政企分離難倒“鐵老大”
——訪國家發(fā)改委綜合運輸研究所交通運輸規(guī)劃研究室副主任劉斌

□ 本刊記者 于俊霞

政企分離難倒“鐵老大”
——訪國家發(fā)改委綜合運輸研究所交通運輸規(guī)劃研究室副主任劉斌

□ 本刊記者 于俊霞

2011年，又是新的一年，關(guān)于鐵路的話題依然炙手可熱。春運暫且不提，光是高鐵的迅猛發(fā)展就足夠吸引人們的眼球。然而在極速的背后，我們要承擔(dān)多少代價呢？

若把高鐵建設(shè)比作離弓之箭，人們擔(dān)心的是：鐵道部政企合一的老弓，拉不開高鐵這支新箭。除高鐵建設(shè)以外，目前鐵路系統(tǒng)的營銷方式、服務(wù)觀念都顯得和時代格格不入。

2008年，國務(wù)院提出并實施大部制改革，民航總局與交通部組建“大交通部”，而鐵道部卻依然獨立存在，國務(wù)院對于鐵道部的批示是——“保留鐵道部，同時，要繼續(xù)推進改革?！?/p>

近兩年關(guān)于鐵路體制的爭議和詬病甚囂塵上，人們都寄期望于“繼續(xù)推進改革”，然而面對政企不分、“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的鐵道部，改革的方向究竟在哪里？就這些問題，國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所研究員劉斌博士接受了《民生周刊》的采訪。

孤膽英雄——鐵道部還能走多遠？

民生周刊：有人認(rèn)為“應(yīng)盡快將鐵道部納入大交通部。如果任其單獨發(fā)展，容易忽視綜合樞紐的規(guī)劃、建設(shè)以至運營，影響總體效率”。您如何看這個問題？

劉斌：按照國家方針是積極推進大部制。如果將鐵道部納入大交通部，也是為了使運輸資源得到合理配置。但一直以來我們都是公路設(shè)計公路的，鐵路設(shè)計鐵路的，各種運輸方式是不同的設(shè)計人員，整個設(shè)計的理念、標(biāo)準(zhǔn)、單位，都沒有充分融合，光靠管理體制融合作用還是有限。大部制不能解決所有問題，但可以不斷推進綜合運輸體制的形成。

劉斌，國家發(fā)改委綜合運輸研究所交通運輸規(guī)劃研究室副主任，經(jīng)濟學(xué)博士，目前主要從事交通規(guī)劃、交通發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究。

民生周刊：如將鐵道部納入大交通部，您認(rèn)為有何利弊？

劉斌：我覺得利大于弊，因為現(xiàn)在整個交通運輸?shù)陌l(fā)展方向是往綜合運輸發(fā)展，綜合運輸階段有兩個核心，一個是各種運輸方式發(fā)揮自己的特點和優(yōu)勢，在運輸能力安排上有合理的資源分配；另一個是各種運輸方式之間的銜接關(guān)系，形成一體化關(guān)系，這兩個核心和大部制都相關(guān)。因為在各種運輸方式的配置過程中，如果在同一平臺下，配置相對更容易，反之很難形成一種合理的關(guān)系。

民生周刊：鐵道部稱缺席大部制獨立存在，是為了適應(yīng)中國國情，您怎么看？

劉斌：現(xiàn)在鐵路發(fā)展很大一部分是地方推動，鐵道部的這種行政權(quán)力，對于鐵道部和地方談判是有作用的，部、省協(xié)議的時候鐵道部可以拿到更好的主導(dǎo)權(quán)。然而從這個角度講，鐵道和地方的合作協(xié)議不完全是市場行為，而是政府部門之間的行為，是典型的計劃經(jīng)濟模式。這種投資決定尚不好說對錯，但從以往的經(jīng)驗來看，不如市場更有效果。

