對當(dāng)前國家糧食直補資金使用效率的基本判斷

王永龍

（中共安徽省巢湖市委黨校，巢湖 38000）

從直補資金的增加幅度來看，國家對三農(nóng)的重視程度和扶持力度，是越來越大，可望實現(xiàn)糧食直接補貼政策的預(yù)期目標(biāo)。

1 當(dāng)前國家糧食直補資金運行概況及效率分析

該課題所研究的是國家糧食直補資金，是指國家對種糧農(nóng)民進行直接補貼的資金。國家種糧補貼資金種類不斷增多，目前主要有3項：糧食直補 （含有水稻、小麥、棉花、玉米和油菜直補）、良種補貼、農(nóng)資綜合直補。

國家糧食直補資金的特點主要有以下5點。

其一：直補資金覆蓋面廣。直補資金幾乎覆蓋所有種植農(nóng)戶；直補品種多，如小麥、水稻、油菜等。連墾荒田都有良種良法補貼。

其二：補貼對象及補貼方式靈活。財政部頒布的實施意見中關(guān)于補貼對象及補貼方式有明確表述：“對種糧農(nóng)民直接補貼有3種方式可供選擇：即按計稅面積補貼、按計稅常產(chǎn)補貼、按糧食實際種植面積補貼”。實際上，還有按出售糧食補貼。巢湖市各區(qū)縣普遍實行以計稅土地面積或計稅常年產(chǎn)量為依據(jù)向農(nóng)民發(fā)放補貼。

其三：直補資金操作要求嚴(yán)格，要求做到“五到戶”、“六不準(zhǔn)”?！拔宓綉簟保凑咝麄鞯綉?、資金分配到戶、清冊編制到戶、張榜公示到戶和補貼兌現(xiàn)到戶。“六不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)擅自改動明白卡的數(shù)額，不準(zhǔn)擅自以補貼抵扣農(nóng)戶的任何款項，不準(zhǔn)截留、擠占和挪用補貼資金，不準(zhǔn)村組集體或他人代領(lǐng)補貼，不準(zhǔn)拖延補貼兌現(xiàn)時間，不準(zhǔn)以任何理由借機增加農(nóng)民負擔(dān)。

其四：直補資金發(fā)放及時、準(zhǔn)確，做到了“五統(tǒng)一”，即指標(biāo)統(tǒng)一下，服務(wù)一站辦，資金統(tǒng)一撥，補貼一卡發(fā)，收支一本賬。目前直補資金以“一卡通”形式發(fā)放，做到了及時、準(zhǔn)確。調(diào)查中，98%的農(nóng)民反映，直補資金“隨時領(lǐng)到，方便”，喜悅之情，溢于言表。

其五：直補資金數(shù)額增長快。以課題組在廬江縣石頭鎮(zhèn)調(diào)查情況來看，糧食直補出現(xiàn)了兩個增長期：即2006年較2005年或是2004年增長了21.8%，2008年又較2007年或2006年增長3%。

1.1 國家糧食直補資金獲得了一定的經(jīng)濟效益

1.1.1 國家糧食直補對農(nóng)民增收具有一定的促進作用

2008年，巢湖市全年實現(xiàn)農(nóng)民人均純收入4 572元，同比增長15%。城鄉(xiāng)居民人均純收入比由3.0降為2.85，下降0.15。低于全國3.32的水平。廬江縣農(nóng)民人均純收入也由3 711增長為4 403，增長19%。

2007年，何姓戶人均補助110.57元，補助113元/667m2。2008年，何姓戶人均補助126.11元，同比增長13.5%；補助158元/667m2，同比增長40%。

2007年，左姓戶人均補助163.52元，補助81.35元/667m2。2008年，左姓戶人均補助296.54元，同比增長81.3%；補助147.53元/667m2，增收 6.62元/667m2，同比增長8.15%。

