河北省戶籍制度改革政策建議

□文/趙艷霞 祖海芹

中國的戶籍制度由于城鄉(xiāng)二元格局造成的二元戶口劃分，其系統(tǒng)性、延續(xù)性對整個(gè)社會(huì)造成的影響深刻而長遠(yuǎn)。如從政治權(quán)利、身份地位、教育機(jī)會(huì)、職業(yè)獲得、社會(huì)保障等方面影響和制約人們的政治經(jīng)濟(jì)生活。河北省戶籍制度改革相對較早，推進(jìn)過程較快，改革措施較為系統(tǒng)，改革經(jīng)驗(yàn)和所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)值得總結(jié)分析。同時(shí)，所轄區(qū)域內(nèi)戶籍改革差異較大，但存在共性問題較為突出，表現(xiàn)出一定的典型特征，破解共性關(guān)鍵問題有利于深化戶籍制度改革，推進(jìn)戶口一元化，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、河北省戶籍制度改革回顧與總結(jié)

河北省逐步降低城鎮(zhèn)落戶門檻，有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程；穩(wěn)步建立落戶篩選機(jī)制，引導(dǎo)人員合理流動(dòng)；同時(shí)積極推進(jìn)配套改革，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

首先是石家莊開省會(huì)城市之先河，使外來人員進(jìn)城落戶不再成為難題，決定自2001年8月1日起實(shí)施《戶籍制度改革實(shí)施細(xì)則》。2001年8月1日到2003年10月1日，石家莊市共接納外地人口14萬余人，其中外來務(wù)工人員8.6萬余人，非本地生源大中專畢業(yè)生1.5萬余人。

其次是2003年7月21日河北省人民政府批轉(zhuǎn)《關(guān)于我省戶籍管理制度改革的意見》，提出了戶籍管理制度改革的目標(biāo)和原則，明確具體改革內(nèi)容:（一）按照實(shí)際居住地登記戶口的原則，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；（二）以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件；（三）改革高等學(xué)校及中等專業(yè)學(xué)校學(xué)生戶口遷移辦法。對具有國家承認(rèn)的大學(xué)本科以上學(xué)歷人員、具有中級以上專業(yè)技術(shù)職稱的人員、留學(xué)回國人員、各類專家、各學(xué)科領(lǐng)域的帶頭人員以及為本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出特殊貢獻(xiàn)的其他各類人才，可憑聘用單位錄（聘）用證明及相關(guān)證件資料，辦理其本人及直系親屬落戶手續(xù)，不受無固定住所限制。據(jù)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，2003年10月到2008年底，全省城鎮(zhèn)人口共增長400萬，年均增長約80萬。除自然增長和城中村成建制轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口因素，每年純遷入城鎮(zhèn)的只有30多萬人。

第三是2009年4月28日省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的意見》，進(jìn)一步放寬了我省城鎮(zhèn)落戶條件，就引進(jìn)省外人才到我省城鎮(zhèn)落戶、實(shí)行高校畢業(yè)生先落戶后就業(yè)政策和針對高層次人才的人才居住證制度等做了明確規(guī)定?；韭鋺魲l件:取消“穩(wěn)定職業(yè)”限制；人才投資者落戶條件放寬到“有穩(wěn)定住所”；高校畢業(yè)生大專以上學(xué)歷先落戶后就業(yè)；外省高層次人才實(shí)行人才居住證制度。同時(shí)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)道路交通、給水排水、供熱供氣、郵政通信、環(huán)境保護(hù)和文教衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)承載能力，滿足城鎮(zhèn)新增人員的基本生活需求，保障城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

表1 2001～2008 年河北省城鄉(xiāng)居民基本情況對比

二、戶籍制度改革中的問題

（一）落戶篩選機(jī)制催生新弱勢，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。（表1、表2）從表1、表2的數(shù)據(jù)可以看出，城鄉(xiāng)居民在收入與支出、住房、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)等各方面存在顯著差異:城鎮(zhèn)居民收入高、消費(fèi)支出相對少，農(nóng)村居民收入少，生活消費(fèi)支出相對多，體現(xiàn)在恩格爾系數(shù)上就是從2001年至2008年一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)居民，說明農(nóng)村居民的主要收入用于解決生活溫飽問題，用于發(fā)展教育、住房、醫(yī)療等資金較少。而教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)這些公共福利應(yīng)該由政府平等地提供給每位公民，但卻由于城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的不同而以不同的數(shù)量和質(zhì)量向不同戶籍的居民提供。

