《北京市破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置辦法》解讀

北京市檔案局市直處

2001年，北京市檔案局制發(fā)了《北京市破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置暫行辦法》。10年來，該文件在規(guī)范我市破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置行為，確保檔案合理歸屬與流向等方面發(fā)揮了積極作用。2010年，市檔案局在認(rèn)真調(diào)研各地區(qū)、各部門執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，對《暫行辦法》進(jìn)行了修訂，并于2010年12月印發(fā)了《北京市破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置辦法》（以下簡稱《辦法》），作為文件的主要起草修訂部門，本文就破產(chǎn)國有企業(yè)在檔案處置工作中如何理解和執(zhí)行《辦法》進(jìn)行解讀。

一、《辦法》的適用范圍和管理對象

《辦法》第二條明確規(guī)定“本辦法適用于市屬及區(qū)縣屬破產(chǎn)國有企業(yè)檔案的處置”。

國有企業(yè)破產(chǎn)，檔案處置工作是其破產(chǎn)工作的重要內(nèi)容，需處置的檔案包括“企業(yè)自成立起至破產(chǎn)清算終結(jié)止形成的全部檔案”。這些檔案從門類上分，包括文書檔案、科技檔案、會(huì)計(jì)檔案、人事檔案等；從載體上分，包括紙質(zhì)檔案、電子檔案、聲像檔案、實(shí)物等；從形式時(shí)間上分，包括企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營階段和進(jìn)入破產(chǎn)清算階段形成的檔案。

二、關(guān)于修訂的主要內(nèi)容

根據(jù)破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作的實(shí)際情況，以及《暫行辦法》中存在的一些疏漏，我們主要對以下幾方面進(jìn)行了修訂。一是進(jìn)一步明確了相關(guān)各方在檔案處置工作方面的職責(zé)。如根據(jù)國家央企檔案工作會(huì)議精神，積極協(xié)調(diào)市國資委同意，增加“市區(qū)縣檔案局與市、區(qū)縣國資委共同監(jiān)督指導(dǎo)破產(chǎn)國有企業(yè)做好檔案處置工作”等內(nèi)容。二是加大了對破產(chǎn)企業(yè)檔案處置工作的組織與監(jiān)管力度。如在具體組織檔案處置方面，增加了破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)成立檔案處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)定；在強(qiáng)化監(jiān)管方面實(shí)行檔案處置方案審核或備案制度，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)主管部門、檔案行政管理部門對破產(chǎn)企業(yè)檔案處置工作的掌控。同時(shí)，經(jīng)協(xié)調(diào)市國資委主管部門同意，增加“同級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門召開破產(chǎn)協(xié)調(diào)小組會(huì)時(shí)，應(yīng)對檔案處置方案的制定和落實(shí)提出要求”的內(nèi)容。這兩項(xiàng)新增措施前后銜接，目的是切實(shí)保證檔案處置方案審核或備案制度的落實(shí)。三是進(jìn)一步細(xì)化了破產(chǎn)企業(yè)檔案處置工作的相關(guān)規(guī)定。如增加了破產(chǎn)企業(yè)移交檔案時(shí)限的規(guī)定；增加了破產(chǎn)企業(yè)要對留存檔案提出解密劃控意見的規(guī)定；增加了“向檔案館移交的檔案應(yīng)符合檔案館接收檔案的相關(guān)規(guī)定”的要求；進(jìn)一步細(xì)化了破產(chǎn)企業(yè)檔案的歸屬流向，明確規(guī)定市、區(qū)縣國資委直接監(jiān)管的企業(yè)破產(chǎn)，要將檔案移交同級國家綜合檔案館；對破產(chǎn)企業(yè)向檔案館寄存檔案及其相關(guān)費(fèi)用問題等做出了規(guī)定等。四是依法加強(qiáng)對檔案處置方面違法行為的行政處罰力度。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化了在檔案處置方面的違法行為，并將處罰額度由原文件的“一萬元以上三萬元以下”調(diào)整為“一萬元以上十萬元以下”；增加了對相關(guān)責(zé)任人的處罰等。

