試述檔案行政執(zhí)法存在的問(wèn)題與對(duì)策

■陳一紅

一、引言

《檔案法》的深入貫徹實(shí)施，對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用，但是我們也看到，檔案行政管理部門(mén)依法開(kāi)展行政執(zhí)法工作的結(jié)果卻不盡人意，存在不少需要解決的問(wèn)題。文章試從執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法環(huán)境等方面展開(kāi)分析，揭示檔案行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策。

二、檔案行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

檔案行政執(zhí)法存在的問(wèn)題，主要有檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)不到位、法律體系不完備、執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)化三個(gè)方面。

（一）檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)不到位

就目前情況看，檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍存在以下四點(diǎn)不足。

1.事業(yè)心、責(zé)任感不強(qiáng)

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，在清貧寂寞的檔案部門(mén)工作時(shí)間長(zhǎng)了，要么產(chǎn)生一種不思進(jìn)取的思想，要么找不到出路，得過(guò)且過(guò)。一部分執(zhí)法人員因此沒(méi)把精力集中到學(xué)法、懂法、用法上來(lái)，滿足于對(duì)檔案法律知識(shí)的一知半解，工作不求有功，但求無(wú)過(guò)，即使學(xué)法，也只是學(xué)習(xí)一些基本條款，研究如何應(yīng)用法律知識(shí)去行使職能的少。

2.文化素質(zhì)偏低

文化素質(zhì)低導(dǎo)致學(xué)不懂、弄不通檔案法律法規(guī)知識(shí)與相關(guān)法律知識(shí)的連貫性，不能把以檔案法律法規(guī)知識(shí)為主的各種法律知識(shí)融會(huì)貫通后得心應(yīng)手地應(yīng)用到檔案行政執(zhí)法工作中去，說(shuō)話切中不了要害，辦事沒(méi)有程序，執(zhí)法工作做得簡(jiǎn)單而生硬。

3.執(zhí)法人員心理素質(zhì)較差

檔案部門(mén)工作人員常有自我看小的心理，行政執(zhí)法中不敢說(shuō)或者不敢大膽說(shuō)話時(shí)有表現(xiàn)，特別是部分人員不敢找領(lǐng)導(dǎo)將其單位檔案工作中存在的問(wèn)題講出來(lái)，并且采取必要手段落實(shí)執(zhí)法措施。有的執(zhí)法人員執(zhí)法中，只與其單位的檔案員或者辦公室主任聯(lián)系，遇到一些輕微違法案件，他們還能處理，若是需要處分、處罰的，檔案員、辦公室主任是負(fù)不了責(zé)任的。一個(gè)單位檔案工作的好壞，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，如果不找到單位領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法過(guò)后，僅靠辦公室主任或者檔案員的匯報(bào)，是解決不了問(wèn)題的。領(lǐng)導(dǎo)工作忙，不可能記住每一項(xiàng)具體工作，執(zhí)法起不到警示、教育和震攝作用。執(zhí)法過(guò)了，一切又會(huì)照舊，還是什么問(wèn)題都解決不了。要是涉及到違法案件查處，需要處分、處罰，一部分執(zhí)法人員就更不敢操作了。

4.執(zhí)法缺乏支持力度

檔案執(zhí)法活動(dòng)反映檔案部門(mén)的執(zhí)法力度和水平，不是執(zhí)法人員的個(gè)人行為。行政執(zhí)法是個(gè)得罪人的差事，執(zhí)法中有說(shuō)情的、有諷刺挖苦的，也有不配合的等等情況都可能出現(xiàn)，執(zhí)法人員背負(fù)的壓力較大，這時(shí)的支持尤為重要，分管領(lǐng)導(dǎo)要多親臨一線，了解情況，掌握第一手資料，擋住一些來(lái)自各個(gè)方面的壓力和阻力，支持執(zhí)法人員大膽工作；主要領(lǐng)導(dǎo)也要敢于承擔(dān)責(zé)任，充分信任他們，放手讓執(zhí)法人員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)公開(kāi)、公正、公平執(zhí)法；檔案行政管理部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也應(yīng)該積極配合，做一些輔助性的工作。支持力度過(guò)小，單位的保障措施跟不上，執(zhí)法人員的底氣不足，束手束腳，執(zhí)法活動(dòng)也難以開(kāi)展。

