再生水資源的水權(quán)問(wèn)題探討

魏慶亮,孫少麗

(1.山東省菏澤市水利局,山東 菏澤 274000;2.菏澤市牡丹區(qū)水務(wù)局,山東 菏澤 274000)

再生水資源的水權(quán)問(wèn)題探討

魏慶亮1,孫少麗2

(1.山東省菏澤市水利局,山東 菏澤 274000;2.菏澤市牡丹區(qū)水務(wù)局,山東 菏澤 274000)

探討再生水資源的所有權(quán)、使用權(quán)問(wèn)題,認(rèn)為再生水資源是水資源的一種特殊形式,其所有權(quán)歸國(guó)家所有,其使用權(quán)可以通過(guò)向水行政主管部門辦理取水許可手續(xù)后獲得,其用水過(guò)程應(yīng)接受水行政主管部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。

再生水;水權(quán);水資源綜合利用

再生水是指污水經(jīng)適當(dāng)處理后,達(dá)到一定的水質(zhì)指標(biāo),滿足某種使用要求,可以進(jìn)行有益使用的非飲用水資源。目前城市用水的80%轉(zhuǎn)化為污水,經(jīng)收集凈化后其中的70%可再用。這意味著通過(guò)污水再生利用,在現(xiàn)有水資源一定情況下,城市可利用水量可增加50%以上。同時(shí)再生水還具有水質(zhì)穩(wěn)定、就地可取、受季節(jié)和氣候影響小、取水對(duì)第三者影響小等優(yōu)點(diǎn)。再生水可廣泛用于對(duì)水質(zhì)要求相對(duì)不高的用水領(lǐng)域,如農(nóng)田灌溉、園林綠化、工業(yè)冷卻、大型建筑沖洗以及游樂(lè)與環(huán)境等。因此,再生水在一些缺水地區(qū)已經(jīng)成為一種不可或缺的十分寶貴的水資源。

近年來(lái),國(guó)家通過(guò)采取稅費(fèi)減免等措施大力提倡和鼓勵(lì)使用再生水,對(duì)于某些高耗水行業(yè)則強(qiáng)制推廣使用再生水。一些投資商看到了再生水資源的市場(chǎng)價(jià)值和開發(fā)效益前景,紛紛投資建設(shè)再生水開發(fā)利用項(xiàng)目。但是再生水作為水資源的一種特殊存在形態(tài),區(qū)別于一般意義上的水資源,在建設(shè)、管理形式等方面在我國(guó)尚屬新生事物,在以往文獻(xiàn)中,對(duì)如何倡導(dǎo)和鼓勵(lì)再生水的利用方面論述較多,對(duì)再生水水權(quán)的研究甚少。在實(shí)際操作過(guò)程中,一些地方和部門雖然對(duì)再生水的利用和管理進(jìn)行了有宜的探索和嘗試,但同時(shí)也暴露出了一些問(wèn)題和認(rèn)識(shí)上的誤區(qū),在很大程度上影響了再生水市場(chǎng)的健康發(fā)展和規(guī)范管理。

1 再生水資源水權(quán)的界定

再生水區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的水資源主要是它的來(lái)源和存在方式。一般認(rèn)為,水資源是存在于河流、湖泊、水庫(kù)或者地下等自然水體中可資為人類利用的淡水資源;而再生水是經(jīng)污水管網(wǎng)收集的城鎮(zhèn)或工業(yè)企業(yè)排放的污水,經(jīng)過(guò)處理后水質(zhì)得到改善達(dá)到一定使用價(jià)值的水資源,在水資源不太缺乏的地區(qū),一般經(jīng)處理達(dá)標(biāo)后直接匯入自然水體。1977年聯(lián)合國(guó)教科文組織建議“水資源應(yīng)指可資利用或有可能被利用的水源,這個(gè)水源應(yīng)具有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量,并能在某一地點(diǎn)為滿足某種用途而可被利用[1]?！睆倪@個(gè)意義上講,再生水同一般意義上的水資源具有同樣的基本特征,可以認(rèn)為是水資源的一種特殊存在形式。

