申欣旺 劉雙雙
周利平說她做夢也沒想到自己有機會參加縣政府的常務(wù)會議,盡管身為湖南長沙縣的政協(xié)委員她比一般人有更多的機會參與當(dāng)?shù)卣巍?/p>
事隔兩月,2010年12月27日,聊起這件事周利平仍有些激動,她說散會后自己做的第一件事,就是召集公司的中高層管理人員開會?!澳鞘呛茯湴恋氖虑?,希望與人分享。”
這種效果恰是中共長沙縣縣委書記楊懿文所樂見的。在擔(dān)任長沙縣縣長推出這個令人耳目一新的施政辦法時,他設(shè)想,“開放所有的政府常務(wù)會議,邀請人大代表、政協(xié)委員和主動申請參會的公眾列席會議,雖然不能參與決策,但能讓他們了解決策是怎樣做出的,就會有利于政府與公眾溝通。”
三年前開始實施的這項改革做法很細(xì)致。比如,會議結(jié)束之后,給每位列席者發(fā)一本旁聽證書。旁聽證書的內(nèi)容為手寫,較之于打印,充滿著人情味。會后還邀請這些參與者共進午餐。
不過這只是長沙縣整個系統(tǒng)改革中的小環(huán)節(jié),兩年多來,一整套的改革正在這里悄然展開。
“開放型”政府
在長沙縣,這一整套改革被稱之為開放型政府建設(shè),核心是信息公開和公眾參與。
2010年12月23日,長沙縣農(nóng)村服務(wù)平臺啟動儀式在該縣果園鎮(zhèn)雙河村村部舉行。在村部會議室,《中國新聞周刊》記者看到了包括互聯(lián)網(wǎng)、紙質(zhì)信息平臺等多種形式的服務(wù)平臺。
長沙縣法制辦主任蔣勇文在現(xiàn)場介紹說,“長沙縣開放型政府建設(shè)的關(guān)鍵點在農(nóng)村,生命力和生力軍是農(nóng)民,要實現(xiàn)政府各類信息公開全覆蓋、公眾參與行政決策全覆蓋,需要一個機制方便政府與農(nóng)民交流互動。”
副縣長周輝斌對《中國新聞周刊》說,“互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)我們有專門的信息員,一方面為村民咨詢政務(wù)信息提供幫助,同時將他們的建議和意見提交上去?!?/p>
紙質(zhì)信息平臺包括專門編寫的辦事程序和政府公報等,雖然簡單,但很實用。隨手翻開折疊成兩頁的小冊子“辦事指南”,諸如登記公司、辦理結(jié)婚登記等各種日常生活中用得上的辦事程序一目了然。
蔣勇文說他的想法很平實,“別說是村民,就是我們這些呆在城市里的人要去辦點事都可能搞不清程序?!币虼耸Y勇文和他的同事們致力于政府信息公開能讓公眾看得懂,“尤其是讓農(nóng)民看得懂,在縣這一級服務(wù)的數(shù)量最大的群體還是農(nóng)民?!?/p>
不過,蔣勇文說思路來自墨西哥的官員?!霸缦冉哟粋€國外考察團,其中一位墨西哥官員說他們在農(nóng)村的政府信息公開就是將一些文件放在郵局大廳,誰需要誰自己去翻。我覺得那樣太簡單了,我們要讓農(nóng)民很便利的獲得信息,還要看得懂?!?/p>
打開雙河村的主頁,既能看到包括《村民委員會組織法》這樣的法律法規(guī),還能看到該村最低生活保障情況公示、合作醫(yī)療繳費情況公示等和村民生活息息相關(guān)的具體信息。
比如在“雙河村2010年度新農(nóng)保繳費情況公示”中,各村民小組符合政策免交人員名單一目了然,做不了假。
楊懿文告訴《中國新聞周刊》,在村一級,最主要的就是財務(wù)信息,把這個公開了,腐敗空間就縮小了。在推動這項工作之前,長沙縣十幾名村干部因此而落馬。
這種思路也被運用到縣級財政預(yù)算公開和決算公開?!斑@樣,公眾就可以追查到任何一筆錢的去向?!?/p>
通過信息公開強化監(jiān)督,改革主導(dǎo)者獲得了推動這項改革的另一動力。
