農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的影響與制度創(chuàng)新

黃 錕

（中國人民大學(xué)中國經(jīng)濟改革與發(fā)展研究院，北京，100872）

在城鄉(xiāng)分割體制下，我國的土地制度具有典型的二元特征[1]。這種典型的城鄉(xiāng)二元土地制度對新生代農(nóng)民工市民化具有顯著的影響，成為阻礙新生代農(nóng)民工市民化的重要制度障礙。本文分析了作為城鄉(xiāng)二元土地制度重要組成部分的農(nóng)村土地制度的主要缺陷，以及現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的阻礙作用，最后指出基于新生代農(nóng)民工市民化目的的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的思路和制度設(shè)計。

1 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的主要缺陷

經(jīng)過30年的改革，農(nóng)村土地制度改革取得了一定的進展，但是農(nóng)村土地制度的許多問題和缺陷始終沒有得到解決，這些缺陷主要表現(xiàn)為：產(chǎn)權(quán)模糊、保障功能強、流動性差、價值低估等。

1.1 產(chǎn)權(quán)模糊

從農(nóng)村土地的所有權(quán)看，我國的《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有。但是，無論是村民委員會，還是村民小組都不能作為集體土地所有權(quán)的代表，這使得集體土地的所有權(quán)主體處于“模糊”或“虛占”的狀態(tài)。從農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)看，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。但土地承包經(jīng)營權(quán)屬于契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)而不是法律賦予的物權(quán)。土地承包權(quán)的債權(quán)屬性進一步模糊了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，為各級行政組織對地權(quán)進行不同程度的干預(yù)提供了可能，從而造成地權(quán)的不完整，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運行上的混亂。

1.2 保障功能強

隨著人口不斷增加，人地關(guān)系矛盾不斷加深，農(nóng)村土地平均分配和頻繁調(diào)整，也由于農(nóng)村社會保障體系的不完善，使土地相對于農(nóng)民具有福利化性質(zhì)。在農(nóng)村人口對土地壓力不斷增加的條件下，土地逐漸“福利化”，亦即土地對農(nóng)村人口的社會保障功能己經(jīng)并且越來越大于其作為生產(chǎn)資料的功能[2，3]。對于離開土地的新生代農(nóng)民工來說，土地也是他們最后的生存保障。根據(jù)在浙江海寧市的調(diào)查分析，農(nóng)村土地的社會保障功能效用和就業(yè)效用分別達(dá)到農(nóng)村土地總效用的51.32%和17.74%，合計69.06%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于直接收益效用即經(jīng)濟功能（28.70%）、財產(chǎn)繼承效用（1.25%）、地產(chǎn)增值效用（0.77%）和讓渡土地后重新取得的交易成本（0.22%）[4]。不過，隨著土地收入占農(nóng)民和新生代農(nóng)民工家庭收入比重下降，農(nóng)民和新生代農(nóng)民工家庭的無地現(xiàn)象和土地集中的規(guī)模經(jīng)營，在一定程度上弱化了土地的保障功能，造成農(nóng)民和農(nóng)民工最后一道防線的虛化[5]。但是，土地只要具有保障的價值，不論其保障實際能力的大小，只要農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的社會保障體系還沒有建立起來，人們都會保留并將其作為一種就業(yè)、生活和養(yǎng)老的保障。

1.3 價值低估

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺、模糊，國家壟斷土地征用市場，并非是土地的供給者和土地的需求者直接進行市場交易，因而就不存在土地的供給與需求通過市場機制的作用形成土地的均衡價格，農(nóng)村土地都是以極低的價格被征用，農(nóng)村土地價值嚴(yán)重低估。因為現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，征收耕地的補償費用按原土地用途產(chǎn)值的若干倍進行補償，而非土地的市場價格。國家一邊從農(nóng)民手里低價征用土地，一邊高價在城市土地市場出讓，二者之間有相當(dāng)大的價差甚至是巨額的獲利空間。實證研究表明，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1:10:50[6]。