三、有關(guān)部門、破產(chǎn)國有企業(yè)在檔案處置工作中的職責(zé)

國有企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，一般比較重視資產(chǎn)的處置和人員的安排，檔案處置工作有時(shí)得不到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致檔案處置工作不能順利進(jìn)行，如檔案鑒定工作無人負(fù)責(zé)，破產(chǎn)工作中形成的文件無法及時(shí)收集歸檔等。因此，在檔案處置工作中應(yīng)充分發(fā)揮政府有關(guān)部門、企業(yè)主管部門以及破產(chǎn)國有企業(yè)等多方的作用，加大對檔案處置工作的督導(dǎo)力度，強(qiáng)化破產(chǎn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對檔案處置工作的重視程度，確保破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作列入破產(chǎn)工作程序，與其他各項(xiàng)工作同步開展，各類檔案得到妥善處置?！掇k法》依據(jù)有關(guān)文件，進(jìn)一步細(xì)化了有關(guān)部門在檔案處置工作中的責(zé)任。

（一）政府有關(guān)部門的職責(zé)

政府有關(guān)部門在破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作中，應(yīng)起到政策引導(dǎo)、宏觀監(jiān)管和組織協(xié)調(diào)的作用，保證破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作符合有關(guān)法律法規(guī)的要求，并與破產(chǎn)工作同步進(jìn)行。從目前看，破產(chǎn)國有檔案處置工作所涉及的政府部門主要有檔案行政管理部門、國有資產(chǎn)管理部門以及各行業(yè)主管部門等。其中，檔案行政管理部門是監(jiān)督指導(dǎo)破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作的主責(zé)部門，但是，僅僅依靠檔案行政管理部門又很難對破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作進(jìn)行有效地監(jiān)督，因此，有必要通過與國有資產(chǎn)管理部門和各行業(yè)主管部門的配合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的條塊結(jié)合，加大對破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作的宏觀監(jiān)管力度。為此，《辦法》規(guī)定：“市和區(qū)縣檔案行政管理部門會(huì)同同級國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作的監(jiān)督和指導(dǎo)”，“各行業(yè)主管部門協(xié)同同級檔案行政管理部門做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作的組織協(xié)調(diào)，監(jiān)督和指導(dǎo)”。

（二）破產(chǎn)國有企業(yè)主管部門的職責(zé)

按照市國資委有關(guān)文件的要求，“監(jiān)管企業(yè)中有擬破產(chǎn)子企業(yè)的，要成立企業(yè)破產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組對企業(yè)破產(chǎn)全過程負(fù)總責(zé)?！睓n案處置工作是破產(chǎn)工作的重要組成部分，因此，破產(chǎn)國有企業(yè)主管部門有責(zé)任、有義務(wù)對破產(chǎn)國有企業(yè)的檔案處置工作進(jìn)行統(tǒng)一安排，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一要求，并進(jìn)行具體指導(dǎo)，監(jiān)督落實(shí)情況，確保破產(chǎn)國有企業(yè)檔案得到妥善處置，防止檔案的流失。為此，《辦法》規(guī)定“破產(chǎn)國有企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織破產(chǎn)國有企業(yè)檔案的價(jià)值鑒定和清理移交等處置工作”。

需要說明的是，《辦法》中所說的破產(chǎn)國有企業(yè)主管部門是指破產(chǎn)國有企業(yè)的上一級企業(yè)，即一級企業(yè)負(fù)責(zé)組織所屬二級破產(chǎn)企業(yè)的檔案處置工作，二級企業(yè)負(fù)責(zé)組織所屬三級破產(chǎn)企業(yè)的檔案處置工作，依此類推。

（三）破產(chǎn)國有企業(yè)的職責(zé)