農(nóng)民人均純收入構(gòu)成主要有家庭經(jīng)營收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入其中，轉(zhuǎn)移性收入 （主要是國家糧食直補資金）成為農(nóng)民收入新的增長點，全國農(nóng)民2008年上半年人均收入由116元增加到222元（2008農(nóng)業(yè)發(fā)展述評，農(nóng)民日報）。

1.1.2 國家糧食直補資金對提高糧食產(chǎn)量發(fā)揮了作用

2003年之前，農(nóng)民負擔(dān)過重，種糧收入又低，拋荒現(xiàn)象大量出現(xiàn)，國家糧食產(chǎn)量連續(xù)下降。此后，國家及時調(diào)整了政策，取消了農(nóng)業(yè)稅收。從2004年起，中央根據(jù)糧食產(chǎn)銷形勢的新變化，先后出臺了對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼以及最低收購價等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。對農(nóng)民實現(xiàn)了由“取”到“予”的千年跨越，三農(nóng)形勢明顯好轉(zhuǎn)。

表1 廬江縣近3年糧食種植面積及其產(chǎn)量比較

2008年，巢湖市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟繼續(xù)保持良好發(fā)展態(tài)勢。糧食總產(chǎn)226.9萬t，連續(xù)3年穩(wěn)定在200萬t以上；油料總產(chǎn)25.4萬t，同比增長24%；棉花總產(chǎn)6.96萬t。

表1是廬江縣最近3年來糧食種植面積及其產(chǎn)量比較。2007年糧食種植面積增幅為1.25%，其產(chǎn)量增幅為3.12%。2008年增長最快、最大，糧食種植面積增幅為6.99%，其產(chǎn)量增幅為15.29%，各項指標(biāo)明顯增長。

1.2 國家糧食直補資金的政治效益巨大

當(dāng)前，除了籌資籌款 （一事一議）、農(nóng)業(yè)保險、抗旱收費以外，巢湖市對農(nóng)民幾乎是“零收費” （含山縣對“抗旱”不收費了）。

與此形成鮮明對比的是，2008年，國家糧食直接補貼、農(nóng)資增支綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等4項補助資金規(guī)模達1 028.63億元，比2007年增加1倍。農(nóng)民獲得了實實在在的好處。

巢湖市財政局負責(zé)人說：2008年巢湖市的國家直補資金將近7億元，而2003年前全市每年收取農(nóng)業(yè)稅2.6億元，一反一復(fù)，這樣一算，將近10億元。廬江縣直補資金居全市最一，每年接近2億元。農(nóng)民的收入明顯增長。

調(diào)查中，經(jīng)常聽到農(nóng)民說，幾千年的皇糧國稅，哪個不交？然而現(xiàn)在，不但國家免除了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等，還給予農(nóng)民補助，農(nóng)民打心眼里高興！從對糧食主產(chǎn)區(qū)廬江縣的調(diào)研來看，鄉(xiāng)村干部和群眾對我國直接補貼政策幾乎100%滿意，都交口稱贊“共產(chǎn)黨的政策好”。一位穿著樸素的老大爺說道：“以前要上繳幾百元，現(xiàn)在不交錢了，國家還給錢，能說不好嗎！”黨和國家在“三農(nóng)問題”非常嚴(yán)重的時刻，作出了英明的決策，贏得了民心。這樣的政治效益是無法用金錢衡量的。

1.3 國家糧食直補資金的社會效益顯著

國家糧食直補資金對改善干群關(guān)系，消解社會矛盾，維護農(nóng)村基本穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會，效果顯著。

尤其是種糧直接補貼和農(nóng)資增支綜合直補，作為一種普惠制補貼，直接根據(jù)計稅面積或種植面積發(fā)放，沒有任何附加條件，充分體現(xiàn)了國家和農(nóng)民之間關(guān)系由“收”到“予”的重大轉(zhuǎn)變。有效改善了農(nóng)民和政府及鄉(xiāng)村組織之間的關(guān)系，受到了農(nóng)民的歡迎。