（二）檔案法律體系存在一些不完備的地方

1.關(guān)于行政處分方面問(wèn)題

《檔案法》第二十四條規(guī)定，“有下列情形之一的，由縣以上人民政府檔案行政管理部門(mén)，有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”。《檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第二十七條規(guī)定，“有下列行為之一的，由縣以上人民政府檔案行政管理部門(mén)責(zé)令限期整改；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”。《湖北省檔案管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）三十二條也規(guī)定，“違反本條例……由縣級(jí)以上檔案行政管理部門(mén)責(zé)令限期整改；逾期不改的，給予通報(bào)批評(píng)；或者由主管部門(mén)對(duì)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政處分”?！稐l例》第三十三條規(guī)定，“違反本條例，有下列行為之一的，由縣以上檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)給予行政處分”。對(duì)于《實(shí)施辦法》所規(guī)定的處分，我們的理解是，檔案行政管理部門(mén)可直接進(jìn)行行政處分。對(duì)《條例》我們理解為，違反三十二條的，由主管部門(mén)進(jìn)行行政處分，檔案部門(mén)不參與。違反《檔案法》二十四條和違反《條例》三十三條中六個(gè)款項(xiàng)的，檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)可聯(lián)合給予行政處分，也可由檔案行政管理部門(mén)或者有關(guān)主管部門(mén)給予行政處分。而行政處分包括中包括有降級(jí)、降職等八種，但檔案行政管理部門(mén)是沒(méi)有權(quán)力作降職、降級(jí)以上處分的，要配合主管部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)做工作，中途不知要過(guò)多少道坎。有關(guān)主管部門(mén)是誰(shuí)，是其直接主管部門(mén)還是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)？界定不清楚。其實(shí)，有些主管部門(mén)也和檔案行政部門(mén)一樣，沒(méi)有權(quán)力作出超出職權(quán)范圍的處分決定。再說(shuō)檔案行政執(zhí)法過(guò)程中有關(guān)主管部門(mén)也未必參加。發(fā)現(xiàn)檔案違法案件，檔案部門(mén)還要找有關(guān)部門(mén)去協(xié)調(diào)，甚至要匯報(bào)，擬出處分意見(jiàn)，有些主管部門(mén)還未必幫助落實(shí)，一來(lái)二去，檔案部門(mén)行政執(zhí)法顯得理不直氣不壯，出力不討好。

2.構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任問(wèn)題

《檔案法》曾經(jīng)提到，《實(shí)施辦法》沒(méi)有提及。《檔案法》就規(guī)定了構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，可《實(shí)施辦法》條文中根本沒(méi)作規(guī)定，《條例》兩處提到。依法追究刑事責(zé)任這一規(guī)定有些籠統(tǒng)，特別是構(gòu)成犯罪的概念，什么程度構(gòu)成犯罪，內(nèi)涵不明確，什么行為構(gòu)成犯罪，外延沒(méi)界定，不利司法實(shí)踐。其原因在于將違反《檔案法》的行為延伸到其他法律條款中去對(duì)號(hào)入座，容易因理解不同而產(chǎn)生糾紛，同時(shí)也人為地加大了檔案執(zhí)法難度。若遇上追究刑事責(zé)任的問(wèn)題，不僅標(biāo)準(zhǔn)程度難以把握，還要與主管刑法的部門(mén)去協(xié)調(diào)，客觀上削弱了檔案執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法能力，增加了辦案環(huán)節(jié)，影響執(zhí)法效果。