檔案處置主要工作由破產(chǎn)企業(yè)具體實(shí)施，其檔案處置工作職責(zé)主要有以下幾方面。

首先，破產(chǎn)國有企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對檔案處置工作的組織領(lǐng)導(dǎo)?！捌飘a(chǎn)國有企業(yè)應(yīng)成立檔案處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由企業(yè)分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)（擔(dān)任組長）、清算機(jī)構(gòu)有關(guān)人員、企業(yè)主管部門檔案工作負(fù)責(zé)人和破產(chǎn)國有企業(yè)檔案部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)檔案處置工作，研究處理有關(guān)重要問題。”

其次，破產(chǎn)國有企業(yè)應(yīng)專門制定檔案處置方案，報(bào)請相關(guān)部門審核后執(zhí)行。檔案處置方案未經(jīng)審核，任何單位和個(gè)人不得擅自處置。破產(chǎn)國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)、專利、商標(biāo)等歸屬，專門制定檔案處置方案，一般應(yīng)包括各類檔案的流向與歸屬，對企業(yè)現(xiàn)有檔案進(jìn)行清理、鑒定、保管等工作的人員、經(jīng)費(fèi)安排及時(shí)間節(jié)點(diǎn)，檔案處置工作的最終完成時(shí)限等。檔案處置方案的審核部門分別是：市和區(qū)縣國資委直接監(jiān)管的國有企業(yè)破產(chǎn)，檔案處置方案由同級檔案行政管理部門審查。同級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門召開破產(chǎn)協(xié)調(diào)小組會(huì)時(shí)，應(yīng)對檔案處置方案的制定和落實(shí)工作提出要求；國有企業(yè)下屬的子企業(yè)破產(chǎn)，檔案處置方案由該企業(yè)主管部門逐級審批后，報(bào)一級企業(yè)審批，再由一級企業(yè)根據(jù)其隸屬關(guān)系，及時(shí)報(bào)市或區(qū)縣檔案行政管理部門備案。

第三，破產(chǎn)國有企業(yè)在開展檔案處置工作前，應(yīng)做好以下準(zhǔn)備工作：

一是收集、整理、統(tǒng)計(jì)企業(yè)在各項(xiàng)活動(dòng)中形成的全部檔案，清點(diǎn)庫存，做到賬物相符，并編制企業(yè)歷史沿革、檔案全宗介紹。此外，還要進(jìn)一步開展檔案的收集工作，將散存在領(lǐng)導(dǎo)及各部門的文件及時(shí)歸檔，確保企業(yè)檔案的完整。

二是按有關(guān)規(guī)定做好檔案的鑒定銷毀工作。具體工作要求是：（1）鑒定工作在企業(yè)主管部門的組織下，由破產(chǎn)國有企業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)、主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等組成的鑒定小組負(fù)責(zé)，對檔案進(jìn)行直接鑒定。鑒定工作完成后，寫出鑒定報(bào)告。（2）對擬留存的檔案，為便于接收方進(jìn)一步做好破產(chǎn)企業(yè)檔案安全保管與提供利用工作，應(yīng)進(jìn)行解密和劃分控制使用范圍工作，并寫出檔案利用說明。（3）對擬銷毀的檔案造具清冊，經(jīng)破產(chǎn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人審核，由企業(yè)主管部門批準(zhǔn)，并向同級檔案行政管理部門備案，方可銷毀。銷毀檔案需由2人以上監(jiān)督，監(jiān)銷人員應(yīng)在銷毀清冊上簽字。銷毀清冊由破產(chǎn)國有企業(yè)的主管部門永久保存。為保證破產(chǎn)國有企業(yè)資產(chǎn)清算的順利進(jìn)行，擬銷毀檔案應(yīng)在清算工作完成后再進(jìn)行銷毀。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，對擬銷毀檔案的審批應(yīng)逐級審批，最終審批權(quán)在一級企業(yè)，并由一級企業(yè)向檔案行政管理部門備案。

