重慶兩江新區(qū)行政管理體制改革路徑

趙立兵

(重慶文理學(xué)院,重慶 402160)

當(dāng)下,我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,需要建立區(qū)域統(tǒng)一市場,促進(jìn)生產(chǎn)要素流通,優(yōu)化市場資源配置。但同時,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、保護(hù)地方利益也是行政區(qū)政府的傳統(tǒng)職能和本能。這就使經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)劃不可避免地存在不一致、相摩擦,甚至相沖突的地方,倘若處置不當(dāng),勢必影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合規(guī)劃的有效實(shí)施,制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體水平的快速提升。

重慶兩江新區(qū)是繼上海浦東、天津?yàn)I海之后的第 3個國家級經(jīng)濟(jì)新區(qū),內(nèi)轄 3個行政區(qū)部分區(qū)域和 3個功能區(qū),幅員面積廣闊,行政主體多元,管理體制各異,利益格局復(fù)雜。可以說,兩江新區(qū)行政管理體制改革的成敗,對于影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙的破除程度,對于兩江新區(qū)建設(shè)總體目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn),具有舉足輕重的意義。

一、兩江新區(qū)行政管理體制改革的 3種備選模式

經(jīng)濟(jì)新區(qū)行政管理體制改革備選模式有很多,各有優(yōu)劣,這里僅列舉主要的 3種:

一是松散聯(lián)合模式。即區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)、功能區(qū)各自為政,獨(dú)立發(fā)展,僅保持低層次的協(xié)同合作,待時機(jī)成熟,再統(tǒng)籌考慮,調(diào)整格局,共謀發(fā)展[1]。這種模式雖比較穩(wěn)健,推行阻力最小,但無法徹底消除行政區(qū)劃壁壘,難以進(jìn)行區(qū)域整體規(guī)劃,不利于形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)合力,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢不符,因而難以擔(dān)當(dāng)歷史重任,僅見于經(jīng)濟(jì)新區(qū)籌建階段。

二是管理委員會模式。即建立作為上級政府派出機(jī)構(gòu)的新區(qū)管委會,由其在政策、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)、宣傳等方面進(jìn)行統(tǒng)籌。它的特點(diǎn)是管理權(quán)限高度集中、組織機(jī)構(gòu)高度濃縮、機(jī)構(gòu)設(shè)置側(cè)重于經(jīng)濟(jì)管理職能。這種模式有利于調(diào)動新區(qū)各行政區(qū)、功能區(qū)的積極性,推行阻力較小,有很強(qiáng)的過渡性質(zhì),較適合于新區(qū)建設(shè)初期,其不足是容易造成機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門、監(jiān)督不力、內(nèi)耗頻發(fā)等體制性弊端。

三是屬地政府模式。即按照“大部制”原則,參照國際慣例,建立健全新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)“四套班子”,統(tǒng)一管轄新區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)事項(xiàng)。這種模式具有較高的行政管理權(quán)威,具備規(guī)劃統(tǒng)一、協(xié)調(diào)順暢、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力的特點(diǎn),但是,倘若處置失當(dāng),容易產(chǎn)生機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫、管理人員膨脹、管理幅度過大的行政管理體制痼疾,以致降低行政效率,增加管理成本。

可見,任何行政管理模式都有其優(yōu)勢,也存在著不足,需要根據(jù)實(shí)際情況綜合考慮,揚(yáng)長避短,順勢而為?？v觀上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革發(fā)展歷程,不難發(fā)現(xiàn),在成立之初,它們都采用了管委會模式。但由于管委會的性質(zhì)沒有明確的立法界定,不具備相應(yīng)的法律地位和權(quán)限;而且隨著新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和開發(fā)開放步伐的日益加快,社會事務(wù)的大幅增長,這一管理體制出現(xiàn)了諸多與實(shí)際需求不相適應(yīng)的地方,特別是在上下銜接、工作協(xié)調(diào)和利益分配過程中,在人大和政協(xié)等政權(quán)建設(shè)、監(jiān)督體制機(jī)制構(gòu)建和干部成長環(huán)境營造等方面,產(chǎn)生了一些摩擦和矛盾,不利于新區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展。

鑒于此,浦東新區(qū)和濱海新區(qū)分別于 2000年和 2008年前后深入改革了行政管理體制模式,由管委會模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚卣Ｊ絒2],健全了“四套班子”,更新了管理觀念,調(diào)整了行政區(qū)劃,重組了組織機(jī)構(gòu),優(yōu)化了運(yùn)行機(jī)制,推進(jìn)了管理重心下移,形成了新區(qū)事在新區(qū)辦的運(yùn)行機(jī)制,較好地適應(yīng)了新區(qū)開發(fā)建設(shè)新形勢。新區(qū)政府保留了管委會體制機(jī)構(gòu)設(shè)置高度集中的特點(diǎn),機(jī)構(gòu)個數(shù)和干部職數(shù)僅相當(dāng)于一般政府模式的半數(shù)左右,真正符合了“小政府,大服務(wù)”的現(xiàn)代政府特征,可作為今后兩江新區(qū)行政管理體制改革的重點(diǎn)參照對象。