3.關(guān)于執(zhí)法處罰的問(wèn)題

檔案行政處罰，按照《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》，處罰的種類(lèi)有警告、罰款、沒(méi)收違法所得三種。在檔案執(zhí)法處罰的問(wèn)題上，《實(shí)施辦法》規(guī)定的處罰對(duì)象是違反《檔案法》第二十四條第二款、第三款的處罰，一種是利用檔案館的檔案，出現(xiàn)了損毀、丟失；擅自提供抄錄公布；涂改偽造三種行為，另一種是企事業(yè)組織或個(gè)人出現(xiàn)擅自出賣(mài)和轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)檔案謀利或?qū)n案賣(mài)給外國(guó)人的兩種行為。有以上五種行為的，《檔案法》規(guī)定給予警告和并處罰款兩種處罰，而《實(shí)施辦法》只規(guī)定了罰款一種措施?！稐l例》關(guān)于處罰的問(wèn)題，除規(guī)定了《實(shí)施辦法》的五條外，另加了“違反規(guī)定從事檔案中介服務(wù)活動(dòng)”一條?，F(xiàn)實(shí)中，利用檔案館的檔案范圍較小，出現(xiàn)上面的三種情況的機(jī)率也很小，企事業(yè)組織或個(gè)人擅自出賣(mài)或轉(zhuǎn)讓檔案、倒賣(mài)檔案謀利、或?qū)⑵滟u(mài)、贈(zèng)給外國(guó)人的概率也相當(dāng)小。相反象《實(shí)施辦法》規(guī)定的二十七條、《條例》規(guī)定的三十二條內(nèi)容，拒不移交檔案資料、檔案拒不移交進(jìn)館、擅自擴(kuò)大或縮小接收范圍、明知有安全隱患而不采取措施、玩忽職守造成檔案損失、檔案不集中管理、不按規(guī)定登記、重點(diǎn)項(xiàng)目檔案不經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格等時(shí)有發(fā)生，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)集中而又突出，十分影響檔案的完整與完全，這些是最應(yīng)受處罰的行為，但沒(méi)有處罰條款可依。法律法規(guī)僅是要求，責(zé)令限期整改，逾期不改的，給予通報(bào)批評(píng)，或者行政處分。上述這些輕微違法案件，就應(yīng)該直接給予處罰，處罰的額度不在于有多大，關(guān)鍵是要引起社會(huì)的重視和警覺(jué)。相比之下，有些部門(mén)法規(guī)就好操作得多，如逾期不辦身份證的處罰，酒后駕駛的處罰等，就是直接進(jìn)入處罰程序。

眾所周知，檔案違法和其他方面的違法有一定的區(qū)別，在基層檔案室形成的檔案，要求保管10年左右向檔案館移交，若違法案件發(fā)生在館內(nèi)，既好發(fā)現(xiàn)，又容易追究責(zé)任，若是在基層檔案室就發(fā)生了上述問(wèn)題，而且在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)就會(huì)逃過(guò)處罰。同時(shí)一些基層不需移交進(jìn)館的檔案發(fā)生上面的問(wèn)題又怎么辦?；鶎訖n案室多，內(nèi)容雜，行政執(zhí)法中，執(zhí)法人員、時(shí)間都有限，不可能每份每頁(yè)材料都鑒定一遍，況且有些問(wèn)題執(zhí)法中是難以發(fā)現(xiàn)的。檔案違法行為的隱密性和特殊性，使得處罰難度進(jìn)一步加大。

檔案行政執(zhí)法是嚴(yán)肅的行為，執(zhí)法必須依法、公正、公開(kāi)。檔案行政處罰依據(jù)的條款就得準(zhǔn)確。如果工作做得不細(xì)致，或者引用法律條款依據(jù)不當(dāng)，引起行政復(fù)議，到時(shí)候不僅起不到處罰、教育、警示的作用，還會(huì)給檔案部門(mén)的工作造成被動(dòng)，影響和損害部門(mén)形象。