2 糧食直補資金使用中存在問題及其分析

應(yīng)該說，國家糧食直補資金的使用是有效的。但是，我國糧食直接補貼政策的預(yù)期目標(biāo)是提高農(nóng)戶種糧收入、維護糧食安全、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)安全，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。以此來衡量的話，國家糧食直補資金的使用效率是不容樂觀的。

2.1 從國家糧食直補資金的組織運作來看

2.1.1 項目多而散，數(shù)額小，發(fā)放次數(shù)多，工作量大

從廬江縣石頭鎮(zhèn)2007和2008年“財政補貼農(nóng)民資金發(fā)放明白卡”上看，資金有的數(shù)額小，均26.2元/667m2；有的重復(fù)項目 （也即次數(shù)）多。如2008年財政補貼農(nóng)民資金發(fā)放明白卡上，第5、第18和第19都是水稻良種補助，第4和第31都是糧食直接補助，第21和第34都是綜合直補。既然項目重復(fù)了，發(fā)放的次數(shù)也就多了。油菜補貼發(fā)了兩次，分別在1月份和5月份。最多達11次 （明白卡上設(shè)計為15次）。廬江縣石頭鎮(zhèn)反映：目前各種惠農(nóng)資金補助項目有22項，每年打卡15次以上，補貼內(nèi)容也是一年幾次調(diào)整，有時連基層干部也記不清楚到底有多少項目。

廬江縣財政局一位負責(zé)人說：“由于資金發(fā)放時間緊，發(fā)放工作量太大，只好歇人不歇機，辦公電腦幾乎沒有停頓的時間?！?/p>

2.1.2 組織運作單位多，各個環(huán)節(jié)都容易出問題

國家糧食直補資金的發(fā)放，涉及的單位多，如發(fā)改委、財政局、農(nóng)委、統(tǒng)計局、信用社、各級政府和村組織等。發(fā)放主體多，環(huán)節(jié)多，手續(xù)多，容易出問題。

2.1.3 政策把握難，運行成本高

如何判定早稻、一季稻和雙晚稻的種植面積及其良種良法？這是個難題。不少村由農(nóng)民自己申報種植面積，然后村里核實。其實不少鎮(zhèn)村組織沒有做細工作。其解釋原因是“人手少、時間不夠用”。另外，以農(nóng)田產(chǎn)量為計量標(biāo)準(zhǔn)則操作難度很大，被動性也大。

2008年，發(fā)放國家糧食直補資金時，廬江縣增加8 000hm2。廬江縣農(nóng)委解釋道：以前納稅時，一些邊角田沒有被征稅；當(dāng)前還有一些低洼地被改造為農(nóng)田，因此，數(shù)字上漲。此外，各地耕地面積的計算單位不一致，如每667m2有的60平方丈，有的80平方丈，有的120平方丈……。

廬江縣石頭鎮(zhèn)反映：補貼農(nóng)民資金涉及千家萬戶，涉及發(fā)放途徑10多個部門，從摸底、登記、分解到公示等一套程序下來，不僅花費相當(dāng)多的人力、物力，而且標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，容易出現(xiàn)政策偏差。

2.1.4 直補資金發(fā)放不太公平

糧食直補資金在運行過程中存在諸多不公平現(xiàn)象，其中典型的是“兩有兩無”

第一，沒有田，卻有糧食直補。巢湖市以計稅耕地面積和計稅常產(chǎn)為依據(jù)核算補貼資金，廬江縣也不例外。不管農(nóng)民是否種植糧食，都可以平均地得到糧食直補資金，屬“普惠式、大鍋飯、平均主義”的補貼。從調(diào)研來看，98%的農(nóng)民和村干部反對這種做法，認(rèn)為，這嚴(yán)重影響了直接補貼政策的公平性，從而大大降低了國家糧食直補資金的使用效率。有些干部認(rèn)為，在土地數(shù)據(jù)不太準(zhǔn)確，又難以及時勘探種植面積時，以計稅耕地面積和計稅常產(chǎn)為依據(jù)核算補貼資金，相對公平些。

