建筑安全行為監(jiān)督模式研究

□文/許樂陽(yáng)

近年來，我國(guó)基本建設(shè)投資規(guī)模逐年加大，工程建設(shè)的規(guī)模和參與人員也大幅度增加，工程建設(shè)速度加快；而建筑業(yè)加快發(fā)展的結(jié)果就是對(duì)安全生產(chǎn)的忽視，人員素質(zhì)、安全管理都跟不上建筑業(yè)發(fā)展的要求，不絕于耳的各類建筑安全事故一次次沖擊著人們的神經(jīng)。建筑業(yè)已成為我國(guó)所有工業(yè)部門中僅次于采礦業(yè)的最危險(xiǎn)行業(yè)。這也折射出我國(guó)建筑安全政府監(jiān)管存在著許多問題。朱镕基在2003年政府工作報(bào)告中提出，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。政府該管的事一定要管好，不該管的事堅(jiān)決不管。因此，分析建筑安全政府監(jiān)管模式現(xiàn)狀，探索行之有效的政府監(jiān)管新模式，將對(duì)建筑業(yè)的健康發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)行建筑安全監(jiān)管模式的困境

以地方各級(jí)安管站為主的安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)是在建筑生產(chǎn)前線進(jìn)行安全監(jiān)管的主力軍，大量的政府安全監(jiān)管工作由安管站完成。由于法律只規(guī)定行業(yè)主管部門可將施工現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督檢查委托給安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，造成政府監(jiān)管內(nèi)容比較注重施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)體安全情況，即以工程實(shí)體的安全監(jiān)管為主。這一特征也間接導(dǎo)致現(xiàn)行建筑安全政府監(jiān)管模式面臨不少困境。

（一）監(jiān)管方式不理性。目前，政府對(duì)建筑施工過程的安全監(jiān)管主要通過各級(jí)安管站對(duì)本地區(qū)內(nèi)受監(jiān)項(xiàng)目從開工至竣工期間施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查來實(shí)現(xiàn)，包括定期巡查與不定期抽查。于是，各級(jí)安管站疲于奔命于眾多施工現(xiàn)場(chǎng)的檢查工作，扮演著企業(yè)“消防員”的角色，甚至直接介入企業(yè)內(nèi)部的安全管理，重復(fù)著低水平、非理性的監(jiān)管。這種監(jiān)管方式過分強(qiáng)調(diào)實(shí)體的安全和事故的結(jié)果，忽視了從源頭上——即對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)管，難以真正改變建筑安全水平。

（二）監(jiān)管資源有限。由于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源非常有限，人均監(jiān)督項(xiàng)目數(shù)和監(jiān)督面積均較高。筆者于2010年初對(duì)重慶市某區(qū)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該區(qū)安監(jiān)站專職監(jiān)管員僅8人，而受監(jiān)的在建項(xiàng)目共有132個(gè)，人均監(jiān)管近20個(gè)項(xiàng)目，且多數(shù)情況是兩人一組進(jìn)行安全監(jiān)督和檢查，使得監(jiān)管數(shù)量和監(jiān)管難度相對(duì)更大，難以進(jìn)行深入細(xì)致或頻率更高的安全監(jiān)管。而普遍采取“通知式檢查”又進(jìn)一步降低了監(jiān)管的效率。經(jīng)過事前準(zhǔn)備的工程實(shí)體安全情況從表面看來往往較良好，與實(shí)際安全情況有可能存在很大的出入，檢查工作經(jīng)常變成走過場(chǎng)，難以準(zhǔn)確了解企業(yè)安全責(zé)任履行的真實(shí)情況。

（三）對(duì)參建方警示作用不大。一個(gè)工程實(shí)體安全隱患問題可能是由若干個(gè)安全違規(guī)行為組合而形成的結(jié)果。從實(shí)體入手進(jìn)行監(jiān)管，就難以徹底找到安全問題背后全面的安全違規(guī)行為，即安全問題的本源，再加上監(jiān)管資源的有限又無法全面地發(fā)現(xiàn)所有安全隱患，更多的安全違規(guī)行為被遺漏。再看安全懲罰，由于安監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)是分離的，安監(jiān)機(jī)構(gòu)可以動(dòng)用的處罰權(quán)力有限，往往只是下整改通知單，不能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律，于是大部分安全違規(guī)行為得不到應(yīng)有的懲處，警示作用很小。

（四）內(nèi)部問責(zé)制度不合理。人少事多、資源短缺的現(xiàn)實(shí)，加上安全事故本身的偶然性，使安監(jiān)機(jī)構(gòu)并不具備識(shí)別和及時(shí)發(fā)現(xiàn)全部安全隱患的能力。但由于監(jiān)管行為的直接對(duì)象是工程的實(shí)體安全，又考慮安全事故嚴(yán)重的社會(huì)危害性及敏感性，于是監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立起與實(shí)體安全狀況相關(guān)的問責(zé)制度。這使安監(jiān)機(jī)構(gòu)背負(fù)著較大的思想包袱，為了減少承擔(dān)責(zé)任的概率，必須頻繁親自到場(chǎng)檢查，真正了解安全情況才放心，客觀上加劇了對(duì)工程實(shí)體監(jiān)督的需求，形成惡性循環(huán)。