表2 2001～2008 年城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)對比

表3 河北省主要年份人口基本情況

同時(shí)，通過前面的戶籍改革回顧與總結(jié)可以看出:戶籍改革目的主要是吸引三類人群到城鎮(zhèn)集聚:即農(nóng)民工、畢業(yè)生、人才投資者，三類人群中主要以農(nóng)民工為主。這些改革中，雖然改變了以往二元化的戶口登記，但落戶篩選機(jī)制同時(shí)又再生產(chǎn)著新的二元邊界，比如，投資額度等經(jīng)濟(jì)邊界、學(xué)歷文憑等人力資本邊界、居住年限等時(shí)間邊界等。這些做法在把農(nóng)村或其他地區(qū)較優(yōu)秀的人才吸引到城市，但同時(shí)又造成了一批新的城市弱勢群體。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，三個(gè)群體對“您得到城鎮(zhèn)戶口后得到的最大實(shí)惠是什么”同一問題的回答差別極大:79%的農(nóng)民工選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)，70%的畢業(yè)生選擇住房保障，65%的人才投資者選擇教育醫(yī)療。如果說養(yǎng)老保險(xiǎn)是進(jìn)城農(nóng)民工的基本保障，是他們的命根子；那么住房保障是畢業(yè)生擇業(yè)時(shí)選擇城市的重要砝碼，是他們立業(yè)的定心丸；而優(yōu)越的教育醫(yī)療條件是人才投資者落戶城市的首選因素，是他們發(fā)展的助推器。同樣是落戶同一城市，起點(diǎn)已經(jīng)很不一樣，他們的下一代還要在父輩選擇的城市繼續(xù)生存發(fā)展，而這樣的落戶篩選機(jī)制不斷催生城鎮(zhèn)新的弱勢群體，使城鎮(zhèn)人口分層中下層人口數(shù)量增加，削弱中間層力量，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出下層基數(shù)增大趨勢，不符合社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的橄欖型模式，不利于社會(huì)階層結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。

（二）戶籍改革對農(nóng)民工吸引力不大，不利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。戶籍制度改革的取向是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有序引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、人才向城鎮(zhèn)集聚。把戶籍制度改革作為推動(dòng)城市化的主要內(nèi)容的石家莊市，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)測算，一個(gè)城市人口對GDP增長的貢獻(xiàn)率是一個(gè)農(nóng)村人口的7倍以上，可見人口轉(zhuǎn)移對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。（表3）

根據(jù)圖1、圖2可以看出，河北省自實(shí)施戶籍改革以來城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦黾臃仍?005年以前增幅較快，如石家莊2001～2003年新落戶人口44.7萬人，其中，68.2%的人為就地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，19.5%來自務(wù)工人員，6.0%來自親屬投靠，3.4%為外地大學(xué)生，2.9%為在城市購買住房和投資經(jīng)營的人。但到2007年、2008年不是很快。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)三類人群對戶籍改革持不同態(tài)度:77%人才投資者對戶口持無所謂的態(tài)度，49%的畢業(yè)生認(rèn)為戶口能起到一定作用，72%的農(nóng)民工選擇無可奈何的態(tài)度。究其原因，人才投資者擁有知識(shí)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)資源，不難在城鎮(zhèn)立足，當(dāng)然多數(shù)是無所謂的態(tài)度；而畢業(yè)生剛剛走向工作崗位還需要戶口做保障；農(nóng)民工想要得到城市戶口，但發(fā)現(xiàn)有了戶口并不是所有的福利也都有了，所以是無可奈何。在我們的走訪中有典型的個(gè)案，如開出租車的張玉堂來自山東菏澤農(nóng)村，在石家莊已經(jīng)呆了16年，不僅早就買了房，還娶了石家莊周邊農(nóng)村的妻子，生了孩子。但他這樣認(rèn)為:“戶口也就那么回事。10年前我就能入，當(dāng)時(shí)都沒入，現(xiàn)在就更不想入了?！毕袼@樣“理性的流動(dòng)人口”還不在少數(shù)。在對農(nóng)民工調(diào)查時(shí)，很容易發(fā)現(xiàn)他們都在理性權(quán)衡戶籍改革中的實(shí)際利弊得失，有65%的農(nóng)民工認(rèn)為“城里掙錢農(nóng)村花比較劃算，但在城里買房、供子女上學(xué)、生活消費(fèi)比較吃力”。（圖1、圖 2）