1.4 流動性差

目前，農(nóng)村土地所有權(quán)形式的流動比較充分，盡管還不夠規(guī)范，但是它基本上由政府壟斷，屬于國家行為。本文所指的流動性差主要是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不夠充分。導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不充分的基本因素有兩個：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊。當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊和土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，弱化了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，增加了交易成本，使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)失去了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和前提；二是農(nóng)村土地的強保障功能和價值低估、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效益損失，也在主觀上弱化了農(nóng)民和新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)讓土地的愿望[7]。在這種情況下，農(nóng)民和新生代農(nóng)民工不僅把土地作為解決生活資料的基本保障和必要的就業(yè)、社會保障，而且還作為可繼承的財產(chǎn)，寧可粗放經(jīng)營，甚至拋荒，也不愿輕易放棄它。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計，至1990年，全國僅有不到1%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，流轉(zhuǎn)耕地面積僅占全部耕地的0.44%，農(nóng)村土地的流動性非常差。

2 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的影響

2.1 產(chǎn)權(quán)模糊對新生代農(nóng)民工市民化的影響

產(chǎn)權(quán)模糊是農(nóng)地制度最核心的缺陷，是造成農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益得不到有效保障的根源。農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益得不到有效保障降低了他們的市民化能力，影響了他們的市民化進程。首先，從農(nóng)村土地的所有權(quán)看，農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有。但目前事實上的農(nóng)地所有者，包括村民委員會、村民小組、自然村和聯(lián)隊都不能作為集體土地所有權(quán)的代表，這使得集體土地的所有權(quán)主體處于“模糊”或“虛置”的狀態(tài)。所有者的“模糊”或“虛置”必然無法阻止外來力量對集體土地的侵害。從農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)看，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。但在2007年《物權(quán)法》實施之前，土地承包權(quán)一直被視為契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)而不是法律賦予的物權(quán)。土地承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)使承包權(quán)受到弱化，承包者在多維權(quán)益主體博弈中也處于弱勢地位，從而不利于承包者阻止集體組織和政府對其承包權(quán)的侵害，2003年頒布的土地承包法甚至規(guī)定農(nóng)民進入大中城市務(wù)工定居，就要放棄原土地的承包權(quán)而不能得到任何補償；再如，來自政府對其承包地的強行征用和低標(biāo)準(zhǔn)補償。承包權(quán)的弱化和受侵害也直接降低了農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的土地收益，從而降低了他們的市民化能力和市民化進程。

2.2 弱流動性對新生代農(nóng)民工市民化的影響

我國農(nóng)村土地制度把農(nóng)民的身份權(quán)和土地權(quán)利捆綁在一起。2003年頒布的《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補償。因此，對于進入大中城市務(wù)工定居的新生代農(nóng)民工來說，市民化就意味著要失去土地權(quán)利，卻又得不到相應(yīng)補償，這在一定程度上增加了市民化的機會成本，從而降低了新生代農(nóng)民工市民化的意愿；對于進入小城鎮(zhèn)務(wù)工定居的新生代農(nóng)民工來說，市民化雖然不會失去土地權(quán)利，但是，在中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生機制還不健全、外部的市場環(huán)境也不成熟，農(nóng)地流轉(zhuǎn)相當(dāng)困難，大部分新生代農(nóng)民工只有將承包地交由家人耕種或拋荒。上述幾種結(jié)果要么提高了市民化的成本（包括機會成本），降低了市民化意愿，要么降低了市民化的能力，從而阻礙了市民化進程。武漢大學(xué)“中國新生代農(nóng)民工問題研究”課題組2007年調(diào)查表明，農(nóng)民外出打工后，高達(dá)72.5%的將承包地交由家人耕種，另有6.6%的選擇拋荒，而將承包地以轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)的占21.9%（表1）。與新生代農(nóng)民工市民化的緊迫性要求相比，這一比例并不高。上述調(diào)查還顯示，農(nóng)地是否流轉(zhuǎn)對新生代農(nóng)民工市民化意愿有著直接的影響。將將承包地交由家人耕種或拋荒的新生代農(nóng)民工的市民化意愿稍高，分別占69.6%和69.4%，相差不大，而將承包地流轉(zhuǎn)的新生代農(nóng)民工的市民化意愿卻只有63.3%。其中原因可能是由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制不健全，造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的高成本、低收益，反而造成了新生代農(nóng)民工市民化意愿的下降。