二、建筑安全行為監(jiān)督模式的提出

思考實(shí)體安全監(jiān)管模式帶來的困境發(fā)現(xiàn)，要從源頭上減少安全事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)徹底而長(zhǎng)效的政府監(jiān)管，必須注重對(duì)建筑安全行為的監(jiān)督。建筑安全行為監(jiān)督是指建筑安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目參建主體在實(shí)施安全管理過程中所選擇的行為過程和行為結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，檢查其是否履行相應(yīng)的安全責(zé)任并對(duì)其進(jìn)行必要的行為引導(dǎo)和修正的活動(dòng)。

工程實(shí)體出現(xiàn)安全隱患往往是從不安全因素的出現(xiàn)演化到安全事故發(fā)生這一過程中的最后環(huán)節(jié)；從對(duì)工程實(shí)體安全的控制來看，實(shí)體監(jiān)督是一種直接對(duì)這最后環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制以減少安全事故的模式，主要起到“事中控制”的作用；而行為監(jiān)督則是基于對(duì)參建主體安全行為的管控，力求在安全問題演化成實(shí)體安全隱患前就將其修復(fù)，以達(dá)到保證工程實(shí)體安全的效果，既有事中的控制也有事前的控制。政府對(duì)建筑安全的監(jiān)管應(yīng)體現(xiàn)宏觀性，安全行為的監(jiān)督相對(duì)于政府部門實(shí)行的諸如完善法規(guī)、出臺(tái)政策的措施而言可視為微觀行為，而相對(duì)于對(duì)工程實(shí)體的安全監(jiān)管則又體現(xiàn)的是宏觀行為。行為監(jiān)督從行為入手來制約參建企業(yè)，根本目的是要讓企業(yè)真正具有安全管理的積極性和主動(dòng)性，使企業(yè)自覺加大安全管理投入，擺脫當(dāng)前大部分企業(yè)與政府博弈、對(duì)安監(jiān)機(jī)構(gòu)的安全檢查應(yīng)付了事的被動(dòng)局面，使每個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部都有有效運(yùn)行的安全管理系統(tǒng)，從而提高建筑業(yè)的整體安全生產(chǎn)水平。

三、建筑安全行為監(jiān)督模式運(yùn)行機(jī)理分析

建筑安全行為監(jiān)督是指建筑安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目各參建主體在實(shí)施安全管理過程中所選擇的行為過程和行為結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，檢查其是否履行相應(yīng)的安全責(zé)任并對(duì)其進(jìn)行必要的行為引導(dǎo)和修正的活動(dòng)。圍繞“政府-參建主體-建筑實(shí)體安全”三方形成的總體框架，通過行為監(jiān)督模式的導(dǎo)入應(yīng)用，可以大致形成“政府監(jiān)管企業(yè)安全行為——企業(yè)安全生產(chǎn)行為執(zhí)行業(yè)績(jī)直接影響企業(yè)的利益及可持續(xù)發(fā)展能力——企業(yè)自主管控建筑實(shí)體安全狀況”的安全管理良性循環(huán)模式。（圖1）這個(gè)良性循環(huán)在開始運(yùn)行階段需要政府較多的干預(yù)，例如規(guī)范相關(guān)的安全行為，建立科學(xué)的行為獎(jiǎng)懲保障機(jī)制等；經(jīng)過政府嚴(yán)格的行為監(jiān)督與評(píng)價(jià)進(jìn)程，承包商安全行為規(guī)范與否將直接決定承包商自身以及建設(shè)單位的利益，獎(jiǎng)懲機(jī)制會(huì)對(duì)企業(yè)安全行為的選擇產(chǎn)生較大影響，市場(chǎng)也會(huì)對(duì)承包商安全生產(chǎn)能力有優(yōu)勝劣汰效應(yīng)；逐漸地，企業(yè)將真正意識(shí)到安全生產(chǎn)水平與企業(yè)利益緊密結(jié)合，進(jìn)而自主履行其安全責(zé)任，選擇正向安全行為，良性循環(huán)基本形成。在這個(gè)行為監(jiān)督模式中，安全行為的規(guī)范和引導(dǎo)是前提，嚴(yán)格的行為過程監(jiān)督與行為結(jié)果評(píng)價(jià)是重點(diǎn)，科學(xué)的激勵(lì)和懲罰機(jī)制是保障。