水權(quán)是指水資源稀缺條件下人們有關(guān)水資源權(quán)利的總和。再生水作為水資源的一種,具有有限性、可恢復(fù)性、一定的使用價(jià)值等基本特征,再生水資源是水權(quán)客體。再生水資源水權(quán)包括對(duì)再生水資源的所有權(quán)和其他派生出來(lái)的權(quán)利,包括使用權(quán)、收益權(quán)等;其中所有權(quán)具有全面性、整體性和恒久性特點(diǎn),是其他權(quán)利如使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力的基礎(chǔ),是再生水權(quán)中最核心的權(quán)利。

2 關(guān)于再生水資源所有權(quán)

2.1 再生水資源是水循環(huán)的一部分,是區(qū)域水資源的一種特殊存在方式

自然界中的水不會(huì)自行滅失,而是以不斷循環(huán)的狀態(tài)存在的。水的循環(huán)包括自然循環(huán)和社會(huì)循環(huán)兩種形式。水的自然循環(huán)是指在未受到人類活動(dòng)干擾的情況下,水的循環(huán)以降水、入滲土壤、形成地表徑流、匯流、蒸發(fā)、降水的形式往復(fù)進(jìn)行自然循環(huán);水的社會(huì)循環(huán)是指為了生活和生產(chǎn)(工業(yè)、農(nóng)業(yè))需要,人類由天然水體取水,經(jīng)適當(dāng)處理后,供生活和生產(chǎn)使用;用過(guò)的水含有大量廢棄物,水質(zhì)已受到了污染,需經(jīng)適當(dāng)處理后,再排回天然水體。因此再生水既是一種環(huán)境戰(zhàn)略更是一種資源戰(zhàn)略,是以城市污水處理為基礎(chǔ)的水資源戰(zhàn)略[2]。在水資源開發(fā)利用程度越高的區(qū)域,水的社會(huì)循環(huán)所占比重越大。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人類對(duì)自然界水資源開發(fā)利用的程度越來(lái)越高,水的自然循環(huán)鏈條被破壞,再生水資源作為水循環(huán)的一部分,對(duì)優(yōu)化區(qū)域水資源配置、維持水體生態(tài)環(huán)境等方面起著越來(lái)越重要的作用。

2.2 現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于水資源所有權(quán)方面的有關(guān)規(guī)定

2002年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱新《水法》)第三條規(guī)定,“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！钡诙l:“本法所稱水資源,包括地表水和地下水?！钡谖迨l:“加強(qiáng)城市污水集中處理,鼓勵(lì)使用再生水,提高污水再生利用率?！备鶕?jù)以上條文規(guī)定,可以看出新《水法》盡管明確了水資源的所有權(quán)屬性,即水資源屬于國(guó)家所有,但是新《水法》對(duì)再生水是否屬于該法所稱水資源的范疇未做明確表述;對(duì)污水集中處理后形成的再生水,國(guó)家持鼓勵(lì)和推廣利用的態(tài)度。

2006年2月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱為《條例》),作為該《條例》的具體實(shí)施細(xì)則,2008年水利部頒布了《取水許可管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱為《辦法》)。該《辦法》是在新《水法》頒布實(shí)施6年后,國(guó)務(wù)院《條例》頒布實(shí)施2年后,充分總結(jié)了上述法律法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中遇到的各種情況和問(wèn)題后出臺(tái)的。該《辦法》第七條“直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水的,應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請(qǐng)。”第1次提出直接取用其他取水單位或個(gè)人的退水或排水的,應(yīng)依法辦理取水許可手續(xù),可以理解為《辦法》已經(jīng)將包括再生水在內(nèi)的退水和排水作為水資源的一種存在形式依法納入了行政許可管理的內(nèi)容。