表1 新生代農(nóng)民工承包地處置方式與市民化意愿（%）

2.3 強保障功能對新生代農(nóng)民工市民化的影響

農(nóng)地的強保障功能對新生代農(nóng)民工市民化的影響有兩種方式：一是通過影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)而間接影響新生代農(nóng)民工市民化；二是通過影響市民化意愿而直接影響新生代農(nóng)民工市民化。在現(xiàn)行的農(nóng)地制度下，農(nóng)民一旦離開農(nóng)村集體組織，承包地便要被無償收回。因此新生代農(nóng)民工擔(dān)心一旦因為市民化，就要離開集體組織，就喪失了集體經(jīng)濟中的那部分份額，所以許多新生代農(nóng)民工寧愿讓土地荒蕪，也不愿把土地轉(zhuǎn)讓出去。而且新生代農(nóng)民工被排除在城市社會保障之外，目前針對新生代農(nóng)民工的社會保障又很不健全，不僅保障水平低，而且覆蓋面也很小，而農(nóng)村又缺乏相應(yīng)的社會保障。如果新生代農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)化失敗，或遇到形勢變化，還是會回到土地上來，維持一個最基本的生存，這使得土地的社會保障功能日益強化。因此，承包土地的權(quán)利是新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民最后的，也是最重要的一項社會保障權(quán)利，在不能享受城市居民的一些基本社會保障的條件下，如果新生代農(nóng)民工在農(nóng)村的這項社會保障權(quán)利不能流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，他們是不會輕易放棄的。據(jù)武漢大學(xué)“中國農(nóng)民工問題研究”課題組2007年調(diào)查，59.0%的新生代農(nóng)民工即使獲得了城市戶口，成為市民，也不愿意放棄農(nóng)村的承包地。而且，在不愿意市民化的諸多因素中，將“不愿放棄土地承包權(quán)”作為最主要的原因的新生代農(nóng)民工占8.6%（表2）。由此可見，農(nóng)地及其社會保障功能對新生代農(nóng)民工市民化意愿的影響是非常明顯的[8]。

表2 新生代農(nóng)民工不希望成為市民的原因 （%）

2.4 價值和補償?shù)凸缹π律r(nóng)民工市民化的影響

價值和補償?shù)凸朗峭ㄟ^兩種方式對新生代農(nóng)民工市民化產(chǎn)生影響。一是農(nóng)地價值低估會降低新生代農(nóng)民工承包地流轉(zhuǎn)的愿望和收益，從而降低新生代農(nóng)民工市民化的意愿和能力；二是征地補償?shù)徒档土诵律r(nóng)民工從土地征用中獲取的收益，進而降低了新生代農(nóng)民工市民化的能力。

從第一種方式看，由于多年來，農(nóng)產(chǎn)品價格偏低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本偏高，而且農(nóng)業(yè)稅負(fù)過重，各種提留繁多，農(nóng)地凈收益很低，甚至為負(fù)值，再加上農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到很大限制，所以農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價格十分低廉，很多新生代農(nóng)民工選擇無償轉(zhuǎn)包甚至拋荒的方式，只有極少數(shù)的新生代農(nóng)民工以很低的價格將農(nóng)地轉(zhuǎn)包或租賃給他人。因此，由于農(nóng)地價值低廉，新生代農(nóng)民工從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲取的收益相當(dāng)有限，一方面降低新生代農(nóng)民工對承包地流轉(zhuǎn)的愿望，使新生代農(nóng)民工無法徹底割斷與承包地的聯(lián)系，降低新生代農(nóng)民工市民化的意愿；另一方面降低了新生代農(nóng)民工從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲取的收益，不利于新生代農(nóng)民工市民化能力的提高。

從第二種方式看，征地補償?shù)徒档土诵律r(nóng)民工從土地征用中獲取的收益，極大的降低了新生代農(nóng)民工市民化的能力。征地補償?shù)停饕売趦煞矫娴脑颍阂皇钦鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)低。被征用土地的補償費根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，補償標(biāo)準(zhǔn)的計算是基于農(nóng)業(yè)用途的土地收益，完全沒有考慮土地增值收益權(quán)與失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工市民化的問題。二是征地補償分配不合理。據(jù)調(diào)查，在征地補償分配格局中，農(nóng)民僅得到青苗補償費、勞動安置費等，占整個補償費的5%，集體組織與政府部門分別得到25%和70%[9]。

