忠縣“聯合黨委”試驗

■包雅鈞

（作者為中央編譯局副研究員，現掛職忠縣縣長助理）

聯合黨委把縣級領導、部門、企業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、干部與群眾都串起來了，這就是資源整合。

重慶忠縣自2009年開始在全縣范圍內大規(guī)模地實行“縣官當村官”的聯合黨委創(chuàng)新，引起各方關注。

其實，早在1994年6月，為順利推進浦東開發(fā)，浦東新區(qū)黨工委屬下的張江開發(fā)區(qū)黨委聯合周邊有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)首創(chuàng)了張江聯合黨委。這大約是改革開放以來最早的聯合黨委創(chuàng)新探索。然而自此以后的10多年時間里，聯合黨委的組織創(chuàng)新形式基本上銷聲匿跡了。直到最近幾年，聯合黨委才再次開始在公眾視野內出現。

那么，聯合黨委到底是一種什么樣的組織創(chuàng)新？它產生的背景、作用是怎樣的？如何運行？如何進一步完善？

“縣官當村官”

忠縣是中國柑橘城。新立鎮(zhèn)白馬村盛產柑橘，但多年來因山路不便，柑橘運不出去，村民只能守著柑橘過苦日子。忠縣也是一個小山城，多雨多霧，尤其是下雨天，村民走路鞋子陷入泥濘中，拔出鞋子帶上半斤泥，走路特別費勁。農用車更是開不進一灘亂稀泥的果園。在這里，缺少資金，沒有硬化的村內主通道，沒有舒暢的人行便道和機耕道，新農村建設就是一句空話。然而這一切在2009年白馬聯合黨委成立后開始悄然得到解決。

由縣衛(wèi)生局、縣移動公司參加，縣委書記兼任聯合黨委書記、鄰近的雙柏與華福村和鎮(zhèn)黨委班子主要成員共同組建的白馬聯合黨委成立后，首先做的第一件事就是深入調研。他們了解到大家最迫切心愿是盡快修好村路。在發(fā)展相對較后的三峽庫區(qū)，對一個村來說，修一條村路可并不是那么容易和簡單的事：巨額資金是個大問題，沿線村的協調難度也不小，還有國土整治規(guī)劃以及交通部門的審批。白馬聯合黨委決心拿下這個硬骨頭，在縣委書記帶動下，經過國土、交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關單位多次協調，并爭取重慶市有關優(yōu)惠政策后，全村的村路建設正在熱火朝天地進行中。

陳文職是白馬村三組組長，現在這個組的主路和人行與生產便道都已經竣工。他站在路邊看著果園激動地說：“以前，由于運輸不便，很多果農的積極性受挫。現在公路修通了，大家都擴大了園區(qū)規(guī)模，下果也方便。我們村柑橘品種好，肉厚汁甜，不少城里人也開著自己的小車到我們村來買新鮮柑橘。要是這些擱在沒有修路以前，我們是想都不敢想的。今年，我還想動員大家一起承包更多的果園，帶動更多的村民致富?！?/p>

在為白馬村修路中，縣級領導參與并協調了村莊內的發(fā)展事項，縣級部門或企業(yè)通過資金或職能發(fā)揮了以城哺鄉(xiāng)的優(yōu)勢。這樣的聯合黨委在忠縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個。解決群眾困難、帶領群眾發(fā)展致富是聯合黨委創(chuàng)意的初衷。為此，聯合黨委成員尤其是領導成員必須經常走訪群眾，了解村民的呼聲。貧困村的村民生活中經常會遇到資金短缺的困難，相互借錢有一定難度，小額融資貸款在當地發(fā)展也不成熟?？紤]這些情況，白馬聯合黨委認為，通過捐款建立“親民基金”，有助于快速解決群眾困難?？h委書記朱晞顏首先捐款2000元，在他的帶領下，衛(wèi)生局、移動公司以及新立鎮(zhèn)等聯合黨委成員單位與個人首批共計捐款1萬多元。這筆錢雖然不多，但在關鍵時候卻幫了村民大忙。