第二，不種糧，卻有糧食直補。農(nóng)民應(yīng)稅土地上無論種什么作物，甚至種樹、養(yǎng)魚、荒蕪，都可照領(lǐng)糧食直補，種糧者明顯感到吃虧，因為實際上種經(jīng)濟作物的收益一般遠高于種糧食作物的收益，如此，勢必挫傷種糧農(nóng)民的積極性，不利于糧田面積的穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)能力的提高。由于多按人頭發(fā)放補貼，多數(shù)農(nóng)民簡單理解為黨和政府的關(guān)心款、與糧食種植沒多少關(guān)系，拋荒也能得補助。這對種糧農(nóng)民是個打擊，明顯不公。

第三，多種糧，卻無糧食直補。目前采取補貼與糧食種植面積或銷售數(shù)量不掛鉤的方式，分散了糧食補貼的目標(biāo)。實行以計稅土地面積或計稅常年產(chǎn)量為依據(jù)向農(nóng)民發(fā)放補貼，與農(nóng)民當(dāng)年的糧食生產(chǎn)和銷售不掛鉤，實際上是將對糧食的補貼擴大為對整個農(nóng)業(yè)的補貼，將對種糧農(nóng)民的特惠政策，擴大為對全體農(nóng)民的普惠政策，脫離了改革政策的設(shè)計初衷，分散了糧食補貼的目標(biāo)。

農(nóng)民承包別人的土地，也不能得到糧食直補資金。調(diào)研時，當(dāng)問及土地流轉(zhuǎn)后，糧食、良種直補資金，如何發(fā)放？75%的人回答是“給直接生產(chǎn)經(jīng)營者”；20%的人回答是“給土地所有者”；5%回答為其他。這從反面證明：多種糧，應(yīng)該多得糧食直補資金。事實上卻是沒有做到這一點。

第四，改良田，卻無糧食直補。新墾荒改良的田地沒有得到補助。這與國家糧食直補不太吻合。也影響了種糧農(nóng)民的積極性。

2.2 從農(nóng)民使用國家糧食直補資金的效果來看

2.2.1 對農(nóng)民增收效應(yīng)不明顯

2008年，國家糧食直接補貼、農(nóng)資增支綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等4項補助資金規(guī)模達1 028.63億元，比2007年增加1倍。然而，農(nóng)業(yè)部部長孫政才在接受人民日報記者采訪時說：據(jù)測算，2010年水稻、小麥、玉米3種主要糧食品種純收益僅為136元/667m2，比 2009年減少31元/667m2。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民積極性產(chǎn)生不利影響。即使這136元，對農(nóng)民人均純收入的貢獻率也只為4%。

調(diào)查中，種糧大戶反映，國家糧食直補資金的補貼效益為5%，這與預(yù)期目標(biāo)有較大差距。從石頭鎮(zhèn)的兩戶農(nóng)民來看，國家糧食直補資金對農(nóng)民人均純收入的貢獻率也很低。

芮崗村何姓農(nóng)戶共有7人，0.458hm2耕地。2007年，人均補助110.57元/667m2，平均補助113元/667m2，假如所有補助效率為100%，那么考慮到廬江縣石頭鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入為3 711元 （高于全縣水平），國家糧食直補資金對農(nóng)民人均純收入的貢獻率為3%。

這與發(fā)達國家直補的效果就完全不同。2000年，德國60萬農(nóng)民共從歐盟得到了122億馬克的補貼，德國各級政府又提供了151億馬克的補貼，分?jǐn)偟矫總€農(nóng)民頭上，人均高達4.5萬馬克。而德國農(nóng)民的平均年收入不過是6.3萬馬克。補貼對農(nóng)民人均純收入的貢獻率為71.4%。

2.2.2 對農(nóng)民種糧積極性影響不大

廬江縣石頭鎮(zhèn)國家糧食直補資金逐年增加，而糧食種植面積卻絲毫沒有增加。農(nóng)民種糧的積極性并未因此而調(diào)動起來。由此來看，國家糧食直補資金和糧食種植面積的相關(guān)系數(shù)近似為0。這嚴(yán)重違背了政策設(shè)計初衷。

