行政審批問題缺乏明確的法律規(guī)定，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂工作又因故被擱置數(shù)年，未能得到及時(shí)修訂，導(dǎo)致多年來未能很好地落實(shí)《行政許可法》的規(guī)定。

2.法律法規(guī)之間的銜接存在漏洞

按照法制統(tǒng)一原則的要求，法律法規(guī)之間應(yīng)當(dāng)是成龍配套、銜接一致的?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》的頒布時(shí)間晚于《行政許可法》，理應(yīng)較好地就“撤銷登記”的使用作出比較規(guī)范的規(guī)定。然而，因?yàn)檫@兩部法律法規(guī)前后頒布的間隔時(shí)間較短，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》在起草過程中也未能很好地吸收和落實(shí)《行政許可法》的規(guī)定，未能將“撤銷登記”的使用進(jìn)行依法界定，造成法律法規(guī)之間銜接上的漏洞。

3.“其他行政處罰”條款被濫用

《行政處罰法》第八條第七項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”是一個(gè)兜底條款，目的是為了對(duì)難以窮盡的處罰種類作概況性規(guī)定。但在我國目前的立法實(shí)踐過程中，很多法律、行政法規(guī)濫用了該條款，規(guī)定了大量本不屬于行政處罰范疇的“其他行政處罰”，實(shí)際上成為了行政處罰兜底的“大籮筐”和“無底洞”。因此，三個(gè)條例立法之時(shí)，就將“撤銷登記”創(chuàng)制成了一種“行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”種類和處罰措施，在管理實(shí)踐中也是如此應(yīng)用的。

4.《行政許可法》缺乏對(duì)“撤銷登記”的程序性規(guī)定

《行政處罰法》對(duì)實(shí)施行政處罰的程序作出了較為具體的規(guī)定，易于行政管理機(jī)關(guān)操作。與此相比，《行政許可法》只規(guī)定了行政許可的實(shí)施程序，規(guī)定了可以或者應(yīng)當(dāng)“撤銷登記”的情形，對(duì)“撤銷登記”的適用程序卻未作出明確規(guī)定，造成行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)踐操作上的困難，因此往往將“撤銷登記”作為更容易操作的行政處罰實(shí)施。

四、解決問題的對(duì)策與建議

針對(duì)前述問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)抓住目前三個(gè)條例有望今年完成修訂工作的大好時(shí)機(jī)，認(rèn)真予以研究并加以修改、完善。

1.根據(jù)法律規(guī)定明確二者的法律屬性

總體來說，就是要“橋歸橋、路歸路”，分清二者的法律屬性，將“吊銷登記證書”作為行政處罰措施，按照《行政處罰法》的規(guī)定實(shí)施處罰；將“撤銷登記”作為對(duì)行政許可的撤回或者撤銷，按照《行政許可法》的規(guī)定予以辦理，不再作為“其他行政處罰”來界定和使用。據(jù)此，在三個(gè)條例的修訂過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行改造，理清各自的適用情形，既要避免混同使用，也不能簡(jiǎn)單地一刀切處理，因“撤銷登記”操作程序不清而對(duì)應(yīng)當(dāng)“撤銷登記”的情形也都作“吊銷登記證書”處理。

2.保持三個(gè)條例修訂時(shí)的協(xié)調(diào)一致

社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三種類型的社會(huì)組織，盡管性質(zhì)不盡相同，但都由民政部門進(jìn)行登記管理，關(guān)于行政許可和行政處罰方面的法律適用是基本相同的。因此，在三個(gè)條例的修訂中，對(duì)“吊銷登記證書”和“撤銷登記”的使用規(guī)定應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)一致，不能各自為政、互相沖突。

3.明確“撤銷登記”的程序性規(guī)定

“撤銷登記”作為消滅社會(huì)組織法人資格的行政措施，其法律后果明顯十分嚴(yán)·重，《行政許可法》未明確規(guī)定其程序性規(guī)定，不能不說是一個(gè)缺憾。應(yīng)當(dāng)按照程序正義的原則，根據(jù)《行政許可法》的立法精神和原則性規(guī)定，在實(shí)施“撤銷登記”行為時(shí)，引入例如聽證等重要的程序性規(guī)定，從而既保證行政管理機(jī)關(guān)依法行政，又切實(shí)保障社會(huì)組織的合法權(quán)益。

民政部政策法規(guī)司）