■王天逸

“三舊”改造旨在解決土地的供求矛盾，保障發(fā)展用地，對我國現(xiàn)階段城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文擬從我國土地的二元所有制入手，在此背景下對“三舊”改造面臨的困境進行研究，進而提出解決方案。

“三舊”改造是在土地供需矛盾日益尖銳的背景下，為促進城市功能提升和經濟健康發(fā)展而采取的重要措施。所謂“三舊”，是指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊。目前，“三舊”改造在許多城市已經開展起來。然而，由于我國實行土地二元所有制，“三舊”改造正面臨著土地權利變動混亂和拆遷改造補償機制不平衡的雙重困境。

一、何謂土地的二元所有制

根據(jù)《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。土地所有權狀態(tài)依據(jù)《憲法》及《土地管理法》規(guī)定，具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?/p>

在“三舊”改造中，舊城的土地一般為國家所有，舊村的土地一般為集體所有，而舊廠的土地可能為國家所有，也可能為集體所有。根據(jù)土地所有者得不同，“三舊”涉及土地的改造流程及本質屬性也可一分為二：對城市土地的改造，本質上屬于城市拆遷的范疇，應按收回國有土地使用權房屋拆遷的流程進行；對農村集體所有土地的改造，本質上則屬于征地的范疇，是征收集體所有土地的房屋拆遷，應先對其土地所有權進行征收，再對其上建筑進行拆遷。

二、“三舊”改造面臨的雙重困境

（一）困境一：土地權利變動混亂

“三舊”改造是一項涉及土地權利及其變動的重大工程，要順利推進改造，首先必須理順和界定其中復雜的土地權屬關系。

無論是國有土地所有權，抑或是農村集體土地所有權，其本質都是一種不動產物權，它們之間的關系也應當是平等的，不該有所偏頗。然而，現(xiàn)實法律的規(guī)定與實際操作卻沒有處理好這兩者之間的關系，公權侵犯私權，國有產權侵犯集體產權的現(xiàn)象時有發(fā)生。國有土地所有權與集體土地所有權的區(qū)別不僅體現(xiàn)在其所有權主體的不同，更體現(xiàn)在其實質的差異上，這些差異導致我國土地二元所有制日益失衡，“三舊”改造中土地權利的變動也由此陷入了混亂。

1.農村集體土地所有權權能受限

根據(jù)《物權法》的規(guī)定，物權的所有人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權能。“與具有完全性和絕對性的國有土地所有權不同，集體土地所有權是不完全和相對的”，它只享有占有權、部分的使用權和收益權，而沒有處分權。具體來說，在使用權方面，集體土地所有的土地只能用于農業(yè)生產、宅基地等與集體密切相關的建設；在處分權方面，集體土地使用權不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變其所有權主體和性質，且不能對抗國家的征收行為；而集體土地對使用權和處分權的這種限制，也直接影響和制約了其收益權的完全性。

2.農村集體土地所有權主體缺位

集體土地與國有土地所有權的不同之處還表現(xiàn)在前者存在主體虛位的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法》和《物權法》的規(guī)定，農村土地的所有權歸農民集體所有：屬村農民集體所有的土地，由村集體經濟組織代表集體行使所有權；屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的土地，由村內各集體經濟組織或村民小組代表集體行使所有權。以上的規(guī)定看似合理，然而，縱觀我國現(xiàn)行法律，其中卻沒有對“農民集體”的詳細解釋，這使得“集體土地所有權主體”實際上成了一個抽象的概念。因其法律范圍過于模糊，在實踐中常常無法使人對其進行準確的界定。

由于所有權權能受限和主體缺位，集體土地所有權和國有土地所有權在“三舊”改造實踐中的地位是不平等的，一旦涉及巨大利益的分配，由此導致的沖突就會涌現(xiàn)出來。

首先，由于集體土地所有權行使主體的空殼化，在“三舊”改造中對集體土地行使所有權的大多是村民委員會，但村民委員會卻并不能發(fā)揮一個恰當?shù)臋嗬说淖饔谩４迕裎瘑T會作為一個基層社會組織，在國家不斷加強對農村控制并將權力下放到農村的過程中一方面承載了這些權力，協(xié)助政府管理村務，其作為一種特殊的自治組織，雖不屬于行政隸屬關系的范圍之列，但在是事實上卻承擔了我國政府“農村行政末梢”的功能；另一方面，在我國經濟社會高度發(fā)展的背景下，村委會正逐步背離其作為我國農民集體利益代表者得角色，相反，其村級組織行政代理者的角色意識日益鮮明，出現(xiàn)了功能的異化與分解。它擅自介入農民、國家、市場三者之間的正常交易中，擾亂了原有的經濟秩序。村干部在這種背景下獨斷專權，在包括“三舊”改造的集體土地支配上常常以“村莊代理人”的名義與政府和企業(yè)簽訂協(xié)議，侵蝕和出賣了農村土地原有使用者的合法權利。