二、兩江新區(qū)行政管理體制改革的 4個依據(jù)

兩江新區(qū)行政管理體制模式的確定和改革路徑的選擇,要立足重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際,符合國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢,滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。具體而言:

一是明確一個導(dǎo)向,即以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向。當(dāng)代中國的現(xiàn)實(shí)和今后發(fā)展趨勢決定了,各級政府要從直接經(jīng)濟(jì)活動中退出,將更多的資源投入社會管理和公共服務(wù)中去。因此,我們要以現(xiàn)代政府理論為指導(dǎo),以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向,積極創(chuàng)新兩江新區(qū)行政管理理念,把政府角色定位在良好市場秩序的維護(hù)者和良好制度環(huán)境的營造者上來,將政府工作重心放在市場調(diào)節(jié)、社會監(jiān)管和公共服務(wù)上,實(shí)現(xiàn)政府職能由管理型向服務(wù)型的徹底轉(zhuǎn)變。

二是符合一個要求,即符合國家發(fā)展戰(zhàn)略總體要求。國務(wù)院在《關(guān)于同意設(shè)立重慶兩江新區(qū)的批復(fù)》中明確指出,設(shè)立重慶兩江新區(qū),有利于探索內(nèi)陸地區(qū)開發(fā)開放新模式,對于推動西部大開發(fā),促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo),必須以大力推進(jìn)兩江新區(qū)體制創(chuàng)新來加快區(qū)域開發(fā)開放;通過建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、規(guī)范、靈活的行政管理體制,在金融、土地和財(cái)稅等領(lǐng)域先行先試,積極探索新形勢、新區(qū)域下擴(kuò)大改革開放的新經(jīng)驗(yàn),為全國發(fā)展提供有借鑒意義的新模式、新示范。

三是體現(xiàn)一個定位,即重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行區(qū)的定位。兩江新區(qū)行政管理體制改革要立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,積極打破城鄉(xiāng)制度藩籬,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系,健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度,圍繞推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,推進(jìn)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行,推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)和集約利用 3條主線開展改革實(shí)驗(yàn),為重慶其他區(qū)縣乃至全國破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)提供理論參考和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

四是推進(jìn)一個進(jìn)程,即區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。兩江新區(qū)行政管理體制改革要圍繞打破地區(qū)封閉與市場分割,推進(jìn)商品、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的自由流通,促進(jìn)區(qū)域市場資源優(yōu)化配置,建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制等進(jìn)行創(chuàng)新。一方面,兩江新區(qū)要同重慶市行政管理體制有效銜接,適度超前,協(xié)調(diào)處理好縱向政府間的關(guān)系;另一方面,還要同成渝經(jīng)濟(jì)帶、“西三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)等多層次政府體系相協(xié)調(diào),處理好橫向政府間的關(guān)系。

三、兩江新區(qū)行政管理體制改革的 3個階段

行政管理體制改革是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程,發(fā)展階段不同,改革的重點(diǎn)、范圍、深度和強(qiáng)度都應(yīng)有所差異。因此,兩江新區(qū)行政管理體制改革,要盡快制定改革推進(jìn)路線,找準(zhǔn)階段工作重點(diǎn),明確工作突破方向,提早籌劃,分步實(shí)施,穩(wěn)步推進(jìn)。

根據(jù)兩江新區(qū) 10年建設(shè)規(guī)劃,對照浦東新區(qū)、濱海新區(qū)行政管理體制改革歷程,重慶兩江新區(qū)行政管理體制改革可分為 3個階段:起步階段,自新區(qū)成立起 3～4年時間;過渡階段,自新區(qū)成立起5～7年時間;突破階段,自新區(qū)成立起 8～10年時間。根據(jù) 3個不同發(fā)展階段的實(shí)際情況,應(yīng)當(dāng)有針對性地實(shí)施“三步走”戰(zhàn)略。

1)在起步階段,實(shí)施固本強(qiáng)基戰(zhàn)略。這一階段,兩江新區(qū)實(shí)行的是管委會制度,其行政管理體制改革的重心應(yīng)放在完善政策法規(guī)、強(qiáng)化管理核心、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制和促進(jìn)責(zé)權(quán)匹配上。合理界定新區(qū)管委會、各行政區(qū)和功能區(qū)的職責(zé)范圍,加強(qiáng)新區(qū)管委會在新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,形成有利于發(fā)揮整體優(yōu)勢,避免摩擦內(nèi)耗,提高工作效率,實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的行政管理體制和具體運(yùn)行機(jī)制,力爭在解決經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)劃體制矛盾上取得突破。

2)在過渡階段,實(shí)施深度整合戰(zhàn)略。這一階段,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化新區(qū)管委會的區(qū)域規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能,并逐步弱化各功能區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能,弱化行政區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理職能;建議成立城市建設(shè)管理、教科文衛(wèi)發(fā)展、社會綜合服務(wù)等公共事務(wù)委員會,使其與新區(qū)管委會簽署委托授權(quán)、責(zé)任契約等工作協(xié)議,發(fā)揮其在新區(qū)社會管理、公共事務(wù)方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合服務(wù)作用。要持續(xù)做好社會組織發(fā)展工作,增強(qiáng)社會力量,提倡社區(qū)自治,使政府騰出更多行政資源,集中精力搞開發(fā),抓建設(shè)。