（三）執(zhí)法環(huán)境不夠優(yōu)化

目前面臨的最大問(wèn)題是社會(huì)檔案意識(shí)普遍淡薄，一部分單位忙于抓經(jīng)濟(jì)，抓發(fā)展，較少顧及檔案工作，有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為檔案工作可有可無(wú)，檔案執(zhí)法不足以對(duì)其造成影響，更不可能真正制裁其違法行為，執(zhí)法得不到積極的配合和支持。應(yīng)該承認(rèn)檔案部門(mén)的執(zhí)法是剛剛起步，真正按法律條文行使執(zhí)法職能的還不多，即使有的部門(mén)或個(gè)人違法，查處起來(lái)也有這方面或者那方面的問(wèn)題?？紤]到諸多因素，往往大事化小，小事化了，不排除有怕得罪人的思想，這種情況反過(guò)來(lái)也加大了執(zhí)法難度。所以目前的檔案行政執(zhí)法還是以檢查為主，教育為主，處分、處罰很少，執(zhí)法方法單一，效果也不夠明顯，震攝力度不夠。

三、做好檔案行政執(zhí)法工作的對(duì)策

要把檔案執(zhí)法工作真正落到實(shí)處，推動(dòng)法制建設(shè)全面進(jìn)步，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面努力。

（一）建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍

一是穩(wěn)定執(zhí)法人員，以在崗自學(xué)、單位組織學(xué)習(xí)考試、在實(shí)踐中邊做邊學(xué)等方式，盡量使執(zhí)法人員全面掌握法律法規(guī)知識(shí)，并能融會(huì)貫通，系統(tǒng)運(yùn)用，依法執(zhí)法，優(yōu)質(zhì)高效執(zhí)法。二是加強(qiáng)執(zhí)法人員的個(gè)性修養(yǎng)，克服畏難情緒和弱勢(shì)心理，放開(kāi)手腳，大膽執(zhí)法。三是夯實(shí)自身的文化基礎(chǔ)，保證執(zhí)法過(guò)程中語(yǔ)言、文字的表述準(zhǔn)確、精煉。塑造精干的執(zhí)法隊(duì)伍，以檔案執(zhí)法人員的自身形象來(lái)提高檔案部門(mén)的地位。

（二）立足現(xiàn)有法律法規(guī)，潛心研究，尋找檔案部門(mén)行政執(zhí)法的切入點(diǎn)和突破口，在學(xué)懂弄通的基礎(chǔ)上，最大限度地把檔案法律法規(guī)與檔案部門(mén)的執(zhí)法過(guò)程結(jié)合起來(lái)，系統(tǒng)準(zhǔn)確、游刃有余地運(yùn)用到執(zhí)法工作中去，力爭(zhēng)取得滿意的執(zhí)法效果。

（三）營(yíng)造寬松的法制工作環(huán)境

爭(zhēng)取縣委、人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的支持，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)組織保證；加強(qiáng)宣傳，普及社會(huì)檔案法律知識(shí)；加大檢查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)情況，盡量把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)；不斷進(jìn)行與社會(huì)各部門(mén)的勾通與聯(lián)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，形成一個(gè)知法、守法、護(hù)法的體系，保證依法治檔的上下貫通。

（四）建立一個(gè)良好的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制

落實(shí)保障措施，制定階段規(guī)劃，科學(xué)安排，有的放矢，突出重點(diǎn)，治標(biāo)治本，查出幾個(gè)典型案件，然后進(jìn)行剖析和公布，以此體現(xiàn)法律的約束力和嚴(yán)肅性，促進(jìn)檔案法制建設(shè)全面進(jìn)步，保證檔案行政執(zhí)法落到實(shí)處。

四、結(jié)語(yǔ)

檔案行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，不僅是當(dāng)前檔案部門(mén)必須努力進(jìn)行的工作，而且還需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各方面的支持與配合。只有把檔案法制化建設(shè)做好，才能進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)健康地向前發(fā)展。

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