現年70多歲，天生弱智的陳世全，一家三口全是殘疾人，妻子因患小兒麻痹癥四肢蜷曲行走困難，兒子患有精神病外出杳無音訊，夫妻兩人相依為命，是新立鎮(zhèn)雙柏村典型的貧困戶：身居危房，片瓦飛揚，“天晴曬太陽，下雨空蓑衣”。雙柏村以及白馬聯合黨委會同新立鎮(zhèn)為他們特別購置了農村閑置房。2010年春，朱晞顏在“三進三同”活動中了解陳家困難后，出于對其生活保障的關心，提出聯合黨委可以探索為轄區(qū)內“三無”老人與殘疾人集體購買人身意外險的建議，并要求落實好已有的最低生活保障、合作醫(yī)療保險政策，以解決他們的后顧之憂?，F在白馬聯合黨委已經為像陳世全等21個五保戶與特困戶購買了人身意外險。村民們親切地將人身保險、低保與醫(yī)保稱為“吉祥三保”。

白馬聯合黨委自掛牌成立以來，將走訪和接訪中排查出的問題分社組、村支部（總支部）、鎮(zhèn)黨委逐級解決。各個聯合黨委成立后都盡可能去幫助群眾解決一些以前單個組織或系統難以解決的問題。例如，由縣長劉貴忠擔任書記的黃金鎮(zhèn)聯合黨委解決了金銀村六組孫登蘭所收養(yǎng)子女長達12年無法入戶和上學難的問題。通過合理的組織設計，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級三級聯動，盡可能發(fā)動機關、企事業(yè)、社會組織與個人力量，共同參與到農村發(fā)展中，并且解決了不少實際問題，聯合黨委在忠縣的探索受到廣大干部群眾的一致稱贊。

為什么頻受青睞

就全國范圍而言，在省以下，各地各個級別的黨委政府都在進行類似的探索。除忠縣外，媒體報道了不少聯合黨委創(chuàng)新，例如重慶霧都賓館黨支部與重慶榮昌縣直升鎮(zhèn)黨委探索設立聯合黨委，內蒙古達拉特旗昭君鎮(zhèn)與在其境內的北方聯合電力高頭窯煤礦黨委探索設立聯合黨委，江蘇張家港市和南通市探索區(qū)域聯合黨委，安徽銅陵市人大機關與銅陵縣鐘鳴鎮(zhèn)牡東村合作設立聯合黨委，廣東深圳大力探索片區(qū)聯合黨委建設，級別較高的還有新疆烏魯木齊市與昌吉州設立烏昌黨委。

聯合黨委頗受青睞，首要原因在于這種組織形式的靈活性與實用性。聯合黨委本身并不改變原有黨委和黨組織的隸屬關系，也不干涉原有組織內部事務，為解決新問題而臨時創(chuàng)新性設置的黨組織形式。概括來看，聯合黨委的實用性從程度上可分為兩類，一是應對流動黨員的管理而設置，二是為解決某類發(fā)展中具體問題而設置。例如，有的地方非公企業(yè)快速發(fā)展，流動黨員增多，原有組織體系一時難以有效吸納和應對。在這情況下，像深圳的片區(qū)聯合黨委就將黨員相對分散的“兩新”組織聯系起來。但是如忠縣村級聯合黨委則是為了推動城鄉(xiāng)協調發(fā)展，具體解決群眾困難。相對說來，為解決具體發(fā)展問題而設置的聯合黨委更富有成效。例如重慶霧都賓館與榮昌縣直升鎮(zhèn)建立聯合黨委后，鎮(zhèn)上的種植與養(yǎng)殖產品可以直供賓館，達到雙方互利共贏的效果。