如2008年農(nóng)民甲種了早稻，還種了雙晚，按照廬江縣人均耕地0.07hm2來算，其年收入為：早稻收獲245.3元，雙晚收獲278元，另加國家資金：糧食直補26.20元、早稻10元、雙晚15元、綜合直接補貼60元，合計為634.5元。其種糧收入為當(dāng)年廬江縣農(nóng)村人均純收入4.43%，為巢湖市農(nóng)村人均純收入 （4 572元）的13.88%。

農(nóng)民乙種了一季稻和小麥，其種糧直接收入加國家糧食直補資金補助，合計為699.9元。其種糧收入為當(dāng)年廬江縣農(nóng)村人均收入的15.9%。

農(nóng)民丙種了一季稻和棉花，其種糧直接收入加國家糧食直補資補助金，合計為1 059.5元。其種糧收入為當(dāng)年廬江縣農(nóng)村人均純收入的24.04%。

棉花作為經(jīng)濟作物，其比較效益高。然而棉花價格波動大，農(nóng)民也不敢隨意種植。2008年比2007年純效益減少282.3元/667m2，同比效益下降39%。

從調(diào)研來看，75%農(nóng)戶只種一季稻。含有明顯的隱性拋荒，也說明了農(nóng)民種糧積極性不高。單純農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)難以激起農(nóng)民種糧的積極性。事實上打工收益高些。“種上一年糧，不如打兩個月工”，誰還愿意種糧呢？近年來外出務(wù)工收入已取代務(wù)農(nóng)收入成為農(nóng)民家庭收入的主要來源，傳統(tǒng)農(nóng)民以種糧為“主業(yè)”正在演變?yōu)椤案睒I(yè)”，田地的收入也變得無關(guān)緊要了。

從理論上說，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)民在市場競爭中處于不利的地位。進而造成單位勞動力在農(nóng)業(yè)中的邊際收益低于投入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。只要城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動投入的預(yù)期收益大于農(nóng)業(yè)中勞動投入的邊際收益和轉(zhuǎn)移成本，農(nóng)民就會離土而去。

農(nóng)民是理性的，農(nóng)民看中的是經(jīng)濟效益。生產(chǎn)雙晚收益很低。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)一般原理，在比較利益低的情況下，生產(chǎn)糧食農(nóng)戶收入下降后，農(nóng)戶會自覺地減少糧食生產(chǎn)。最終結(jié)果就是國家的糧食數(shù)量安全受到威脅，直接補貼的初衷——穩(wěn)定糧食生產(chǎn)目標(biāo)難以實現(xiàn)。

2.2.3 對促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響不大

調(diào)研時，當(dāng)問及“現(xiàn)在哪些人在家種糧？”答案中，“爺爺奶奶以及婦女種糧”的占85%以上，“請人代做”的10%，“自己做”的僅占5%。當(dāng)問及“爺爺奶奶種糧，你們放心嗎？”90%回答是“不放心，沒辦法?！?0%回答是“種點田，有點口糧就行”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非引起農(nóng)民的特別重視。農(nóng)民在回答“您今年種植的糧食品種有變化嗎？”35%人說“與往年一樣”，23%人說“換了品種”，只有42%人說“換了好品種”。從抽查的廬江縣石頭鎮(zhèn)2007和2008年“財政補貼農(nóng)民資金發(fā)放明白卡”上看，兩家只有一家領(lǐng)到了“良種良法補助”。良種良法應(yīng)用不廣泛，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化緩慢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)舉步維艱。

2.2.4 農(nóng)資漲幅大，種糧成本增加，純收益增長較慢

2007年，廬江縣石頭鎮(zhèn)糧食平均補助24.99元/667m2，農(nóng)資綜合補助48.36元；2008年，糧食平均補助25.7元/667m2，農(nóng)資綜合補助114.2元。糧食平均補助增長緩慢，只增加0.71元/667m2；農(nóng)資增加75.84元，增幅較大，然而被農(nóng)資和種子漲幅抵消了絕大部分，農(nóng)民所得無幾。