政企合一——大規(guī)模建設(shè)暗藏巨大風(fēng)險

民生周刊：一種觀點認(rèn)為，鐵路目前正在進行大規(guī)模新線建設(shè)，鐵道部政企合一的體制有利于中國大規(guī)模開展鐵路新線建設(shè)。是這樣嗎？

劉斌：政企合一是有利于大規(guī)模建設(shè)，就是我們原來說的“集中力量辦大事”，但是我們也可能集中力量干了一些錯事，這在過去有過教訓(xùn)。現(xiàn)在鐵道部的建設(shè)速度這么快，投資這么大，全世界70%的高鐵在我國，這個就要慎重，因為我們不是最富的國家。接著就是我們大規(guī)模建設(shè)完以后，如果出現(xiàn)經(jīng)營問題怎么辦，因為這么快的速度顯然不太符合正常的市場經(jīng)濟主體的投資行為。那么建設(shè)完以后，是不是就要國家來兜底。建設(shè)的時候不完全考慮市場需求，運營的時候又怎么能符合市場需求呢。政企合一的體制是最有可能形成這種大規(guī)模建設(shè)的，并且這種體制也最適合大規(guī)模的建設(shè)。如果這一切建設(shè)都是對的就最好，一旦不對，就會形成巨大的損失，這就是政企合一的風(fēng)險。

民生周刊：有人擔(dān)心，政企分離讓鐵路建設(shè)完全市場化，會延緩西部欠發(fā)達地區(qū)的鐵路建設(shè)，因為那些地區(qū)的鐵路建設(shè)社會效益要大于利潤，您覺得呢？

劉斌：政企分離后，那些社會效益、政治意義巨大，但沒有利潤的鐵路，毫無疑問公共財政支付最合理。但現(xiàn)在問題是，政企合一體制下，西部鐵路咬咬牙也就建了，但是持續(xù)虧損怎么辦，當(dāng)然對鐵路行業(yè)不利。如果我們確定一些項目是扶貧的，支援落后地區(qū)的，那么公共財政可以、也應(yīng)該介入，可現(xiàn)在沒法介入，介入之后亂了，你不知道補到哪里去了。所以要明確鐵道部和鐵路運營企業(yè)的性質(zhì)，經(jīng)營性的和非經(jīng)營性的，公益性的和非公益性的，之后財政才可能更好的介入，真正地開發(fā)西部。

民生周刊：政企分開是否會對鐵路系統(tǒng)的“保證路網(wǎng)完整”、“集中統(tǒng)一指揮”產(chǎn)生影響？

劉斌：我認(rèn)為“路網(wǎng)的完整性”本身是個偽命題，沒有所謂的完整和不完整之說，因為從經(jīng)濟學(xué)角度，所謂企業(yè)的邊界，是看交易成本和管理費用的比較，只要有利益就會形成既定關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)是相連的，歸屬不同的產(chǎn)權(quán)而已?！凹薪y(tǒng)一指揮”也是這樣，它是業(yè)務(wù)上的集中統(tǒng)一，只要有業(yè)務(wù)權(quán)限就可以?！凹薪y(tǒng)一指揮”在運輸比較緊張的時候是有利的，有利于發(fā)揮路網(wǎng)既有的運輸能力，但是這不是常態(tài)，而且集中統(tǒng)一指揮并不需要政企不分。

身兼兩職——平衡公共利益有點難

民生周刊：政企分開是否會導(dǎo)致完全經(jīng)營性質(zhì)的企業(yè)出現(xiàn)，最大化追求利潤，造成票價上漲？

劉斌：捋順政府、市場和企業(yè)的關(guān)系，才是阻止高票價的根本措施。政企分開以后鐵道部的行政管理職能還在，行業(yè)監(jiān)管職能不僅沒消失，反而會加強。而我們現(xiàn)在的鐵道部，實際上監(jiān)管職能很弱，在市場運營中，鐵道部主要是以企業(yè)的性質(zhì)出現(xiàn)，更容易產(chǎn)生損害社會福利的問題。鐵路監(jiān)管部門應(yīng)該是一個社會公眾利益的代表，現(xiàn)在這個機制不完善，至少不明確，沒有明確的利益經(jīng)營方和社會公眾利益保護方，如果要維護公眾利益，就要加強鐵路行業(yè)的監(jiān)管職能，最好的方式就是政企分開?，F(xiàn)在它身兼兩職，想要取得平衡很困難。監(jiān)管方最好不要有任何資產(chǎn)，完全是一個行政單位。