圖1 河北省主要年份人口基本情況

圖2 河北省主要年份城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诎俜直?/p>

（三）城中村改造過程中戶籍管理混亂，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。調(diào)研小組運(yùn)用典型調(diào)查法，專門對市域城市的典型——唐山和縣域中心城市的典型——遷安進(jìn)行深入走訪調(diào)查，選取的樣本點(diǎn)分別為唐山路南區(qū)城郊結(jié)合部農(nóng)村——許各寨村和遷安城中村——石巖莊村。在兩個(gè)樣本點(diǎn)對村民共隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷120份，回收有效問卷96份。對問卷的結(jié)果進(jìn)行整理匯總和分析后發(fā)現(xiàn)，城郊結(jié)合部和城中村戶口管理混亂，農(nóng)民對戶籍改革滿意度低。唐山市路南區(qū)果園鄉(xiāng)許各寨村是建設(shè)大路南、大南湖項(xiàng)目中需要平改樓的村莊之一，被調(diào)查的村民中對于平改樓過程中農(nóng)民戶口也變?yōu)槌擎?zhèn)戶口感情頗為復(fù)雜，被調(diào)查的村民中認(rèn)為平改樓戶籍改革能帶來好處的只有23%，李寶柱的話基本代表了村民的心聲“好處是戶口變了，也能住上樓房；壞處是樓房住上了，地也沒了，但孩子上學(xué)、大人上班也不一定有保障啊，有個(gè)風(fēng)吹草動(dòng)可咋辦？”遷安市是全國百強(qiáng)縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐較快，但城中村建設(shè)遇到了戶籍改革難題，以前交費(fèi)辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人，戶口遷出村子但人其實(shí)一直居住在村子里，現(xiàn)在村子發(fā)展起來了并且近鄰城區(qū)要拆遷，房屋、宅基地及承包地都要得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可他們既無權(quán)在村里享受集體福利，又無法在城里找到穩(wěn)定職業(yè)，所以很多人要求將戶口遷回遷出地，即“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。這在操作上既無慣例可循，也遇到遷出地村委會(huì)和居民的拒絕，阻力和困難重重。這一問題反映的是在戶籍制度改革過程中，由于無統(tǒng)一法律規(guī)范的制約和引導(dǎo)，各地為了推進(jìn)城中村改造，只強(qiáng)調(diào)空間形態(tài)改造，沒有同步推行土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有、村民身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、使戶籍法律制度權(quán)威性自我削弱。加之戶籍制度與其他教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療等福利捆綁在一起，表現(xiàn)為戶籍制度粘性極強(qiáng)，給戶籍改革和管理帶來更大的難度。

到2010年6月1日，河北省設(shè)區(qū)市建成區(qū)內(nèi)共有城中村360個(gè)，已累計(jì)啟動(dòng)改造267個(gè)，改造完成94個(gè)，啟動(dòng)率、完成率分別為74%和26%。其中，石家莊、唐山、邢臺(tái)城中村改造啟動(dòng)率已達(dá)100%。全省城中村改造拆遷面積2，003萬平方米，完成拆遷任務(wù)的44.6%，累計(jì)騰出土地2794.9公頃，收儲(chǔ)土地2，167.8公頃。大部分市已完成了一半的城中村拆遷，唐山市已達(dá)到93.9%，而張家口市、廊坊市、滄州市、承德市尚不足1/3。大面積的城中村改造過程中戶口管理跟不上就十分不利于計(jì)劃生育、教育、醫(yī)療等方面的管理，百姓不滿意就容易上訪告狀，這樣不利于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三、深化戶籍制度改革的政策建議