同時，由于確權和登記制度存在缺陷，農村土地所有權主體的缺位還間接導致了土地權屬界定不清晰。由于集體土地所有權主體概念被偷換，廣大農民群體對集體土地產生疏離感，集體土地無法得到有效利用，非法用地現(xiàn)象正不斷增加。在“三舊”改造中，以“舊村”為代表的集體土地多處在城市郊區(qū)甚至市中心地帶，除了少量的農用地和一些村企業(yè)用地外，大部分為宅基地。由于產權不清和利益的驅動，擁有宅基地使用權的村民“因地制宜”，搶建空間最大化的違法建筑用于出租，“貼面樓”“握手樓”層出不窮。這些農村集體所屬土地由于未能及時依法確認和登記，致使法律憑證缺失的，給補償安置工作帶來了困難，這也成為“三舊”改造中沉重的歷史包袱。

（二）困境二：拆遷改造補償機制不平衡

“三舊”改造中的拆遷補償機制不平衡，主要是由于相關立法的不健全造成的。縱觀我國近年來的立法，明確涉及國有土地上房屋拆遷的有很多，尤其是今年伊始起正式實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》），從公共利益、取消強拆等多個方面對原有的《城市房屋拆遷管理條例》作出了補充與改進，對“三舊”改造中國有土地上房屋拆遷無疑也具有極大的指導作用。反觀集體土地上房屋拆遷與相應的補償問題，迄今卻仍無一個獨立完整的國家級大法可以依據(jù)。在具體實踐中，其應當適用《土地管理法》抑或是《條例》目前也無定論。拆遷改造補償機制的不平衡，具體又可以分為以下兩個方面：

1.補償標準不合理

“三舊”改造中，以“舊村”為代表的集體土地上房屋雖然與城市房屋相鄰，但與后者相比，拆遷補償?shù)臉藴蕝s明顯偏低。依據(jù)《條例》，征收城市房屋價值的補償，應當以市場為依據(jù)；而對于農村房屋的補償標準卻很不明確。《物權法》、《土地管理法》等現(xiàn)行土地征用政策雖然對作為農民生產資料的耕地有明確的測算標準，但對村集體建設用地和作為農民生活資料的宅基地及上建筑物卻缺乏客觀的界定。在實踐中，農村房屋的補償標準往往是以房屋的重置價格為依據(jù)，被視為耕地上的附著物進行補償，與青苗屬于同一性質。如此，集體土地上房屋的補償標準勢必低于同一拆遷地段的城市房屋，顯失公平。

況且，對于以舊村村民為代表的集體土地上房屋被拆遷人來說，拆遷不僅意味著失去居住的房屋，而且意味著一并失去了賴以生活的土地?！半S著城市化進程的加速，土地作為農戶維持生計和增加收入的職能逐步消弱，其作為保障和財富功能逐步強化?！睆尼t(yī)療成本的角度來說，在我國農村養(yǎng)老保險體制沒有完全建立起來之時，土地保障了他們基本的醫(yī)療消費；從職業(yè)成本的角度上來說，有土地作為保障，農民可以選擇范圍廣、風險高，收入也較高的工作來做，而一旦在拆遷改造中喪失土地，雖然暫時可能得到相應的補償款，但因其教育水平較低，面對激烈的城市職業(yè)競爭往往會力不從心；而從生活成本的角度考慮，農民原本的食、宿、水電等都較為便宜，相比較而言，城市生活成本太高?？偠灾?，對于農村集體土地上房屋的被拆遷人來說，“三舊”改造將使其各項生活負擔大大增加，因此相應的，其各項拆遷補償?shù)臉藴逝c城市居民相比也應相對提高，這否則難以做到實質上的公平。

2.爭議解決救濟機制不完善

目前，與城市房屋拆遷相比，集體土地上房屋拆遷的爭議解決機制還很不完善，且主要表現(xiàn)在解決因無法達成拆遷補償安置而產生的爭議的司法救濟渠道尚不暢通。根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的規(guī)定，在當事人對補償標準發(fā)生爭議時，由土地行政主管部門進行協(xié)調；如協(xié)調不成，則依法作出行政裁決。如當事人對裁決不服，則可在接到裁決書之日起的六十日之內向當?shù)厝嗣裾蛘鞴懿块T申請行政復議，或者是于三個月內向當?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。

這里的問題有二：第一，因補償安置協(xié)議產生于國家征用集體土地的過程中，故在此期間拆遷當事人之間形成的是行政法律關系。在實踐中，征地補償費一般由原用地單位按照征地補償方案支付給被征地的村組（或政府）。也就是說，征地補償方案的簽訂雙方一般為村組（或政府）及用地單位，而與征地補償方案最密切相關的農民個人卻并不是補償安置方案的當事人。一旦其不同意土地被征，或者同意土地被征后對拆遷安置協(xié)議有異議，即不能行使訴權來尋求司法救濟保證其自身權益。