從1952年至2002年，農(nóng)民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元。以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，相當(dāng)于無償放棄了價值26萬億的土地財產(chǎn)權(quán)（按照目前的銀行利率3%計算）[10]。如果26萬億的（土地）財產(chǎn)權(quán)收入，用來做進城務(wù)工農(nóng)民的社會保障基金，極為可觀。26萬億的（土地）財產(chǎn)權(quán)收入，已經(jīng)超過了我國改革開放以來累計各項社會保險收入。但是，從有關(guān)數(shù)字看，自從我國實行土地征用補償政策以來，我國累計支付的土地征用費不超過1000億元。由此可見，征地補償?shù)蛧?yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的利益，降低了他們的市民化能力。

3 農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新思路與制度設(shè)計

為了促進新生代農(nóng)民工市民化，農(nóng)村土地制度改革必須按照有利于明確和保護土地物權(quán)的思路，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、基于承包權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和基于土地物權(quán)的農(nóng)地征用制度。

3.1 以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新

無論是私有化還是國有化，其改革的成本都相當(dāng)大，甚至是難以改革成功的，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新必須要繞過農(nóng)地所有制性質(zhì)，但又必須達(dá)到產(chǎn)權(quán)明晰，保護農(nóng)民的各項權(quán)利的目的，以改變農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用、取得收益中的不利地位，阻止地方政府和農(nóng)村集體對農(nóng)民權(quán)利的非法剝奪和侵害。既然農(nóng)地所有制性質(zhì)難以改變，現(xiàn)有的農(nóng)地所有者又不能改變集體土地所有權(quán)主體的“模糊”或“虛占”狀態(tài)，要達(dá)到保護農(nóng)民的各項權(quán)利的目的，就只能繞過所有權(quán)，另辟新徑，改變承包權(quán)的權(quán)利束，也就是要弱化所有權(quán)，將其中的一部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到承包權(quán)中。這樣就形成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新思路，即弱化所有權(quán)，強化承包權(quán)，建立以承包權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。這一創(chuàng)新思路的好處是：既大大強化了承包權(quán)，使承包權(quán)在經(jīng)濟意義上更接近農(nóng)地的個人所有權(quán)，有利于保護農(nóng)民對農(nóng)地的合法權(quán)益和促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營和勞動力轉(zhuǎn)移，又避免了農(nóng)地私有化產(chǎn)生的種種弊端，降低了農(nóng)地制度創(chuàng)新的成本。

以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新包括三個基本環(huán)節(jié)：一是弱化所有權(quán)，即弱化集體所有權(quán)，就是要通過法律規(guī)定約束、限制集體的所有權(quán)，使之弱化為有限的幾種權(quán)利，包括名義的、最終的所有權(quán)、發(fā)包權(quán)和部分收益權(quán)（收取地租），其他的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)都虛化掉，而轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的承包權(quán)。二是強化承包權(quán)是指在保證農(nóng)地集體所有的前提下，強化作為經(jīng)營者主體的農(nóng)民的承包權(quán)，使之永久化、法定化。農(nóng)民的永久的、法定承包權(quán)包括從弱化的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來的實際占有權(quán)、使用權(quán)、部分收益權(quán)和處置權(quán)。在不改變原承包合同的基礎(chǔ)上，通過集體組織登記備案，可以依法自由的流轉(zhuǎn)和處置土地使用權(quán)，并享有由其帶來的收益權(quán)。三是建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架。在弱化所有權(quán)、強化承包權(quán)的基礎(chǔ)上，建立以承包權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。如圖1所示，農(nóng)地所有權(quán)經(jīng)過弱化后，占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)都被虛化掉，僅僅保留最終的所有權(quán)、發(fā)包權(quán)和部分收益權(quán)。而土地承包權(quán)經(jīng)過強化后，成為具有相對獨立的產(chǎn)權(quán)形式，土地承包者擁有完全的承包權(quán)，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。土地所有者和承包者的新型關(guān)系要通過新的《土地承包法》進行規(guī)范。

3.2 基于承包權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新

建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度必須以上文強化了的承包權(quán)為基礎(chǔ)，只有存在完整意義上的承包權(quán)，才談得上形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機制[11]。2007年頒布的《物權(quán)法》第一次將土地承包經(jīng)營權(quán)明確界定為物權(quán)，使承包經(jīng)營權(quán)成為長期穩(wěn)定的權(quán)利，并具有排他效力和流轉(zhuǎn)權(quán)。基于承包權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新主要包含三個方面：

