公共利益的界定與標準

◎田銘釗（中共四川省委黨校，四川 成都 610072）

公共利益的界定與標準

◎田銘釗（中共四川省委黨校，四川 成都 610072）

公共利益是哲學、政治學、社會學、公共管理學、法學等學科都在研究的問題。但是，對于何為公共利益至今沒有一個能被各方學者接受的明確界定。有必要對公共利益及其相關利益的關系進行探討。

公共利益；界定；困境

公共利益是哲學社會科學無法回避的問題，同時也是哲學社會科學都在關注的問題。但是，對于何為公共利益至今沒有一個公認的明確的界定。我國臺灣學者陳銳雄指出，“何為公共利益，因非常抽象，可能人言人殊。”[1]從某種程度上表明了這樣一個事實：學者希望為公共利益下一個明確的定義是奢望。這就是公共利益界定面臨的困境。在對公共利益的含義進行把握時，要對與其相關的概念進行分析。

一、對公共利益內涵的把握

公共利益在漢語中由“公共”與“利益”兩部分組成。因此，了解“公共”、“利益”各自的含義對我們把握公共利益是必要的。

（一）公共內涵的不確定性

“公共”的英文單詞是“public”，在《現(xiàn)代英漢詞典》中的解釋是“公共的、公用的、公開的、國家的、政府的”。[2]p550意味著公共是集體，是開放的，與私人相對。在中文中對“公共”的解釋是“無私、共同、公事”，即多數人共有或公有。通過對“公共”的含義的中西方文字對比，我們可以看出，中西方對它的理解有共同點。即“公共”是與“私人”相反，公共就是集體的，共有的。學者李鵬在他的《公共管理學》中采用了美國行政學家沃爾多對“公共”的理解，即公共有三個方面的含義：一是從哲學、法學和政治理論層次上，即從國家和政府的角度給“公共”下定義，這里涉及的是主權、合法性、福利一類問題；二是從經驗層次，即公共職能和公共活動的范圍上來界定；三是從政府執(zhí)行活動或職能的角度下定義。[3]因此，“公共”表示國家、政府的職能活動與多數人的利益相關，有較多的公眾參與。既然有較多的公眾參與，就面臨以下兩個方面的問題。

第一，在較多的公眾參與情況下，一千個人是“公共”，還是十萬人是“公共”。這就面臨對“公共”進行量的界定。德國學者紐曼提出“公共性”原則，就是開放性，任何人可以接近之謂，不封閉也不專為某些人所保留。[4]p185另外，他提出公益的受益人不確定性。公益是一個不確定的多數人的利益，這個不確定的多數受益人就符合了公共的意義。換言之，以受益人的多寡來界定。只要大多數的不確定數目的受益人的存在，即屬公益。故，是強調數量的特征，而且以過半數（多數人）的利益作為公益之基礎，也符合民主多數決定少數，少數服從多數的理念。[4]p186因此，不確定的多數人作為公共的概念，直至目前，仍是在一般情況下，廣為被人承認的標準。

第二，既然公共利益是公共的，那么，一個縣，一個省，乃至一個國家，到底那個范圍內的利益是公共利益？這同樣存在著模糊和不確定性。德國學者洛厚德提出了以地域基礎作為界定受益人群的標準。他主張公益是任何人但不必是全部人們的利益。這個地域或空間就是以地區(qū)為劃分，且多以國家（政治，行政）之組織為單位。所以，地區(qū)內的大多數人的利益就以形成公益。至于地區(qū)內的少數人的利益就稱之為個別利益。[4]p184洛厚德的見解，是偏重于以地域（也就是行政區(qū)劃）作為計算區(qū)域內大多數人的（利益）為準據。[4]p185但是，他沒能說明分屬不同區(qū)域的人民也可能越界使用諸如公共交通之類的設施。例如，在今天中國社會轉型期出現(xiàn)的“民工潮”。以區(qū)域劃分的觀點不能充分說明公共利益的受眾在界定上的模糊性。