2.3 水資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

我國(guó)的水資源所有權(quán)歸國(guó)家所有,即全民所有。新《水法》第四十八條規(guī)定,“取用水資源的單位和個(gè)人,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定,向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證,并繳納水資源費(fèi),取得取水權(quán)?！庇纱丝煽闯鏊Y源所有權(quán)歸國(guó)家,國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)對(duì)取用水者進(jìn)行取水許可審批,并向取用水者征收水資源費(fèi)來(lái)體現(xiàn)的。

目前,國(guó)家對(duì)再生水的開發(fā)利用實(shí)行鼓勵(lì)政策,對(duì)再生水生產(chǎn)企業(yè)免征水資源費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》(國(guó)辦發(fā)[2004]36號(hào))規(guī)定,“對(duì)再生水生產(chǎn)用電實(shí)行優(yōu)惠電價(jià),不執(zhí)行峰谷電價(jià)政策,免征水資源費(fèi)和城市公用事業(yè)附加,研究制定鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用再生水的稅收政策,降低再生水生產(chǎn)和使用成本。”

3 關(guān)于再生水資源使有權(quán)

3.1 水資源的使用權(quán)從取得到滅失的全過(guò)程

2004年4月19日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》[2004]36號(hào)文件,正式而全面地明確了供水水價(jià)的四元組成,明確了水價(jià)由水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格以及污水處理費(fèi)四部分組成[3]。對(duì)城區(qū)自備井用戶,通知指出:“采取有效措施提高污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)的收繳率,切實(shí)加大對(duì)自備水用戶污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)的征收力度。”用水者水資源使用權(quán)的取得有兩種形式:一是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)取水并繳納水資源費(fèi),使用水工程或機(jī)械取用水資源直接提供自己使用的單位(個(gè)人),其水資源使用權(quán)是直接從國(guó)家獲得;二是購(gòu)買水利工程提供的商品水的消費(fèi)者,他們?cè)谕ㄟ^(guò)購(gòu)買水利工程供水使用權(quán)的同時(shí)獲得了水資源使用權(quán),消費(fèi)者水資源的使用權(quán)是間接從國(guó)家獲得的[4]。用水戶無(wú)論是通過(guò)自建取水設(shè)施,或是從公共供水企業(yè)購(gòu)買,都是通過(guò)一定的取水許可手續(xù),并繳納水資源費(fèi)獲得使用權(quán),在經(jīng)過(guò)生產(chǎn)、生活等用水環(huán)節(jié)后,實(shí)現(xiàn)了水資源的使用價(jià)值后變成廢水,在繳納了污水處理費(fèi)后排入污水收集管網(wǎng),用水戶的水資源使用權(quán)滅失。排出的廢水將通過(guò)集中污水治理后進(jìn)入新的自然循環(huán)。

3.2 再生水使用權(quán)的取得

談及再生水的使用權(quán)不應(yīng)忽視污水的水權(quán)。再生水水權(quán)不是憑空產(chǎn)生的,而是來(lái)源于污水,應(yīng)承認(rèn)污水存在有價(jià)值的水權(quán)[5],污水處理廠對(duì)污水進(jìn)行處理的行為是建立在取得污水的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(污水處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán))的基礎(chǔ)之上的。而對(duì)經(jīng)處理后的污水進(jìn)行再次深度處理,進(jìn)而通過(guò)向其他單位供水獲利,還應(yīng)當(dāng)合法取得再生水的使用權(quán)。按照2008年水利部頒發(fā)的《取水許可管理辦法》第七條“直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水的,應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請(qǐng)”的規(guī)定,筆者認(rèn)為,再生水供水企業(yè)是直接承接污水處理廠處理后的中水的單位,通過(guò)進(jìn)行深度處理后,向其他單位供水,因此應(yīng)該由再生水公司辦理取水許可證;而對(duì)于直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水,進(jìn)入本單位后再進(jìn)行深度處理,以達(dá)到用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的單位,應(yīng)由用水單位辦理取水許可證。