（1）著重發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是土地承包者在不違反土地使用權(quán)出讓或租賃契約的前提下，將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給其他土地使用者所形成的市場，體現(xiàn)著土地使用者之間的關(guān)系。這種土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓可能會繼續(xù)若干次，但只要是土地使用權(quán)在土地使用者之間的有償轉(zhuǎn)移，都應(yīng)屬于二級土地使用權(quán)市場的范疇。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)是完全競爭市場。政府部門和土地集體所有者，除了對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租行為進行注冊登記，以便及時掌握土地流轉(zhuǎn)動態(tài)和對土地使用方向予以監(jiān)督控制外，其他事項如轉(zhuǎn)讓面積、轉(zhuǎn)讓價格、轉(zhuǎn)讓形式等均由轉(zhuǎn)受讓雙方當(dāng)事人自由協(xié)商，充分發(fā)揮市場機制的作用。

（2）建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。①建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格形成機制。土地流轉(zhuǎn)價格的形成要建立在對土地等級的合理評定基礎(chǔ)上，充分考慮土地的地理位置、接包人的經(jīng)濟能力、轉(zhuǎn)包后的經(jīng)濟和社會效益等因素，以市場導(dǎo)向為主，以基層政權(quán)的間接調(diào)控為輔，實現(xiàn)土地的合理定價。②建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)中介機制。規(guī)范的中介機制由六類機構(gòu)組成：即土地投資經(jīng)營公司、土地評估事務(wù)所、土地銀行或土地融資公司、土地保險公司、委托代理機構(gòu)、土地證券公司。國家可以在可行范圍內(nèi)對它進行組織設(shè)計和功能導(dǎo)向，使其成為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和推動土地合理流轉(zhuǎn)的有效工具。③建立合理的收益分配機制。就收益分配機制而言，應(yīng)使土地收益在經(jīng)濟當(dāng)事人之間進行合理分配，進一步理順土地收益分配機制，保護各自的合法權(quán)益。對于農(nóng)地不改變用途的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的地租收益主要歸農(nóng)戶所有，集體組織仍按承包合同享有所有者權(quán)益不變。

（3）建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督調(diào)節(jié)機制。政府對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督調(diào)控主要是利用經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段，按照土地配置的宏觀社會效益對土地流轉(zhuǎn)方式、內(nèi)容、條件進行監(jiān)督和調(diào)控。①價格調(diào)節(jié)。根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)，制定相應(yīng)的價格政策，運用地價水平的差異為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供宏觀信息導(dǎo)向，并通過土地價格來促進土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，控制土地利用方向，調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)。②稅收調(diào)節(jié)。通過建立與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)模經(jīng)營相聯(lián)系的彈性土地稅收制度，一方面通過土地規(guī)模累退制稅率，鼓勵土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，阻止小規(guī)模土地經(jīng)營的擴散，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中；另一方面建立土地不同用途的彈性土地稅收體系，控制土地流轉(zhuǎn)的方向與數(shù)量，調(diào)節(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)。③立法調(diào)節(jié)。即政府通過法律手段來及時有效地建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范，制止或取消流轉(zhuǎn)過程不利于土地優(yōu)化配置和社會宏觀利益的土地流轉(zhuǎn)行為；對違反土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法規(guī)、價格、規(guī)模等要求的行為主體給予相應(yīng)的制裁，以保證土地流轉(zhuǎn)的合理化、規(guī)范化和制度化。④行政調(diào)節(jié)。政府通過行政和計劃等方面的力量，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)實施有組織的調(diào)節(jié)與控制，以保障土地流轉(zhuǎn)的雙重目標(biāo)—公平與效率以及土地的合理流轉(zhuǎn)，尤其是當(dāng)局部土地市場機制失靈后，直接的行政調(diào)節(jié)便是最為有效的配置方式。為此應(yīng)適時建立如下制度體系：農(nóng)地征用制度、流轉(zhuǎn)申報制度、流轉(zhuǎn)勸告制度、流轉(zhuǎn)組織制度以及流轉(zhuǎn)干預(yù)體系。

3.3 基于土地物權(quán)的征地制度的創(chuàng)新

結(jié)合農(nóng)地征用中存在的問題和《物權(quán)法》對承包地的物權(quán)規(guī)定，以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新思路，基于土地物權(quán)的征地制度創(chuàng)新思路是：