三是按照檔案的流向分別編制檔案移交目錄，檔案移交目錄應(yīng)一式兩份，由交接雙方簽字，分別保存在接收方和企業(yè)主管部門。為保證納入進(jìn)館范圍的破產(chǎn)企業(yè)移交檔案的質(zhì)量，向檔案館移交的檔案應(yīng)符合檔案館接收檔案的相關(guān)規(guī)定（包括全宗介紹、利用說明、紙質(zhì)案卷目錄一式三份，電子目錄一份）。

四是協(xié)助破產(chǎn)管理人做好企業(yè)破產(chǎn)工作中所形成文件材料的收集、整理、歸檔和移交工作，并由破產(chǎn)管理人立卷歸檔后，向企業(yè)主管部門移交。

第四，破產(chǎn)國有企業(yè)一般應(yīng)當(dāng)在破產(chǎn)工作終結(jié)后30個(gè)工作日內(nèi)完成全部檔案的移交工作。市、區(qū)縣國資委直接監(jiān)管的企業(yè)，要在此期限內(nèi)，將企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理檔案和黨群工作、行政管理檔案，以及在破產(chǎn)清算工作中形成的檔案，移交同級國家綜合檔案館。破產(chǎn)工作的終結(jié)以人民法院裁定終結(jié)公告之日為準(zhǔn)，《辦法》將檔案處置工作的完成實(shí)現(xiàn)規(guī)定為破產(chǎn)終結(jié)之日后30個(gè)工作日內(nèi)，主要是考慮破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序終結(jié)后，需持人民法院終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定書，向破產(chǎn)企業(yè)的原登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記，待注銷登記工作完成，注銷登記材料歸檔后，破產(chǎn)國有企業(yè)才能將齊全完整的檔案移交企業(yè)主管部門或同級國家檔案館。

四、破產(chǎn)國有企業(yè)檔案的歸屬與流向

《辦法》在第十三條規(guī)定了破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置的一般歸屬與流向，基本保證破產(chǎn)企業(yè)的各類檔案都能得到妥善處置。具體是：

（一）基建檔案、設(shè)備儀器檔案隨其實(shí)體歸屬。基建檔案、設(shè)備儀器檔案是建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)備儀器的有效組成部分，因此，這些檔案必須與實(shí)體一同處置，才能保證建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)備儀器今后的使用和維護(hù)。

（二）產(chǎn)品、科研檔案（其中含專利、商標(biāo)、專有技術(shù)等檔案）按有關(guān)政策法規(guī)辦理；沒有規(guī)定的，由破產(chǎn)管理人和破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)收購方雙方商定處理；沒有收購方的，移交企業(yè)主管部門。

（三）企業(yè)干部職工檔案隨人員歸屬；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。企業(yè)干部職工檔案是指他們的人事檔案，人事檔案的流向與人員流向一致，即人員如果被分流到新的企業(yè)，其人事檔案交由新企業(yè)管理；人員如果被有償解除合同（買斷工齡），則與企業(yè)完全脫離關(guān)系，那么人事檔案應(yīng)與人員一樣，交由街道管理。

（四）會(huì)計(jì)檔案依據(jù)財(cái)政部、國家檔案局《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》執(zhí)行；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！稌?huì)計(jì)檔案管理辦法》第十三條規(guī)定：單位因撤銷、解散、破產(chǎn)或者其他原因而終止的，在終止和辦理注銷登記手續(xù)之前形成的會(huì)計(jì)檔案，應(yīng)當(dāng)由終止單位的業(yè)務(wù)主管部門或財(cái)產(chǎn)所有者代管或移交有關(guān)檔案館代管。

（五）企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理檔案和黨群工作、行政管理檔案移交企業(yè)主管部門。市、區(qū)縣國資委直接監(jiān)管的企業(yè)，將上述檔案移交同級國家檔案館。上述檔案是我們常說的文書檔案，這些檔案記錄了企業(yè)的發(fā)展歷史，是今后開展研究工作的重要材料，必須妥善管理。具體流向?yàn)椋喝绻患壠髽I(yè)破產(chǎn)，由于這些企業(yè)全部是北京市檔案館進(jìn)館單位，這些檔案由北京市檔案館接收進(jìn)館；如果是二級以下的企業(yè)破產(chǎn)，這些檔案由上一級企業(yè)接收。