2008年，化肥每50kg最高增長128.6%，最低增長37.3%；農(nóng)藥每瓶最高增長30.4%，最低增長11.1%；農(nóng)膜每公斤增長14.3%；種子每公斤最高增長100%，最低增長30%。早稻最高增長17.5%，最低增長15.7%；小麥增長6.9%。從調(diào)研來看，對國家糧食直補資金如何使用時，選擇“取了零用”占33.3%，“購買農(nóng)資”的占54%。國家補助被農(nóng)資上漲吞噬了，農(nóng)民利益被侵占了。農(nóng)民種糧收入增長緩慢，惠農(nóng)政策激勵效應(yīng)出現(xiàn)遞減。

種糧成本增加較大，而其效益增長較慢，這是農(nóng)民普遍的感受 （做田劃不來）。種糧成本主要由物化成本和活化成本構(gòu)成。物化成本主要由種子、肥料、農(nóng)藥、抗旱排澇和寄售機耕構(gòu)成；而活化成本主要是指用工數(shù)，即每667m2人工成本。2008年的人工成本比2007年顯著上升。2008年，小麥平均物化成本比2007年增加25.1元/667m2，其活化成本增加35.8元/667m2，而其純收益卻只增長51.9元/667m2，同比效益增長48.1%；油菜平均物化成本比 2007年增加37.6元/667m2，其活化成本增加23.5元/667m2，純收益增長162.1元/667m2，同比效益增長75.6%；早稻平均物化成本比2007年增加74.5元/667m2，唯獨其活化成本減少43.7元，而其純收益增長123.1元/667m2，同比效益增長47.2%；一季稻平均物化成本比 2007年增加130.7元/667m2，其活化成本增加18.5元/667m2，而其純收益增長154.6元/667m2，同比效益增長55.4%；雙晚稻平均物化成本比2007年增加124.8元/667m2，其活化成本增加12元/667m2，而其純收益增長33.5元/667m2，同比效益增長11.9%；棉花平均物化成本比2007年增加106元/667m2，其活化成本增加71元/667m2，而純收益減少 282.3元/667m2，同比效益下降39%。調(diào)研中，農(nóng)民反映：平均純收益在300～500元/667m2，種糧才有積極性。每667m2田平均純收益最少不能低于300元。

3 對國家糧食直補資金使用效率的基本判斷

國家出臺直補政策，應(yīng)該說，其初衷是好的、正確的。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，其發(fā)揮的效用越來越弱，以致于農(nóng)民視之為“一份零花錢”、“一份關(guān)心款”，與種糧卻沒有關(guān)系，這就違背了國家支農(nóng)惠農(nóng)的政策意圖。因此，這項政策的具體做法須反思，乃至于重新審視、重新建構(gòu)。國家糧食直補的目標(biāo)是增加農(nóng)民收入、確保糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境，用來衡量當(dāng)前國家糧食直補資金使用效果。從調(diào)查的大量數(shù)據(jù)中得出一個令人不太滿意的結(jié)論：當(dāng)前國家糧食直補資金的使用效率是非常有限的。用供給經(jīng)濟學(xué)術(shù)語來講，是低效率的。

經(jīng)濟學(xué)專家周天勇指出，投資的低效率則使同樣規(guī)模的建設(shè)需要的投資量更大，從而造成需求規(guī)模的相對擴大，總投資效果的不佳，使整個國民經(jīng)濟擴張就業(yè)機會的容量相對過?。欢a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲產(chǎn)生的低效率則形成結(jié)構(gòu)性的供給不足。

國家糧食直補資金也是如此。其使用的低效率，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滯后，農(nóng)民增收緩慢，使得農(nóng)民總是渴盼增加補貼，希望補助“越多越好”。有鑒于此，國家有關(guān)部門必須深入調(diào)研，廣采良策，切實改善國家糧食直補資金的使用狀況，以提高其使用效率。