微觀民主試驗
改革通過自己的邏輯獲得內(nèi)在動力,這正是這項改革的推動者——北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授所樂于看到的。
兩年前,王錫鋅就開始籌劃推動長沙縣開放型政府改革。在他看來,中國的國情決定了改革仍然要從政府自身做起。他給出的改革思路是,通過以政府信息公開為指向的“輸出型民主”與以公眾參與為指向的“輸入型民主”雙向互動,促成法治政府建設(shè)。
“發(fā)展社會主義民主有共識,但怎樣實現(xiàn)這個目標(biāo)仍然沒有好的辦法。”有別于諸多宏大的改革設(shè)計,王錫鋅將目光投向縣一級政府。
他的觀點頗為獨特,“在我看來,民主包括兩個方面,一方面是宏觀層面的政治構(gòu)架,包括人民代表大會制度等,這些制度都有了。另一方面則是微觀民主,一種具體的能面向公眾、使公眾得以參與公共事務(wù)的機制,以民權(quán)發(fā)展民生,但目前還是空白?!?/p>
王錫鋅心目中的“微觀民主”指的是:知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)這些基本權(quán)利通過可行的機制在基層民眾生活中的具體實現(xiàn)。
這些權(quán)利為官方所承認(rèn),但如何有序推進,卻是困擾執(zhí)政者的一大難題。如微觀民主能有效推行,或可成破冰之勢。
2010年12月20日夜晚在與《中國新聞周刊》記者的一次長聊中,王錫鋅描繪著他的改革藍(lán)圖,“實施這種機制的政府層級不能太高,太高則不夠具體,層級太低則服務(wù)能力不夠,只有在縣一級政府推行才真正有價值?!?/p>
其原因在于,縣一級政府直接面向公眾,涉及醫(yī)療、社保、教育等基本公共服務(wù)職能由縣級政府承擔(dān),直接關(guān)系到執(zhí)政基礎(chǔ);而縣級政府又擁有發(fā)展經(jīng)濟、調(diào)控資源等巨大權(quán)力,稍有不慎就可能失去公信力,導(dǎo)致腐敗,因此需要更為有效的治理模式推動政府善治。
這種想法與時任長沙縣長楊懿文不謀而合。四十出頭的楊懿文此前擔(dān)任長沙市商務(wù)局局長長達八年,長期負(fù)責(zé)招商引資,有著開闊的視野,并認(rèn)同法治政府運作理念。
長沙縣的現(xiàn)實狀況是,發(fā)展強勁,被譽為中部第一強縣。與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的是,政府治理模式仍然有待改善。
在最初的溝通中,盡管有湖南法治政府建設(shè)的良好環(huán)境,但在一個縣級政府推動此種具體而細(xì)致的改革,當(dāng)?shù)毓賳T尚有諸多顧慮。包括擁有法學(xué)博士背景的副縣長周輝斌在早先的時候都頗為猶豫。
經(jīng)過王錫鋅長達半年的“游說”,終于達成了與長沙縣的合作。最終,“開放型政府”建設(shè)這一設(shè)想得到長沙縣決策高層與具體工作部門的上下認(rèn)同。
民主“生活化”
王錫鋅的團隊針對長沙縣的實際狀況,以兩批次八大制度構(gòu)建搭建基本制度平臺。其中第一批四項制度已先期獲得通過,包括《長沙縣政府信息公開工作制度》、《長沙縣行政決策公眾參與程序規(guī)則》、《長沙縣一般性公眾意見收集處理辦法》和《長沙縣開放型政府農(nóng)村服務(wù)平臺管理制度》,以此架構(gòu)起了信息公開、公眾參與和綜合保障的制度基礎(chǔ)。
以政府信息公開為例,楊懿文認(rèn)為,“在縣政府這一級中間,并沒有很多涉及到國家安全、保密方面的內(nèi)容。最大的保密需要可能是干部任命,但是現(xiàn)在這也是公開的?!睏钴参纳踔猎O(shè)想,“政府的施政全過程公開都是可行的”。