3.3 用水單位內(nèi)部循環(huán)水與再生水使用權(quán)的區(qū)別

有些觀點(diǎn)認(rèn)為,再生水來(lái)源于污水,其性質(zhì)相當(dāng)于單位內(nèi)部的水資源循環(huán)利用,因此不用再辦理取水許可審批手續(xù)。筆者認(rèn)為,兩者的使用權(quán)還是存在很大的區(qū)別。用水戶在依法辦理了取水許可和繳納水資源費(fèi)后,即獲得了水資源的使用權(quán),在經(jīng)過(guò)一次使用后未排入污水處理管網(wǎng),而是經(jīng)過(guò)處理后進(jìn)行循環(huán)再利用,其使用權(quán)并未滅失;直至經(jīng)過(guò)多次循環(huán)使用后,水質(zhì)已不符合使用要求,棄水被排入公共污水收集管網(wǎng),此時(shí)水資源的使用權(quán)滅失。污水處理廠是政府投資建設(shè)或通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式授予某單位管理的公共設(shè)施,它的經(jīng)營(yíng)模式是通過(guò)進(jìn)行污水處理生產(chǎn)從政府獲得收益(成本補(bǔ)償和利潤(rùn))。污水處理企業(yè)自始至終并沒(méi)有像用水戶一樣獲得水的使用權(quán),只有對(duì)集中收集的污水進(jìn)行處理的經(jīng)營(yíng)權(quán)利。如果污水處理企業(yè)或其他企業(yè)利用經(jīng)處理后的污水進(jìn)行再生水供水經(jīng)營(yíng),應(yīng)首先依法辦理取水許可手續(xù),獲得再生水使用權(quán)。

4 結(jié) 論

a.再生水資源作為水資源的一種特殊形式,其所有權(quán)歸國(guó)家所有,其使用權(quán)可以通過(guò)向水行政主管部門辦理取水許可手續(xù)后獲得,用水過(guò)程要接受水行政主管部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。

b.再生水資源的開發(fā)作為一種資源循環(huán)利用行為,對(duì)減緩區(qū)域水資源的供需矛盾、維持區(qū)域水利生態(tài)具有積極意義,是我國(guó)政策所大力提倡和推廣的,目前對(duì)再生水的開發(fā)利用免征水資源費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用。

c.再生水資源是區(qū)域水循環(huán)的一部分,隨著對(duì)自然水資源的開發(fā)利用程度的提高,再生水對(duì)區(qū)域水資源配置、維持區(qū)域水利生態(tài)環(huán)境等方面的影響越來(lái)越大,理應(yīng)納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一規(guī)劃和治理方案。

[1]錢靜.我國(guó)水環(huán)境的政府風(fēng)險(xiǎn)管理研究[C]//中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì).環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì):2007年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集:第4冊(cè).武漢:武漢大學(xué),2007.

[2]傅濤,鄭興燦,陳吉寧.再生水的戰(zhàn)略思考與定位[J].中國(guó)給水排水,2007(9):5-9.

[3]徐方清.水價(jià)上調(diào)遇難題[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊,2009(35):28-30.

[4]林濤.水權(quán)及其轉(zhuǎn)讓制度初探[J].中國(guó)水利,2004(10):42-44.

[5]高楊清.再生水市場(chǎng)為何活不起來(lái)[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2010-05-14(2).

Discussion of water right of reclaimed water resources

WEI Qing-liang1,SUN Shao-li2
(1.Heze Water Conservancy Bureau of Shandong Province,Heze274000,China;2.Mudan district Water Conservancy Bureau of Heze,Heze274000,China)

The proprietary rights and right of using reclaimedwater were discussed.It was recognized that the reclaimed water resourceswas a special type of water resources,and its proprietary rightswas owned by nation.The right of using reclaimed water could be acquired through transaction of water permission from the water administration departments,and the process of water utilization should be under the monitor and instructions of water administration departments.

reclaimed water;water right;integrated water resources utilization

D922.66

A

1004-6933(2011)03-0083-03

10.3969/j.issn.1004-6933.2011.03.021

魏慶亮(1973—),男,山東菏澤人,高級(jí)工程師,從事水資源管理與理論研究工作。E-mail:hz6169192@126.com

(收稿日期:2010-03-02 編輯:高渭文)