（六）暫無去處的檔案，移交到企業(yè)主管部門。這是《辦法》特別規(guī)定的兜底條款。由于企業(yè)檔案的復(fù)雜性，可能會(huì)有一些檔案不在上述五條規(guī)定的范圍內(nèi)，這條規(guī)定就能確保企業(yè)全部檔案都得到妥善處置。

五、破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作的費(fèi)用

國有企業(yè)破產(chǎn)過程中，檔案處置工作所需費(fèi)用主要包括檔案的清理、鑒定的人工費(fèi)、辦公用品費(fèi)，以及檔案保管所需費(fèi)用等。鑒于企業(yè)破產(chǎn)費(fèi)基本用于清償債務(wù)和人員安置等，不能保證檔案處置所需經(jīng)費(fèi)，因此，《辦法》規(guī)定：“國有企業(yè)破產(chǎn)過程中，檔案的清理、鑒定、保管等工作所需費(fèi)用，由企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)支付?！贝送?，根據(jù)要求，企業(yè)主管部門應(yīng)接收破產(chǎn)企業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理和黨群工作、行政管理檔案，但是，部分破產(chǎn)企業(yè)的主管部門檔案庫房緊張，沒有能力接收保存大量破產(chǎn)企業(yè)的檔案。為此，《辦法》規(guī)定：“企業(yè)主管部門確無保存條件，可將下一級破產(chǎn)國有企業(yè)檔案寄存在國家綜合檔案館，寄存保管費(fèi)從破產(chǎn)費(fèi)用中一次性支付，確有困難的由該企業(yè)主管部門支付。”如果上一級企業(yè)主管部門無力支付，則檔案處置所需費(fèi)用的支付方逐級上移，直至一級企業(yè)，保證各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)能夠落實(shí)。

六、處罰

為保證破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置工作順利進(jìn)行，避免因人為原因造成檔案的損失，《辦法》依據(jù)有關(guān)檔案工作的法律法規(guī)，對有關(guān)違法行為的處罰從三個(gè)層面做了規(guī)定。

給予行政處分的：《辦法》規(guī)定，擅自處理檔案，拒不接收應(yīng)當(dāng)由受讓方管理的檔案，以及造成檔案損失或有嚴(yán)重后果的，由同級檔案行政管理部門提請有關(guān)主管部門對直接責(zé)任者及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人給予行政處分，以保證企業(yè)主管部門切實(shí)履行好檔案處置的責(zé)任。

給予行政處罰的：依據(jù)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》，在檔案處置工作中，凡有損毀、丟失屬于國家所有的檔案的；擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的；涂改、偽造檔案的；擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓國家所有的檔案及集體所有、個(gè)人所有的以及其他不屬于國家所有的對國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的；倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的等上述五項(xiàng)違法行為的，由同級檔案行政管理部門視情節(jié)輕重給予警告，根據(jù)有關(guān)檔案的價(jià)值和數(shù)量對責(zé)任單位處以1萬元以上10萬元以下的罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員可以并處500元以上5000元以下罰款。

追究刑事責(zé)任的：違反《檔案法》規(guī)定，擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國家所有的檔案，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

雖然《辦法》對破產(chǎn)企業(yè)檔案處置工作做了較全面的規(guī)定，但是還需要檔案行政管理部門不斷加大監(jiān)督指導(dǎo)力度，需要國有資產(chǎn)管理部門、各行業(yè)主管部門的大力支持，需要企業(yè)主管部門和破產(chǎn)國有企業(yè)對檔案處置工作的高度重視。通過多方的密切合作與共同努力，保障破產(chǎn)國有企業(yè)檔案得到妥善處置、有效利用，避免國有資產(chǎn)與檔案的流失。