鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為何深感乏力

■陳 輝

“我們現(xiàn)在是服務型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個‘服務型干部’的帽子并不好戴?！?/p>

近兩年筆者在浙江衢州農(nóng)村調(diào)查，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的接觸中深切地感受了免稅后鄉(xiāng)村治理的一些重大變化。這集中表現(xiàn)為免稅后，基層政府在依法行政和信訪治理的壓力下而體現(xiàn)出的一種行政乏力感。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說：“土辦法”失靈后，自己就被捆住了手腳，很難有所作為，變成了“弱勢群體”，很多時候是只能做思想工作的“軟柿子”。

紅臉也很難唱

在大多數(shù)人的印象中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然官兒不大，但還是挺有力度的，收稅，搞計劃生育，他們顯然處于強勢。但筆者在衢州農(nóng)村調(diào)查時，意外地聽到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一些抱怨：

不知道現(xiàn)在的百姓怎么了？以前都是下去收稅，不交還要強行搬東西?，F(xiàn)在呢？不僅不收，還要補，有時還要往他們家里送東西，可他們就是不領情。村里修個路或弄點兒什么工程，占了他的田，或者要挖他幾根橘樹，按照標準賠錢給他，可他死活不答應。

有個村子，曾因修高速公路“高價”征用土地。后來修村路時，個別村民竟然要求按照“高速公路”的標準來補償他的土地和橘樹。真是不講理，不知現(xiàn)在的百姓怎么了？

聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的口氣，仿佛他們現(xiàn)在都成了弱勢群體，弱不僅僅體現(xiàn)在心理上，也展現(xiàn)在實踐中。他們坦言：有時挺怕百姓，尤其是“釘子戶”，我們凈揀好聽的說，“得罪他們，沒有好處。要是他們?nèi)ド显L，麻煩就更大了……”

干部們說自己在努力轉變角色，以前是唱黑臉——要錢要糧要命；現(xiàn)在是唱紅臉——送錢送糧送溫暖?！拔覀儸F(xiàn)在是服務型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個‘服務型干部’的帽子并不好戴。”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：合作醫(yī)療是好事，百姓交一點，國家貼一點，重點解決個別農(nóng)戶因病致貧的問題，雖然對百姓有好處，但這點兒錢并不好收。有些人會送來，有些人還要上門去收，有些人還要反復做思想工作?！坝腥巳ツ陥箐N受益了，你今年讓他交，他說去年生病，今年就不會再生病了，難道還年年生?。坑行┤苏f：交了就生病，不交就不生病了。他們不是沒錢，就是思想頑固，極個別百姓刁難人。”“合作醫(yī)療參保率上邊有指標，不達標，村里還要墊錢，非常麻煩。所以你還要拼命給他做思想工作，求他交?！薄盀樗?，還要這么婆婆媽媽！想不通！”

為村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘樹，就是不讓，提出很高的標準。有時沒有辦法就要繞開，結果路修得彎彎曲曲。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來，老百姓不再是以前的“老百姓”，已經(jīng)變得不好講話，很難“擺平”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一下子變得弱勢了。

執(zhí)行權的缺乏

按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己的理解，這種弱勢源于“手段”的缺乏，主要是執(zhí)行權的缺乏。

“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仿佛被捆住了手腳，對那些釘子戶一點辦法也沒有?！彼麄儠r常抱怨：以前的“土辦法”都失靈了，比如強行拆除，罰款，強制執(zhí)行……“鎮(zhèn)干部有執(zhí)行權最有效率！”一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反復跟我提到這句話。在他看來，對付那些不遵從的人，最好的辦法就是有執(zhí)行權，即可以直接制裁。為了村莊整體的利益，必要的時候要強硬一點，免得讓釘子戶“一條魚惹了一鍋腥”。

強制權的缺乏有時也使調(diào)解員在工作中非常軟弱，非常被動。比如，甲把乙打傷，涉及幾百元的醫(yī)藥費，甲就是不賠，因為你沒有強制權，所以也拿他沒有辦法?！斑@樣的事情，金額小，上法院成本太高，時間又長，很多事情解決不了只能拖著，一些小糾紛釀成了更大的矛盾?！?/p>

個別當事人忍無可忍，大打出手，殺了人或致人重傷。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有執(zhí)行權和裁決權，就能提前解決小問題，避免矛盾升級釀成大禍。