從上面的分析我們可以看出，“公共”有多種含義。紐曼和洛厚德的觀點都有合理的內容，而且在一定程度上是可以操作的。但是，我們采用任何單一的理論對公共的含義進行把握都是不全面的，我們必須利用多種理論來進行綜合分析，要具體問題具體分析。

（二）利益內涵的模糊性

馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關”。[5]“利益”在《現(xiàn)代英漢詞典》中相對應的英語單詞是“interest”,即“好處，有益于”，[2]p363“利益”在《辭源》中是兩個獨立意義的詞“利”和“益”，但基本的意思就是得到好處。概括起來，就是人們?yōu)榱松婧推渌枰ㄟ^交往活動而得到的好處。西方有些學者認為，利益是特定的主體對某個客體的占有、享用或主客體特定的價值關系。即利益對主體有積極的意義。這樣一來，利益包含利益主體、利益客體、利益內容。利益主體是利益的享用者、實現(xiàn)者。應該包含個人、群體、社會、國家。利益客體是指利益主體所指的對象，它不僅是物質的還應該包含非物質的。由于利益主體是不確定的，是多元的，利益的內容要經過多元的利益主體進行價值判斷，這樣，就會出現(xiàn)十人十意的狀況。此外，社會是動態(tài)的、變化發(fā)展的，此時的利益價值判斷，彼時不一定就適合。還有，物質利益相對于非物質利益比較容易把握。由于非物質看不見、摸不著，就更增加了理解它的難度。非物質利益一般都認為是精神方面的利益，對精神方面的利益的界定很難有一個公認的標準。

（三）公共利益內涵的模糊性

從上面的分析我們可以看出，“公共”內容與“利益”內容的不確定性，使得公共利益內容的界定有很大難度。利益內容的模糊性主要是對利益價值的認定受利益主體和特定的社會狀況所限制，不可能固定成型。同樣，公共的內容也是模糊的不確定的，雖然紐曼的觀點被很多學者認同，但是對公共利益界定的困惑依然存在。眾多的學者都試圖列出眾多的界定公共利益的標準，可是論證的過程又總是使學者們陷入循環(huán)論證的怪圈。盡管學者對公共利益的理解都不是完美無缺的，但是依然可以幫助我們把握何為公共利益。古希臘的亞里士多德認為，共同體是為善而建立的，追求的目的就是最高的善，這種最高的善在現(xiàn)實社會就是公共利益。法國的盧梭認為，“公意永遠是公正的，而且永遠視公共利益為依歸”。[6]他把公共利益歸于公意。約翰·羅爾斯認為，“公共利益既不是單個人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個社會通過合作而產生出的價值的總和。這種合作極為必要，其目的就在于使人們通過努力和勞動而能構建他們自己的生活，進而使之與人之個性的尊嚴相一致?！盵7]陳慶云等人在《中國行政管理》發(fā)表了對公共利益的理解：“具有社會分享性的、為人們生存、享受和進一步發(fā)展所需要的資源和條件”。[8]這些都是學者對公共利益的抽象的概括。在抽象之外的公共利益是有現(xiàn)實基礎的。在公共物品和公共服務的提供領域，如，公共安全、公共衛(wèi)生、公共交通，任何人在享用的同時無法排除其他人的使用。此外，公共利益也表現(xiàn)出層次性，既有全人類共同需要的公共服務式物品，如，通用的國際規(guī)則、控制溫室氣體排放的全球環(huán)境保護、世界的和平與發(fā)展。也有全國性的公共物品或服務。如，國防、憲法、法律制度安排等。還有一些地方性的公共物品或服務，如，垃圾處理、社會治安、城市供水、污水處理等?？梢姡参锲返膶哟涡砸馕吨怖娴亩鄬哟涡院投鄻有?。

正是因為公共利益概念的不確定，以及公共利益在現(xiàn)實社會表現(xiàn)出層次性、相對普遍性。我們在平衡公共利益與個人利益、集體利益、國家利益的關系就有必要理清它們之間的關系。