圖1 建筑安全行為監(jiān)督模式運(yùn)行機(jī)理

（一）安全行為的引導(dǎo)和規(guī)范是前提?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中雖然對(duì)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位等參建主體的安全生產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行了明確，但《條例》中的條款內(nèi)容尚不完整，比如“建設(shè)單位的安全責(zé)任”一章中完全沒有要求建設(shè)單位在工程建設(shè)全周期要對(duì)承包商等主體和工程實(shí)體進(jìn)行安全管理的規(guī)定，無法為行為監(jiān)督模式提供充分的法律依據(jù)，應(yīng)根據(jù)需要完善對(duì)相應(yīng)主體的行為規(guī)定。另外，《條例》作為行政法規(guī)存在不夠細(xì)化的特點(diǎn)，需要行業(yè)主管部門或地方對(duì)此進(jìn)行深化，提高可操作性。企業(yè)由于具有追逐利潤(rùn)的特性，目前很難做到主動(dòng)尋求內(nèi)部安全行為體系的建立，因此需要政府進(jìn)行引導(dǎo)，以行業(yè)主管部門制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和管理制度為主要依據(jù)，將各主體的主要安全行為規(guī)范化，既利于企業(yè)安全責(zé)任的履行，也利于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的照章監(jiān)管，這是行為監(jiān)督模式運(yùn)行的前提。

（二）嚴(yán)格的行為過程監(jiān)督與行為結(jié)果評(píng)價(jià)是重點(diǎn)。在安全行為規(guī)范的引導(dǎo)基礎(chǔ)上，政府需要對(duì)參建主體的安全行為過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，這是模式運(yùn)行的重點(diǎn)。行為過程監(jiān)督宜采取抽查尤其是不通知式抽查，檢查內(nèi)容以政府制定的安全行為規(guī)范內(nèi)容為主，將來或許還包含部分企業(yè)在規(guī)范化行為要求以外追加選擇的安全行為。過程監(jiān)督的方式可以包括資質(zhì)審查、安全管理檔案資料審查、安全費(fèi)用臺(tái)賬抽查、企業(yè)匯報(bào)、針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)安全狀態(tài)提問、現(xiàn)場(chǎng)工人隨訪、實(shí)體安全狀況檢查、實(shí)體視頻監(jiān)控、監(jiān)督應(yīng)急預(yù)案演練等，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)需要選擇采用。行為結(jié)果的評(píng)價(jià)是指對(duì)參建主體安全行為執(zhí)行情況的審核與評(píng)價(jià)，將作為實(shí)行激勵(lì)懲罰機(jī)制以及差別化監(jiān)管選擇的依據(jù)。實(shí)體監(jiān)督不再是政府安全監(jiān)管的重心，但對(duì)工程實(shí)體的監(jiān)督依然很重要，它可作為評(píng)價(jià)和校核企業(yè)行為結(jié)果的參考。此外，由于行為監(jiān)督量較為繁重，需要盡快培育第三方中介機(jī)構(gòu)并找到合適的模式讓其參與安全監(jiān)管過程。

（三）科學(xué)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和懲罰機(jī)制是保障。資本是逐利的，企業(yè)對(duì)政府強(qiáng)制要求的做法會(huì)產(chǎn)生一定的抗拒，卻會(huì)對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)利益的因素較快做出反應(yīng)。新資源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論倡導(dǎo)市場(chǎng)與政府相結(jié)合的政策主張。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，能在一定程度上彌補(bǔ)完全依靠政府行政監(jiān)管的被動(dòng)性和局限性，有助于較好地引導(dǎo)企業(yè)自主選擇正向安全行為。因此，行為監(jiān)督模式還需要科學(xué)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和懲罰機(jī)制作為運(yùn)行保障。當(dāng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制有效，建筑企業(yè)安全投入帶來的收益增大，甚至大于安全投入本身，理性的企業(yè)會(huì)自主加大投入選擇正向安全行為，履行相應(yīng)的責(zé)任。而對(duì)于部分短視的企業(yè)，他們往往忽視安全投入的收益，拒絕選擇規(guī)范的安全行為，這樣發(fā)生安全事故的概率大增，但其違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率也較大，此時(shí)起作用的是懲罰機(jī)制——對(duì)于監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的反向安全行為，必須加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，大幅提高違規(guī)行為的經(jīng)濟(jì)成本，甚至使其高于選擇違規(guī)行為的收益，從而降低承包商及建設(shè)單位違規(guī)行為的預(yù)期收益和動(dòng)機(jī)。企業(yè)一旦認(rèn)為反向安全行為無利可圖，自然會(huì)改變思路轉(zhuǎn)而執(zhí)行規(guī)范的安全行為。

[1]陳大偉，方東平，張延?xùn)|.我國(guó)建筑業(yè)安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建對(duì)策研究.建筑經(jīng)濟(jì)，2009.2.

[2]國(guó)務(wù)院.2003年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告.

[3]焦建國(guó).簡(jiǎn)析建筑安全監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與發(fā)展.建筑安全，2011.1.

[4]樂新軍，佘立中.建筑安全監(jiān)管與中介機(jī)構(gòu)存在的問題及對(duì)策.建筑安全，2010.6.

[5]馬成祥.新公共管理視角下我國(guó)政府管理模式的創(chuàng)新.改革與開放，2011.4.