簡論完善我國信訪制度的行政舉措

■劉姍姍 朱文俊 李奕群

信訪制度是我國特有的權(quán)利救濟(jì)制度，能否合理地、完全地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)系到黨和國家與人民群眾的密切聯(lián)系和和諧關(guān)系、調(diào)節(jié)社會沖突和化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定和國家長治久安。隨著現(xiàn)階段社會的急劇轉(zhuǎn)型，由此引發(fā)的各類矛盾急劇增加，公民的維權(quán)意識也在不斷提高，這就使現(xiàn)行的信訪制度問題重重。針對這個問題，文章以行政的視覺角度，分別從規(guī)范信訪制度的內(nèi)部機(jī)制和改進(jìn)信訪制度的外部機(jī)制兩個方面提出了完善措施。

從理論上來說，可以將信訪制度理解為“人民群眾進(jìn)行政治參與和民意表達(dá)、政府機(jī)關(guān)通過民主的形式獲得社會信息以及實(shí)現(xiàn)政府管理”的一種制度。換言之，信訪制度只不過是法治國家中司法、仲裁、行政復(fù)議等專門糾紛解決機(jī)制的一個附屬性和派生性的糾紛解決機(jī)制。但是從我國信訪制度的演進(jìn)過程來看，信訪作為憲法賦予公民的基本權(quán)利卻一直沒有真正納入法治軌道，僅僅是政府治理社會的一種工具，是介于政府與民眾溝通和博弈邊緣的一種準(zhǔn)制度性安排，致使信訪制度一直處于一種尷尬的境地。由此看來，通過完善信訪制度，使其逐漸地成為司法之外救濟(jì)基本權(quán)利、暢通民意表達(dá)的重要補(bǔ)充部分是很有必要的。從行政上完善信訪制度完善信訪制度大致分為以下兩個方面：

一、加快依法治訪進(jìn)程盡快制訂《信訪法》

現(xiàn)代法治所要實(shí)現(xiàn)的就是必須由法律來控制全部社會行為，當(dāng)然也包括信訪活動。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立信訪制度的初衷是讓人民群眾廣開言路、積極地參與國家和社會事務(wù)。“在現(xiàn)行信訪制度下，信訪無疑是一個缺少規(guī)則的權(quán)利救濟(jì)方式，人民群眾的信訪活動在無序地自行進(jìn)行，國家機(jī)關(guān)的信訪工作也缺乏長效機(jī)制。”要改變當(dāng)前信訪活動中司空見慣的無序狀況，就必須對信訪制度進(jìn)行改革重構(gòu)，使信訪活動規(guī)范化、法治化，這就要求我們切實(shí)將信訪工作的目標(biāo)性和操作性進(jìn)行統(tǒng)一，國家機(jī)關(guān)在處理信訪問題上現(xiàn)有的職責(zé)權(quán)限也要重新定位，同時還必須目前信訪機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和責(zé)權(quán)范圍。完善我國信訪立法，在注重總結(jié)以往信訪制度中取得的成功經(jīng)驗(yàn)的同時，也要借鑒和引用國外的成功經(jīng)驗(yàn)，使信訪工作能夠盡快納入人大立法。把《信訪法》制定在《信訪條例》的基礎(chǔ)之上，不僅解決了所有國家機(jī)關(guān)的信訪問題，而且任何人只要認(rèn)為自己的權(quán)利受到侵害或自己的思想意志需要表達(dá)，都可以在法律法規(guī)范圍內(nèi)行使自己的信訪權(quán)利，如在行政領(lǐng)域或司法領(lǐng)域發(fā)表意見、提出建議、監(jiān)督批評、申訴控告等。這樣不但可以切實(shí)保障公民信訪權(quán)、增強(qiáng)國家機(jī)關(guān)在人民監(jiān)督下執(zhí)政為民的自覺性，還解決了各級職能部門互相推諉責(zé)任的問題，也降低了群眾的信訪成本。況且，在憲法中也并沒有清晰詳盡地描述出信訪是憲法賦予公民的基本權(quán)利，這就需要制定《信訪法》來為公民的信訪權(quán)提供強(qiáng)有力的法律保障。

二、完備行政救濟(jì)制度分流各種信訪矛盾

我國目前己經(jīng)初步建立了以憲法為主導(dǎo)，以《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》為核心，其他法律法規(guī)相互配套的行政救濟(jì)制度體系，形成了由立法、行政、司法共同構(gòu)建的權(quán)利救濟(jì)的基本體系。但是，我國救濟(jì)體制缺乏整體框架，彼此不協(xié)調(diào)不銜接；加之行政復(fù)議、行政訴訟準(zhǔn)入限制、成本高昂，司法尚難獨(dú)立，徇私腐敗滋生，使得司法沒有權(quán)威可言，民眾只有選擇信訪途徑來實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，形成信訪超越司法救濟(jì)的尷尬局面。社會主義法治建設(shè)要求樹立司法權(quán)威，要改變信訪“鳩占鵲巢”的現(xiàn)狀，就需要完善相關(guān)的權(quán)利救濟(jì)體制。

第一，建立救濟(jì)銜接機(jī)制。從加強(qiáng)對當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的角度出發(fā)，取消受理案件的時效限制，允許當(dāng)事人對歷史問題申請行政復(fù)議；注重整體設(shè)計(jì)，確保面面俱到，加強(qiáng)協(xié)調(diào)銜接。

第二，限定信訪受理范圍，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。將信訪受理只定位在公民批評、建議類案件，教育、引導(dǎo)其余類型案件進(jìn)入司法渠道。

第三，科學(xué)界定行政復(fù)議、訴訟受理范圍。將廣泛受到民眾關(guān)注的人事、工資等問題納入行政復(fù)議范圍，使得這些原本不受外部監(jiān)督的內(nèi)部行政行為重新接受外部行政監(jiān)督，促進(jìn)人事、工資等管理工作的法制化。將現(xiàn)有信訪領(lǐng)域的申訴和控告案件分離到司法渠道，降低司法準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，減少民眾訴訟成本。

第四，保證司法獨(dú)立，根除司法腐敗。法院將不再作為政府的附庸，即人、財(cái)、物等方面不受地方控制，真正地實(shí)現(xiàn)獨(dú)立；法官獨(dú)立審判，不再受行政等各種非正常因素干涉；加大用人機(jī)制改革，吸引優(yōu)秀法律人才，提高法官整體素質(zhì)；充分發(fā)揮人大、社會、輿論等多位一體的監(jiān)督手段，強(qiáng)化監(jiān)督司法機(jī)關(guān)，杜絕腐敗現(xiàn)象，把對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督落實(shí)到實(shí)處。

通過對行政救濟(jì)制度的完善，充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟的作用，使公民的合法權(quán)益能夠得到充分保護(hù)，只有規(guī)范行政救濟(jì)的過程、強(qiáng)化行政救濟(jì)的程序觀念，才能使行政救濟(jì)機(jī)制最大限度地發(fā)揮對公民權(quán)利救濟(jì)的作用。

由于我國信訪問題本身具有特定性和突變性，很難從某一具體角度把握和確定解決問題的途徑。我們只有在制度上對其進(jìn)行重鉤，才能讓信訪制度煥然一新，從而真正實(shí)現(xiàn)讓人民群眾進(jìn)行政治參與、民主監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的功能。

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