（1）明確土地征用權(quán)的性質(zhì)和“公共利益”的范圍。土地征用權(quán)的性質(zhì)是一種合公共目的性的強制性的行政行為。隨著市場經(jīng)濟體制的日益完善，像土地這種重要的生產(chǎn)因素必須通過市場手段配置。因此，土地征用權(quán)的實施雖然仍是一種行政行為，但這種行政行為必須符合市場經(jīng)濟要求，如必須尊重農(nóng)地承包者的承包權(quán)及其派生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，根據(jù)公共利益的需要，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，通過法定的程序征用土地，并給予失地農(nóng)民以妥善安置和必要補償。

為了保證農(nóng)地征用的合法性和規(guī)范性，保證農(nóng)地承包者的權(quán)益，必須首先對“合公共目的性”進行界定，即要明確“公共利益”的范圍。根據(jù)我國的實際情況，符合公共利益的項目主要包括：軍事用地及其他國防建設(shè)用地、國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地、國家重點扶持的能源、交通、水利用地、公共設(shè)施用地、公益及福利事業(yè)用地、環(huán)境工程等有關(guān)生態(tài)保護用地和為實現(xiàn)國家經(jīng)濟政策需要所批準(zhǔn)土地等。在合理界定公共利益用地的前提下，確保征用權(quán)行使的合法性。只有符合“公共利益”項目的用地，才能啟用國家征地權(quán)；其他非公益性用地，不能由政府征用，應(yīng)當(dāng)依靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場來解決。

（2）嚴(yán)格規(guī)范征地程序。規(guī)范征地程序，就是要根據(jù)土地資源的現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，科學(xué)規(guī)劃土地用途，實行嚴(yán)格的土地用途管制，加強征地項目審查過程的公開性與透明性，嚴(yán)格限制征地權(quán)的濫用。在完善土地征購程序方面，可以參考并借鑒日本、新加坡與我國臺灣地區(qū)的做法。①申請征地。用地單位根據(jù)公共項目需要，向有關(guān)政府部門提出征地申請，提供詳細(xì)征收計劃書，包括興辦事業(yè)性質(zhì)、征地面積、范圍、土地使用者情況、所需補償金額及分配等。②申請裁定。核準(zhǔn)機關(guān)對于興辦事業(yè)是否符合“公共利益”范圍進行認(rèn)真調(diào)查，確定性質(zhì)后裁定是否批準(zhǔn)申請。③發(fā)布征地公告。在公告之后，建立和完善土地征收的聽證制度，給予權(quán)利人以發(fā)表意見的權(quán)利，聽取有關(guān)專家和人民的意見。④對征地執(zhí)行與補償情況予以監(jiān)督。相關(guān)政府部門要加強監(jiān)督力度，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，做到事前防范、事中監(jiān)督和事后查處相結(jié)合。同時，賦予司法機關(guān)一定的權(quán)力，建立相應(yīng)的征地糾紛仲裁機構(gòu)，對征地過程中存在的問題與糾紛予以解決，做好土地征收的行政復(fù)議和訴訟工作，保證土地征收的合法性與公平性。

需要特別注意的是，規(guī)范征地程序，需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的參與，尤其是要保障農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)與上訴權(quán)。

（3）建立健全征地補償制度。征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該從國家經(jīng)濟發(fā)展與保證失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工利益兩個方面來考慮，以失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工市民化成本為基礎(chǔ)來確定。具體來說，征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括：城市居民與失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工在城市的收入差距、社會保障差距、社會福利差距，以及給予失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工在城市的心理成本等。此外，還要根據(jù)土地征用的不同用途，采取不同的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，實施分類征地補償辦法。對純公益性項目用地，如無經(jīng)濟收益的城市道路、綠地、水庫等，仍由國家統(tǒng)征后撥付，但應(yīng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)；對準(zhǔn)公益性項目用地，如有收益的高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等，除了提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)建立合理的利益分享機制，允許集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民分享所征土地的增值收益，避免土地被“買斷式”征用；對開發(fā)性項目用地，如房地產(chǎn)開發(fā)等，允許集體土地逐步進入市場，引入談判機制，讓集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民作為市場主體一方，直接參與市場交易。

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