二、公共利益與相關利益的關系分析

（一）公共利益與個人利益的關系

亞當·斯密在他的《國富論——國民財富的性質和起因的研究》中講過：“我們決不能指望從屠夫、釀酒師或面包師的仁慈中獲得我們的午餐。我們只能從使他們關心他自己的利益中來獲得我們的午餐。我們要向他們講述的不是他們的人道博愛，而是他們的私心。絕不要向他們談論我們自己的需要，而是要談論他們的利益”。[9]可見，個人利益是市場經濟運轉的動力?，F(xiàn)實存在的個人利益是特定的主體對特定的客體能否對自身需要的滿足所作的價值判斷。主要的特征就是主體只能是個人或私人，個人價值的獲得全憑個人意志的判斷。對個人利益的價值學術界有不同的認識。一種是否定個人利益的價值，認為對個人利益的無限制追求，給社會帶來了消極后果。另外一種看法是肯定個人利益的價值，認為正是對個人利益的追求才促進了社會的進步與發(fā)展。無論對個人利益持何種觀點，都不是最關鍵的，關鍵的是個人利益怎樣處理與公共利益之間的糾結與沖突。公共利益與個人利益應該是辨證統(tǒng)一的。

首先，個人利益與公共利益具有同一性。由于不存在單個的完全孤立的人，個人利益不可能完全孤立的存在下去。公共利益得到維護是個人利益實現(xiàn)的基礎。個人利益無法實現(xiàn)或滿足亦可影響公共利益的實現(xiàn)。若只強調公共利益，忽略個人利益及其共存的合理性，當個人的基本利益無法滿足時，公共利益由于個人追求私利極端化而導致無法實現(xiàn)。

其次，個人利益與公共利益是對立的。它們之間的對立性是其相互背離、分化和制約的趨向。它們雖然有同一性，但畢竟是有區(qū)分的，從單個人的利益中分離出的某種利益在它成為公共利益時，它已經不是某個特定的社會成員所可以單享的利益。因此，作為現(xiàn)實的個人，總是拒絕從自己的私利中分解出公共利益。在一個存在眾多個人的群體中，單個的人總是有躲避履行他的義務的想法。雖然他們的活動目的是為了讓所有的成員都能獲益，仍有人不會自覺地采取努力來實現(xiàn)其所在群體的共同利益。由于個人私利的難以割舍，他們在期望公共利益實現(xiàn)的同時又在一定程度上阻擋著公共利益的實現(xiàn)。

在個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，應該有一個平衡的原則。這個平衡原則應該遵守正義與公平，要符合羅爾斯《正義論》中的兩個正義原則。第一個是平等自由的原則，第二個是機會公正平等原則和差別原則的結合。最大可能地公正分配社會活動中產生的利益與代價。只有這樣才能更好地解決個人利益與公共利益之間的沖突。由于在實現(xiàn)公共利益的具體操作中，可能會對不確定的少數人的私利造成危害，這樣，就需要一個公正合理的補償機制來彌補為了實現(xiàn)公共利益?zhèn)€人利益所作的讓步和付出的代價。如此以來，才能保證社會秩序的合理性、正義性。

（二）公共利益與集體利益的關系

我們在理解集體利益之前，先了解什么是“集體”。既然是集體，當然要超越于個人之上，但不能排斥個人，并且是可大可小。馬克思認為，“在真正的集體條件下每個個人在自己的聯(lián)合中并通過這種聯(lián)合獲得自由”。[10]顯然，馬克思認為“集體”是指為了共同的現(xiàn)實利益由眾多的個人參加而組成的一個群體。那么什么是“集體利益”？綜合學術界的觀點，我認為，所謂“集體利益”就是指能給特定的集體成員提供歸屬感，使成員的需要得到滿足的物品、活動和社會關系的總和。集體利益不是抽象的，空洞的。集體利益是現(xiàn)實的、具體的，并且具有層次性和多樣性。另外，集體利益面對的是集體內的每一個個人，而不是某一個個人的利益。