“有些問題，是明擺著的事情，沒有太多道理可講，要強硬一點，就好辦了?！薄耙婪ㄐ姓?，聽起來好聽，卻非常不實用?！?/p>

以前的違章建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)現(xiàn)就可以責令拆除，如果不遵從，就可以叫些人拆除了事。現(xiàn)在情況大不一樣了，只能“依法拆除”，但程序太復雜，至少要走以下幾步：下發(fā)責令拆除通知書；拍照、筆錄；請示上級批示；上級部門研究決定；下達限期拆除通知書；組織人員和機械拆除。

鎮(zhèn)政府負責此項工作的干部介紹：這套程序雖然合乎法治，但是在整治違章建筑過程中效果并不理想。因為即使你發(fā)現(xiàn)他正在違章建房，也不能像以前那樣及時制止，只能層層上報，最后房子蓋好了，就更加不好拆除了。“大多數(shù)違章建房都不能及時有效治理，拖延成為了一種縱容。”更多的情況是，村莊里的一些人建房時打一些擦邊球，稍稍侵占一點房前屋后的集體土地，干部不能及時制止，類似的事情在村莊里泛濫開來，最后“法不責眾”，根本無法解決。

更讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭疼的是來自“信訪治理”的壓力?！拔覀兓鶎痈刹孔钆律显L，現(xiàn)在百姓，一點點事情都要上訪。”“穩(wěn)定是大任務，信訪問題與我們的工資獎金掛鉤，上訪一次扣獎金50元，集體上訪扣得更多，如果去省里、北京上訪，那就罰得更重，所以我們最怕上訪！”

“有些上訪問題，我們這一級根本處理不了，因為我們手里沒有政策，沒有權力，只能是安撫，做思想工作，很多時候是花錢消災，替他們報銷路費，給補助?！庇行┌傩罩牢覀兊娜觞c，動不動就拿上訪“要挾”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逼著基層干部同他們妥協(xié)——這真是令人頭痛的事情。

利益的沖撞

在訪談中，類似的抱怨幾乎是“不絕于耳”。在筆者看來，我們不能對這些情緒做“情緒化”的理解，而應該認真探討這些“抱怨”和“困惑”產(chǎn)生的背景、原因和影響，因為他們的抱怨和無奈總體上反映了鄉(xiāng)村關系、干群關系等鄉(xiāng)村治理問題的新變化。

現(xiàn)在，鄉(xiāng)村干部的工作有了重大轉變，由以前的利益提取，變?yōu)楝F(xiàn)在的利益供給。道路硬化、土地平整、園林改造以及低保等惠民政策在輸入鄉(xiāng)村的時候，面臨著新的問題。

首先，這些利益因素助長了村莊中的派性，削弱了村班子的戰(zhàn)斗力。工程項目中伴有額外的收入，加劇了權力的競爭，尤其是村主任、村支書的關系不好處理，每一方都對利益更敏感，派性表現(xiàn)得更劇烈。

其次，這些利益調(diào)動了農(nóng)民獲取額外收益的動機，增加了許多非暴力不合作的“釘子戶”。低保、土地調(diào)整中的補償?shù)榷际菍崒嵲谠诘睦?，在土地平整、園林改造和修路的過程中，個別百姓拒不合作、漫天要價?！八嚼北蛔畲蟪潭鹊卣{(diào)動起來，甚至可以凌駕于“公益”之上，“少數(shù)決定了多數(shù)”。

再次，這些利益因素觸動了農(nóng)民的公平感和正義感，催生了新的社會不滿情緒。低保戶的確定，各項救濟的發(fā)放，補貼的獲取，這些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群眾瞪大了眼睛關注這些利益的分配，尤其是更加關注村干部在工程發(fā)包過程中的賬務問題，稍有不滿，情緒容易蔓延，也容易在派性的作用下而擴大，村莊矛盾的激化和爆發(fā)，嚴重的引發(fā)上訪。