如果要維護公眾利益，就要加強鐵路行業(yè)的監(jiān)管職能，最好的方式就是政企分開?，F(xiàn)在它身兼兩職，想要取得平衡很困難。

民生周刊：政企分離后，壟斷現(xiàn)象能否徹底改變，會給旅客帶來哪些實惠?

劉斌：壟斷不會消失，政企分開只能使壟斷受到約束，因為壟斷是鐵路這種行業(yè)本身的特點。有一個好的監(jiān)管機構(gòu)，會使壟斷行業(yè)侵害社會福利的事情減少。旅客有哪些實惠不好說，鐵路改革最大的利益是構(gòu)建相對合理的綜合運輸體系，改善運輸系統(tǒng)的效率和資源配置。當(dāng)然形成合理的監(jiān)管體系、市場環(huán)境以后，運輸方式之間會有競爭，會有利于改善我們的出行條件、服務(wù)，甚至價格。

鐵道改革——路漫漫上下求索

民生周刊：政企分離是不是鐵路系統(tǒng)體制改革的最佳方案和必經(jīng)之路？

劉斌：必經(jīng)之路是肯定的，但是不是最優(yōu)還要把握時機?，F(xiàn)在鐵路改革的目的是擴大運能，但是只有在運能比較充分的時候改革才比較容易，因為在運能緊張的時候，改革會使既有運能下降，會有一個波折期。而現(xiàn)有情況是運能持續(xù)緊張，沒有人知道改革的代價能否承受，所以改革也就一拖再拖，這就是長痛與短痛的問題。我個人認(rèn)為改革越往前越有利于分散風(fēng)險。在發(fā)展階段改革，有利于鐵路發(fā)展健康，如果發(fā)展階段過去后再改革，就只能是改革鐵路弊病，鐵路已經(jīng)有病了，我們是治病，這兩個階段含義是不同的。

民生周刊：鐵道部離政企分開還有多遠，目前時機是否成熟？

劉斌：當(dāng)下階段，政企分開對鐵路建設(shè)的影響不是太大，因為大規(guī)模的項目都已經(jīng)開工了，下一個時間點是大量的運營開始之前進行改革，是一個好時間。在大量的高鐵公司、新建的合資鐵路公司成立的時候，建立一個新機制，是一個很重要的時機，如果這個階段都過去了，就只能看鐵路運營的怎么樣了，我們只能寄期望于“鐵路運營得很好”了。

后記：

《民生周刊》記者就鐵道部政企分開問題也同時采訪了中南大學(xué)交通運輸管理學(xué)院的王柏江教授。王教授在給本刊記者的回函中，表達了這樣的觀點：“鐵路改革的首要任務(wù)是政企分開，納入全國以市場經(jīng)濟取向的體制改革大框架，確保監(jiān)督和制約機制的建立。勢在必行！”對于鐵道部是否應(yīng)該納入大部制，王柏江說：“鐵道部的地位和任務(wù)，主要為類似國資委，作為國有資產(chǎn)的代表，實施統(tǒng)一規(guī)劃、法規(guī)政策的制定，以及監(jiān)督和統(tǒng)一管理等。鐵道部與交通部仍可分立，可在其上架構(gòu)有權(quán)職的綜合運輸監(jiān)管體系?！?/p>

□ 編輯 朱墨軒 □ 美編 龐 佳