集體利益與公共利益具有共同點。它們都是共同利益。集體利益是特定的多數人的利益，公共利益是不確定的多數人的利益。由此，我們可以知道，無論是集體利益還是公共利益都超越了個人利益。集體利益與公共利益也有不同點。首先，它們的受益主體不一致，公共利益的受益主體是不確定的多數人，而集體利益的受益主體是特定的多數人。其次，公共利益與集體利益有交叉的邊界范圍。通常情況下公共利益的邊界要大于集體利益。最后，集體利益不能危害公共利益，尤其不能優(yōu)先于公共利益。就像盜竊團伙偷東西對其特定的集體是有利的，但是對于公眾有危害，他們就不應該為了他們的所謂集體利益危害公共利益。

（三）公共利益與國家利益的關系

為了幫助我們了解國家利益，我們有必要探討一下國家的產生。在馬克思那里，他認為國家的產生是隨著私有制和階級的產生而產生的，是一種以階級統(tǒng)治為其實質的社會權力組織形式。霍布斯把國家看作是由契約產生的。他認為，人民為了擺脫自然狀態(tài)，彼此之間共同約定：大家放棄自己的權力并把它交給一個人或一伙人組成的會議，使他（們）擔當起他們的人格，并且承認他在公共和平與安全的事務方面所作的一切都是大家認同的?；舨妓褂X得，這樣作了之后，公共權力的國家就建立起來了。諾齊克在他的《無政府、國家與烏托邦》中，先假定了一個原初狀態(tài)。在原初狀態(tài)中，人們?yōu)榱吮苊庾约旱臋嘁媸艿角址负蛯η址缸约簷嘁娴男袨檫M行報復及懲罰，于是組成了各種各樣的保護性社團。后來，最終建立的這種擁有一定地域和人口的保護性機構就是國家。盡管對國家的產生有不同觀點，但是有一點是共性的，那便是國家的產生與利益分不開。

關于國家利益，中西方學者提出了許多的概念，概括起來就是能夠滿足特定民族國家的存在和發(fā)展所需要的各種利益。國家利益不外乎有兩個方面，一個是國際政治中的國家利益。另一個是國內政治范疇的國家利益。國際政治中的國家利益是指一個特定的民族國家利益，與國際或世界利益相對。我們主要探討的是國內政治范疇的國家利益與公共利益。國內政治范疇的國家利益是相對于個人利益與集體利益而言的范疇。由于國家利益是歷史的、發(fā)展的，不是一成不變的，這也為它與公共利益的區(qū)分增加了難度。在我們國家，人們有這樣一個理解：似乎“國家”就是公共的，國家利益就是公共利益。實際上，國家利益不能完全等同于公共利益。國家利益與公共利益在本質上存在著不同的分工。國家利益一般通過其實體代表即政府在治理國家事務上體現(xiàn)出來，并且是以行政權力保證其實現(xiàn)，具有強制性與至上性。公共利益則不同。學者俞可平認為它們之間具有一定的重疊性，國家利益無論是形式還是內容都包含公共利益的成分。社會全體盡管在某些利益上有分歧，但在國防、公共交通、環(huán)境保護等方面則擁有一致性。這類利益常常以國家利益的形式出現(xiàn)，同時，這類利益也是公共利益，這就是公共利益與國家利益難以完全分割的主要原因。兩者都呈現(xiàn)出整體性與全局性的利益。

三、關于公共利益討論的幾點結論

通過以上討論，我們可以得出以下幾個重要的結論。

(一)需求者數目不是判定公共利益的唯一標準

需求者的數目只是衡量公共利益的標準之一。為所有人或大多數人共同需要和認可的利益，無疑是具有社會分享性的公共利益。然而，除此之外，還有兩種情形的利益同樣具有社會分享性。一是不需要所有人或絕大多數人都明確表明需求和認可的態(tài)度，而是少部分人需要，但具有社會開放性，同樣具有社會分享性。二是為個人或少部分人需要，但對所有人都有影響的利益，它通過合法程序實現(xiàn)，往往使得相當一部分人被動接受的利益，也具有社會分享性。