第二，根據(jù)最高法院《關于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置協(xié)議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》的規(guī)定，當事人無法達成拆遷補償安置協(xié)議時必須先向有關部門申請裁決，如直接提起民事訴訟，則法院不予受理。也就是說，土地行政主管部門的行政裁決是解決無法達成拆遷補償安置協(xié)議的前置程序。在行政裁決的過程中，由批準征用土地的人民政府裁決，就難免出現(xiàn)其“既當裁判員，又當運動員”的現(xiàn)象，很難做到公平公正。

三、解決困境的途徑

（一）完善立法，根本解決改造困境

《物權法》規(guī)定，國家征收單位、個人的房屋必須依據(jù)法律規(guī)定的權限和程序開展。但如前文所述，目前由于相關法律的缺失，對于集體土地上房屋的征收程序還很不完善。筆者認為，我國目前亟需用立法手段校正業(yè)已失衡的二元土地所有制上房屋拆遷，可以采取的方法包括制定一部能夠全面規(guī)范國有土地及集體土地上房屋拆遷的法律，或者是一部能夠與現(xiàn)有城市房屋拆遷相關法律合理銜接的、專門規(guī)范集體土地上房屋拆遷的法律。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，對非國有財產的征收只能制定法律，所以上文所稱的這部法律只能由全國人大及其常委會制定。這部法律的出臺，將不僅對“三舊”改造起到巨大的影響，解決其面臨的困境，使“三舊”改造真正成為“綠色改造”“利民改造”，而且對其他集體土地上房屋拆遷也將產生積極的指導作用。

（二）設計合理的補償機制

拆遷補償問題如何處理是“三舊”改造中各方利益博弈的焦點。故此合理的補償機制是“三舊”改造順利進行的必要保證。在設計“三舊”改造拆遷補償機制時，我們尤其應當注重集體土地上房屋拆遷補償機制的完善?！昂侠淼难a償機制應當以提高或回復失地農民的收入和生活水平為目標?！痹谘a償機制中，一方面要考慮到土地的潛在收益和利用價值；另一方面還要考慮到把土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能。這就要求政府給予原農民在戶籍、社保、教育、行政管理、市政配套建設等方面與城市市民無異的待遇，建立和完善人員就業(yè)和社會保障體制，合理安排各項公用服務設施，以實現(xiàn)“三舊”改造中人居環(huán)境質量的改善與土地資源的集約合理利用。

（三）提高集體土地上房屋拆遷補償標準

在關于集體土地房屋拆遷的專門立法出臺之前，應依據(jù)現(xiàn)狀，遵守《物權法》和《土地管理法》的規(guī)定，進行先征后拆，但需要注意的是，不能將房屋才看成地上附著物進行補償，以免減損其價值。在集體土地被征為國有后，集體土地上房屋就變成國有土地上房屋，此時即可按照《條例》的規(guī)定對其進行拆遷，并通過市場評估的方式來確定其補償價格，需要注意的是，市場評估需要考慮原集體土地上房屋占用范圍內土地無償使用的性質（城市房屋占用范圍內的土地多為有償使用），以使“三舊”改造中國有、集體土地上的房屋都得到相對合理的補償。

（四）完善爭議解決機制，依法救濟被侵害的權利

司法是社會矛盾的平衡器，“三舊”改造中爭議的解決也離不開司法救濟功能的完善。然而，如前文所述，集體土地上房屋拆遷至今仍缺乏法定的爭議解決機制。由于政府在拆遷爭議中地位的兩面性，如果按照現(xiàn)有法律的的規(guī)定通過房屋拆遷管理部門裁決后者根據(jù)《土地管理法實施條例》規(guī)定有批準征用土地的人民政府裁決，則第一會易引起裁決不公，第二也會使爭議解決機制過于繁瑣。筆者認為，由于集體拆遷當事人之間的關系屬于行政法律關系，所以發(fā)生爭議時只能通過行政訴訟解決。即如果拆遷人與被拆遷人達不成拆遷補償安置時，只能通過司法裁決確定如何補償安置；如果拆遷人與被拆遷人達成補償安置協(xié)議因履行該協(xié)議發(fā)生糾紛，則按照行政合同糾紛處理?？傊ＷC“三舊”改造中集體土地上房屋被拆遷人權利救濟渠道的暢通，使司法發(fā)揮其應有的作用，完善對被拆遷人權利的保護。

四、結語

“三舊”改造正在如火如荼的進行著，我們一方面期待著這場破舊立新式的改革能夠順利進行；另一方面也為其面臨的困境深感憂慮。今后，我們期待通過通過法制工作的進一步完善，解決好二元土地所有制背景下“三舊”改造中產生的各種矛盾，使我國的廣大城市在新一輪的經濟浪潮中煥發(fā)出新的光彩。

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