為促進發(fā)展，僅靠政府層面的推動是很不夠的。新疆烏魯木齊與昌吉州聯合黨委設置級別較高，更能說明這個問題。歷史上這兩地曾是一個整體，后來分而治之，烏魯木齊作為自治區(qū)首府，而昌吉則成為新疆維吾爾自治區(qū)下的回族自治州。烏魯木齊發(fā)展快，商業(yè)基礎好，但土地面積相對較少，只有1萬多平方公里；而昌吉因鄰近烏魯木齊受到帶動發(fā)展也比較快，工農業(yè)底子好，特別是礦產資源豐富，土地面積廣闊，達7萬多平方公里。鑒于兩地經濟交往頻繁，且地理相鄰，本世紀初兩地就開始探索經濟一體化，這需要一個統籌協調機構。一開始兩地決策層探討合并行政區(qū)劃，但因涉及民族自治等因素而擱置。面對越來越緊迫的發(fā)展謀劃需求，最終他們決定運用政治優(yōu)勢，在兩地黨委的基礎上成立“中共烏魯木齊市昌吉州黨委”，簡稱烏昌黨委，被定位為自治區(qū)黨委的派出機構，對烏昌地區(qū)經濟社會發(fā)展負領導責任。在它的推動下，兩地的經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃得到了很好的協調，避免了重復建設、惡性競爭，很多資源得到共享?，F在烏昌聯合黨委建設還在探索新的步伐：有關機構逐步統合，例如財政上，以便做到摸清家底，統籌使用，真正讓資源發(fā)揮最大效益。

聯合黨委的設置，肯定要得到有關上級黨組織的支持。之所以能夠設立起來，因其與行政系統相比具有跨區(qū)域、跨行業(yè)來靈活調整的巨大優(yōu)勢；更重要的是，它說明我們能夠實事求是地根據需要來協調各種分散的、局部的利益，將各種力量通過“黨組織”凝聚起來。這種政治優(yōu)勢，是各種聯合黨委得以建立的基本前提。

忠縣聯合黨委的試驗，一方面在于縣官當村官這種較有特色的制度設計，另外它是在全縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步進行。

完善的困境

盡管忠縣村級聯合黨委成立以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各部門單位做了大量具體扎實的工作，也取得一些成效，但由于成立僅一年多，許多工作尚處于起步階段。村級聯合黨委工作的推進力度不一，全縣發(fā)展從面上看很不平衡。

村級聯合黨委的工作成效在很大程度上取決于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的認識。畢竟，縣級領導與部門主要作用發(fā)揮在具體問題的協調與解決上，而發(fā)現問題主要依賴于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，認為成不成立村級聯合黨委都一個樣。有的幫聯單位認為，這加重了自己的負擔。而所聯合的村的原有村主任或村支書，也不太善于充分利用幫聯單位的資源優(yōu)勢，缺少主動溝通。更有少數村級聯合黨委幫聯單位的領導在推進村級聯合黨委工作時還停留在走走問問、個別送資金送實物等常規(guī)的手段和模式上，不能發(fā)現與解決一些緊迫問題。有的村級聯合黨委成立后所轄區(qū)域沒有什么動靜，沒有什么起色。在聯合黨委成立后，縣級領導擔任聯合黨委書記，一些村級黨組織等、靠、要思想嚴重，總是寄望上級領導和部門能立馬給予村里幾十上百萬元的建設項目或資金，指望上級在短時間內就能解決當地群眾的行路難、飲水難、產業(yè)發(fā)展難等問題。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級發(fā)展來說，這些都算不上大問題。在基層，特別是農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村級領導干部自身的能力與文化水平普遍有限，如何在聯合黨委這種新組織形式下更好推動農村工作，對于他們來說肯定是一個不小的挑戰(zhàn)。然而，聯合黨委之所以讓政府部門與企業(yè)和鎮(zhèn)村共建，核心在于給城鄉(xiāng)資源交流提供一個制度化的平臺。判斷聯合黨委試驗成功與否，關鍵在它這個平臺下，貧困村是否解決了一些重要發(fā)展難題如路、水、氣等基礎設施建設與集體經濟項目。所以，縣委必須加強督導，讓鎮(zhèn)村干部學會利用這個發(fā)展平臺，用好城市資源。這種督導，不妨由縣委制定一個聯合黨委評比檢查標準與方案，并對負有領導責任的縣級領導干部進行合理激勵。

可以肯定地說，各地現有的各種聯合黨委都是摸著石頭過河。它的最終成效、面臨的諸多問題都需要一步步探索。不過從總體上看，除烏昌聯合黨委外，能夠對區(qū)域發(fā)展起到重大影響的聯合黨委并不多。忠縣聯合黨委的試驗，一方面在于縣官當村官這種較有特色的制度設計，另外它是在全縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步進行。這些聯合黨委設置，創(chuàng)新精神當然要肯定，但我們也要理性地思考，它的管理成本如何計算？它最終歸宿如何？