因此，公共利益不能以需求者數目的多少來簡單地判定。公共利益不僅僅就表現(xiàn)為所有人或絕大多數人的利益，實際上分享人數的多寡不是唯一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“具有社會分享性”。因此，符合社會分享性的利益，都可以稱之為公共利益。換言之，社會分享性是判定公共利益的基本標準。

(二)公共利益不僅僅表現(xiàn)為單一的國家利益或表現(xiàn)于單一領域內

在傳統(tǒng)觀念看來，公共利益僅僅表現(xiàn)在國家層面上，不存在各種層次的地方公共利益及其與國家利益之間的沖突。然而，社會分享性的“社會”具有層次性。在我國，既可以從全國范圍內來理解“社會”，也可以從地方行政區(qū)域(如省、市、縣、鄉(xiāng))，直至社區(qū)等多層面的角度來理解“社會”。換句話講，從空間層面看，“社會”存在著大小不同的范圍。因此，不可能由國家利益包容其他有差別的多元化的公共利益。

既然公共利益是具有社會分享性的資源與條件，社會又有范圍不等的大小之分，那么公共利益必然存在著不同的層次，如國家層面的公共利益、省(市、縣、鄉(xiāng))的公共利益與社區(qū)的公共利益。具體到某個層次，它既要維護本層次的公共利益，又要處理好與之相關的高(低)層次的公共利益。多層次的公共利益彼此之間既有一致性，又有差異性。多個層面的地方公共利益，既有與國家利益一致的方面，也有與國家利益沖突的方面。因此，不同層次的公共利益之間存在著利益博弈是正常的，關鍵是如何處理好它們之間的利益關系，妥善解決好利益沖突。公共利益有強弱與大小之分，公共利益并不是鐵板一塊的。公共利益所形成的“譜系”意味著，公共利益是多元競爭的，公共利益需要整合內部的分歧，達成對外的一致。

(三)公共利益是一個綜合性的判斷標準

從動機、過程和結果三個視角的結合上綜合判定公共利益，重點在于結果。既存在著所有人或者多數人需求的公共利益，也存在著自愿性分享與強制性分享共存的公共利益。持有這種看法，完全有可能會使得社會中部分人或組織，把他們所需求的利益，以強制方式變成“公共利益”找到理論上的借口。我們認為，檢驗是否“打著‘公共利益’旗號，實際在謀取個人或小集團利益”的行為的基本方法是:堅持從動機、過程和結果三個視角的結合上綜合判定，重點在于結果。

某些組織或個人利用手中的特殊權力，或用虛假信息欺騙社會與民眾，按照法定程序，名義上獲得并維護了所謂的“公共利益”，并使得全社會被迫分享，而人們一時還不具備全面識破與改變這種局面的能力和資源。應該說，這類事情還是經常發(fā)生的。換句話說，人們從動機與過程兩個角度往往難以判斷“公共利益”的實質。對于這種人們確實分享了的“公共利益”，我們的解釋是:一方面，它只能說明公共利益的存在具有相對性;另一方面，違背民心、民意的“結果”終究會按民眾的意愿發(fā)生改變，而實現(xiàn)這種變化的最基本保障是民主政治與法治。人民群眾必須依法有參與權、知情權、決策權和監(jiān)督權。

[1]陳銳雄.民法總則新論[M].臺北：三民書局,1982 ：913.

[2]現(xiàn)代英漢詞典[M].北京：外語教學與研究出版社，1990：550.

[3]李鵬.公共管理學[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：9.

[4]陳新民.德國公法學基礎理論[M].濟南：山東人民出版社，2001.

[5]馬克思恩格斯選集第一卷[M].北京：人民出版社，1956：82.

[6]盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京：商務印書館，2003：31.

[7]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，1998：211.

[8]陳慶云,劉小康等.論公共管理中的社會利益[J].中國行政管理，2005，9：32.

[9]亞當·斯密.國富論——國民財富的性質和起因研究[M].長沙：中南大學出版社，2003：20.

[10]馬克思恩格斯選集第一卷[M].北京：人民出版社，1972：82.

責任編輯：劉彥武

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1008-9187-（2011）01-0042-04

田銘釗，中共四川省委黨校碩士研究生。