3)在轉(zhuǎn)型階段,實(shí)施重組突破戰(zhàn)略。這一階段的主要目標(biāo)和任務(wù)是,建立兩江新區(qū)“四套班子”和司法等機(jī)構(gòu),成立完整意義上的兩江新區(qū)政府;各行政區(qū)全部職能上繳、轉(zhuǎn)移或下放,進(jìn)而取消行政區(qū),重組為新型街道和社區(qū);各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)全部職能剝離,進(jìn)而取消功能區(qū)設(shè)置,轉(zhuǎn)由各類開發(fā)公司在新區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和制約下行使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能;還要科學(xué)建構(gòu)新型財(cái)政體制,持續(xù)優(yōu)化政府組織架構(gòu),大力壓縮經(jīng)濟(jì)管理部門,合理歸并城市建設(shè)與管理部門,綜合設(shè)置社會管理與公共服務(wù)部門,真正建設(shè)“小政府,大社會,大服務(wù)”的公共服務(wù)型政府[3]。

四、現(xiàn)階段兩江新區(qū)行政管理體制改革的五大任務(wù)

在兩江新區(qū)建設(shè)初期,行政管理體制改革可參照“40字管理方針”。即“政令統(tǒng)一,責(zé)權(quán)匹配;機(jī)構(gòu)精簡,運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào);管理規(guī)范,機(jī)制靈活;服務(wù)優(yōu)質(zhì),保障有力;公正透明,廉潔高效”。具體言之,現(xiàn)階段主要有五大任務(wù):

一是完善制度體系。要不斷修改完善《重慶兩江新區(qū)條例》,建立和完善以“新區(qū)條例”為龍頭的法律制度體系,以法律的形式來明確和調(diào)整各經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的責(zé)權(quán)利關(guān)系。還要加大政策研究力度,制定兩江新區(qū)行政管理體制改革與創(chuàng)新方案和中長期規(guī)劃,為今后推進(jìn)深度行政管理體制改革做好理論支持和政策準(zhǔn)備。

二是樹立領(lǐng)導(dǎo)核心。即發(fā)揮新區(qū)管委會的組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用,強(qiáng)化其在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)調(diào)重大問題等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能,維護(hù)規(guī)劃的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性,調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性,探索建立重慶市政府各部門與兩江新區(qū)條塊互補(bǔ)、職能整合的工作機(jī)制。

三是強(qiáng)化大局意識。兩江新區(qū)是一個老城加新城的設(shè)計(jì),采取的是“1+3”的管理模式。相比浦東新區(qū)和濱海新區(qū),兩江新區(qū)起步基礎(chǔ)更好,但也面臨著更為復(fù)雜的行政管理格局。這就需要努力克服地區(qū)本位、小團(tuán)體主義的干擾,樹立“大局為先”的氣度和“集體至上”的情懷,從制度設(shè)計(jì)到具體實(shí)施,都要服務(wù)、服從于兩江新區(qū)開發(fā)開放全局。

四是轉(zhuǎn)變政府職能。要全面梳理和整合兩江新區(qū)及其功能區(qū)、行政區(qū)政府職能,按照統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效的原則,依法規(guī)范各功能區(qū)、行政區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制;深化行政審批制度改革,精簡審批程序,再造工作流程,實(shí)施“一站式”審批服務(wù);不斷增強(qiáng)政府工作透明度,建立健全科學(xué)決策、高效執(zhí)行和有效監(jiān)督的工作體系,確保決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

五是促進(jìn)功能延伸。一方面,要本著精簡、高效的原則,明確管理主體,完善職能事權(quán),促進(jìn)功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)功能向行政區(qū)延伸,帶動行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面,要按照屬地化原則,加強(qiáng)行政區(qū)政府社會管理與公共服務(wù)職能,逐步撤銷直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的機(jī)構(gòu),促進(jìn)行政區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能向功能區(qū)延伸,推進(jìn)統(tǒng)一的社會管理體系建設(shè)[4]。

總之,行政管理體制改革事關(guān)兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)成敗,需要政府在抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)工作的同時,予以專項(xiàng)研究和周密籌劃,做好充足的理論政策準(zhǔn)備和改革實(shí)踐試點(diǎn),為今后兩江新區(qū)行政管理體制順利轉(zhuǎn)型打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[1] 胡建新.關(guān)于理順天津?yàn)I海新區(qū)管理體制的基本思路[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),1999(4):44.

[2] 高艷春.天津?yàn)I海新區(qū)政府現(xiàn)行管理體制淺析[J].法制與社會,2010(4)上:220.

[3] 惠冰.復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理體制創(chuàng)新構(gòu)想:以天津?yàn)I海新區(qū)為例[J].天津社會科學(xué),2008(4):72.

[4] 皮黔生.天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制的創(chuàng)新[J].開放導(dǎo)報(bào),2007(4):42.

(責(zé)任編輯 周江川)