（一）堅(jiān)持省域中心城市—中小城市—中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)戶籍制度改革深入進(jìn)行。河北省的城鎮(zhèn)體系總體上是由大中小城市和小城鎮(zhèn)組成的金字塔結(jié)構(gòu)，塔尖是有一定影響力和競爭力的骨干城市，以少數(shù)特大中心城市為主，塔身是其他中心城市和中小城市，塔基是數(shù)量眾多的小城鎮(zhèn)，各自發(fā)揮特定的功能和作用，互補(bǔ)且協(xié)調(diào)發(fā)展。11個(gè)設(shè)區(qū)市、22個(gè)縣級市、114個(gè)縣城和969個(gè)獨(dú)立建制鎮(zhèn)共同構(gòu)成了河北省城鎮(zhèn)體系，但同在河北省城鎮(zhèn)體系生活的居民其基本情況卻有明顯區(qū)別。要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，弘揚(yáng)社會(huì)公平與和諧的主題，必須深化戶籍制度改革。河北省農(nóng)業(yè)人口占58%，除了要繼續(xù)做大做強(qiáng)兩大省域中心城市（石家莊和唐山）外，還要加快發(fā)展壯大其他中心城市，積極發(fā)展中小城市和中心鎮(zhèn)，形成輻射作用強(qiáng)的城市群，培育新的增長極，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要逐步形成省域中心城市—中小城市—中心鎮(zhèn)的三級格局，提供與城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)配套的各種社會(huì)福利，讓取得城鎮(zhèn)戶籍的人口享受到實(shí)實(shí)在在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成果，加大對人口向城鎮(zhèn)集聚的引力。

（二）縮小城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障差距，促進(jìn)戶籍改革平穩(wěn)順利進(jìn)行。無論從我國歷史還是從社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)進(jìn)行分析，在中國社會(huì)收入分配體制中，戶籍制度都是極其重要的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，甚至是進(jìn)行資源配置的最基本準(zhǔn)則，在很大程度上戶籍制度演變?yōu)闄?quán)益分配的基本依據(jù)。河北省也不例外，戶口是個(gè)人從政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)組織獲取收入和補(bǔ)貼的必要依據(jù)，各種消費(fèi)補(bǔ)貼、住房補(bǔ)助、福利分房、子女入托就學(xué)、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)等等都是以戶口為基本條件而享有的。這也就產(chǎn)生了戶籍制度的粘附性，這種粘附性在某種程度上加大了城鄉(xiāng)差距。在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的背景下，現(xiàn)代戶籍管理制度應(yīng)是一種開放的、動(dòng)態(tài)的、平等的社會(huì)管理制度，所以政府的角色應(yīng)該是縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距，使戶籍制度的粘附性減弱而不是增強(qiáng)。透過城中村改造過程中戶籍管理混亂的現(xiàn)象看本質(zhì)，百姓無論是要農(nóng)村戶口還是城鎮(zhèn)戶口，其基本出發(fā)點(diǎn)是多得到點(diǎn)諸如教育、住房、醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障方面的實(shí)惠。分析到這一點(diǎn)，戶籍改革就要求政府彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)中社會(huì)保障那塊明顯低矮的短板，否則城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個(gè)水桶總有漏水之處。

（三）降低農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的要求，加大戶籍改革力度。在中國的國情下一個(gè)農(nóng)村居民要改變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍有三條途徑:上學(xué)就業(yè)、投資購房、村落拆遷。教育資源本身就薄弱的農(nóng)村要培養(yǎng)一個(gè)大中專畢業(yè)生所付出的代價(jià)是沉重的，更何況目前就業(yè)在復(fù)雜的社會(huì)背景下戶籍、家庭代際關(guān)系都起到重要作用，上學(xué)就業(yè)這條路對農(nóng)村居民而言是有希望但難度很大。對于沒有什么一技之長、資金積累的農(nóng)民而言要投資購房落戶城鎮(zhèn)是空中樓閣。村落拆遷不是村民一廂情愿能決定的事情。面臨一方面戶籍改革吸引力不大，一方面篩選機(jī)制過于嚴(yán)格，政府應(yīng)該降低農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的要求，投入更多財(cái)力供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，留住那些打工在城鎮(zhèn)、消費(fèi)在農(nóng)村的流動(dòng)人口。讓他們留在城鎮(zhèn)，取消二元戶口不會(huì)引起人們常擔(dān)憂的大量農(nóng)村居民涌向城市的問題，也不會(huì)出現(xiàn)城市貧民窟、秩序混亂等社會(huì)問題。隨著財(cái)政拿出大量資金轉(zhuǎn)移支付教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的均等發(fā)展，帶來的效應(yīng)是財(cái)政收入不斷快速增長。由于大、中城市和小城鎮(zhèn)各個(gè)生活圈都得到均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，所以戶口一元化及放松遷移會(huì)帶來更大繁榮。

[1]宋蓓.破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與深化戶籍制度改革[J].中州學(xué)刊，2010.5.

[2]許經(jīng)勇.城鄉(xiāng)戶籍制度下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化與“農(nóng)民工”[J].財(cái)經(jīng)研究，2008.3.

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