在《長沙縣行政決策公眾參與程序規(guī)則》中,主政者提出,“縣政府及其工作部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織在作出行政決策時”,都應(yīng)該采取公眾參與形式,確保決策的民意基礎(chǔ)。這種做法比此前備受褒揚的湖南省行政程序改革還要前進一步(詳見本刊2010年第17期《程序治國》),由此可見長沙縣的改革決心。
2010年12月23日,在農(nóng)村服務(wù)平臺啟動后,長沙縣潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)村民集中居住選址以及居民住房類型選擇就通過公眾參與進行。在公投現(xiàn)場,《中國新聞周刊》記者看到雙河村的村民按照自己的想法選擇不同的住房類型,并簽下自己的名字。
村民馬降輝六十有余,毫不掩飾對此事的興趣。他說,政府能如此重視老百姓的意見,所以自己專門來參加投票。
在長沙縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管委會的匯報材料中,記者看到,這個改革此前已經(jīng)進行過多次投票,僅搬遷補償一項就提出了三種方案。開發(fā)商湖南潯龍河農(nóng)業(yè)投資綜合開發(fā)有限公司總經(jīng)理王聰球說,在這樣的背景下,他們需要反復(fù)做的就是與村民們溝通協(xié)商。
王錫鋅認(rèn)為,這種微觀民主才真正具有生命力?!拔⒂^民主的核心要素是通過一般民眾的參與,使得民主走下紙面”。
他認(rèn)為,微觀民主的基本特點就是“生活化”,使民主變成看得見的生活,與一般老百姓聯(lián)系起來。
細(xì)微的效果正在顯現(xiàn)。長沙縣發(fā)改局局長曹偉興向《中國新聞周刊》舉例說,“在縣委縣政府正門前的通程商業(yè)廣場改擴建中,其實施方案一經(jīng)公開就遭到批評,原因在于現(xiàn)有綠化帶將被破壞。”因為反對意見的存在,原有改擴建方案被修訂。
但改革者仍不滿意的是,信息公開加速,公眾參與不夠。周利平也說,如果不是被邀請,她和她身邊的人并不知道能參加政府常務(wù)會議。這個問題同樣令楊懿文苦惱,他對《中國新聞周刊》說,“如果申請參加政府常務(wù)會議的公眾更多,名額數(shù)可以再擴大”。
也有官員私下分析,“民眾一方面擔(dān)心浪費自己的時間;另一方面也在猜測政府引入公眾參與會不會是走過場”。
在民主參與被引入到具體的決策同時,程序化法治化的理念也逐步成為長沙縣政府的基本原則。
多位官員告訴《中國新聞周刊》,楊懿文擔(dān)任縣長時很著名的一句話就是,“在我做出決策時,副縣長應(yīng)該支持我,但法制辦不行,要給我的決策把關(guān)?!焙痛蠖鄶?shù)縣長喜歡抓錢袋子不一樣,他首抓法制辦,強調(diào)行政程序的重要性,“按程序辦事,結(jié)果壞了,也不要你承擔(dān)責(zé)任;要是不按程序,就算結(jié)果不錯也要追究責(zé)任。”
這種對決策合法性的要求也從早先不習(xí)慣到現(xiàn)在成為慣例。在長沙縣發(fā)改局起草的《長沙縣村級工程建設(shè)管理辦法》中,光是對“業(yè)主”是村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核,就進行了多次磋商。最終是法制辦的審核意見得到采納。
面對“你特別想做的事情法制辦是否也能擋住”這樣的問題,長沙縣縣長張慶紅不加考慮地表示,“這是必須的,法制辦通不過我就不能做,所有的決策行為都要合法?!薄?/p>