可以看出，當國家加大了鄉(xiāng)村建設的力度，大量的資金項目投入農(nóng)村的時候，一方面鄉(xiāng)村的基礎設施在明顯改善，但是另一方面，村莊也增加了許多不諧之音。個別村班子也出現(xiàn)了消極行政的苗頭?！艾F(xiàn)在村干部怕得罪人，怕選票流失?！币郧埃卩l(xiāng)鎮(zhèn)的壓力下，村干部還是能做一些“得罪人”的事情，現(xiàn)在村干部都想做“老好人”。有村干部解釋說：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，誰還選你？

在干群關系變化的背后，鄉(xiāng)村關系已經(jīng)悄然發(fā)生變化，即由以前的壓力型關系向合作型關系轉變。在這種合作關系中，有時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)稍顯弱勢。雖然村莊需要國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金項目支持，村干部也可從中獲得額外收益，但是目前的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣市區(qū)的壓力下，更需要村班子的配合以推進項目。因為派性等問題，很多村班子處于消極工作狀態(tài)，只能完成常規(guī)性工作，在大項目大改造時很難有所作為。一方面班子很難統(tǒng)一起來，另一方面，村干部也缺乏解決利益糾葛的魄力。這些都影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設過程中的行動能力。

所以總的來說，鄉(xiāng)村關系相比以前來說是弱化了，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊和村民的控制能力的下降，這種變化直接引發(fā)了大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作過程中的困惑與困境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長說：“有時候，我們得知他要進京的消息，就要早早爬起來埋伏在他家門口，一出來就把他抱住，然后談判……信訪最頭疼，最難治理。

依法行政困局

這里涉及一個問題，法制、依法行政自然是大勢所趨，是社會前進的方向，所以，從這個角度說，基層政府的手足無措可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此說來，基層政府的困境簡直就具有了正面的意義，是基層社會法制化的表現(xiàn)?？墒?，實際的情況并非如此。

首先，法制化意味著程序化，而程序化意味著時間成本和經(jīng)濟成本的耗費，正像鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說的，相關執(zhí)法機關并不能及時處理問題，程序化和復雜化使許多問題很難解決，使許多小矛盾擴大化，使個體現(xiàn)象群體化——鄉(xiāng)土社會，如果不能懲一儆百，就容易積累矛盾，小問題變成大問題。

其次，法制化限制了基層干部的大量直接權力，虛化了其在鄉(xiāng)村社會的治理能力。目前大部分村莊的水利、調(diào)解等工作狀況都不令人樂觀。部分村莊違章建房較多，集體水塘，機動地都不能正常管理。更為突出的是，目前很多村干部也不積極了，使村莊公共事務不能有效開展。

另外，值得注意的是，信訪治理的壓力增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的心理負擔和行政負擔。因為懼怕信訪，很多干部工作開始變得保守，底氣不足。一個駐村干部說：“現(xiàn)在，做事情越多越會出事，因為你做得多得罪人就多，就容易出差錯，不做事反而容易評優(yōu)秀?！备鱾€鄉(xiāng)鎮(zhèn)也投入了巨大的精力用于信訪治理，稍有苗頭，就要組織人進行“搶險”。鎮(zhèn)長說：“有時候，我們得知他要進京的消息，就要早早爬起來埋伏在他家門口，一出來就把他抱住，然后談判……信訪最頭疼，最難治理?！薄安糠职傩?，動輒揚言上訪，你就要重視它的條件，很多時候委曲求全，甚至滿足他的無理要求?！?/p>

所以，鄉(xiāng)村干部的行政乏力感反映的是當下鄉(xiāng)村社會國家權力弱化的現(xiàn)狀。強制性權力弱化后，治理就要依靠功利性權力，即通過補償、補助等方式來獲得被治理對象的遵從。而這無疑飲鴆止渴，很容易陷入惡性循環(huán)。

但問題的關鍵是，鄉(xiāng)村社會的治理，需要有一種權力，能夠及時地作用于被治理對象，尤其是當正當性的管理行為不能得到遵從時，要具有強制能力。分田到戶前，這種權力是通過組織化的人民公社來貫徹的。分田到戶后，基層治理面對的是無數(shù)分散的小農(nóng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被適當?shù)刭x予了直接強制力，這種強制力在完成基層治理的同時，也付出了一定的成本。當法制化、依法行政成為主要的政治話語的時候，基層干部這種強制執(zhí)行的直接性權力越來越少，基層社會出現(xiàn)暫時的權力真空，致使部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理無序，村政衰弱。