對構建和完善農村養(yǎng)老保險模式的思考

張會麗

（黃河水利職業(yè)技術學院，河南 開封 475003）

0 引言

中國國情一大特點就是人口多，而大部分人口在農村。 多數農民由于知識與資本匱乏，已成為社會弱勢群體。 在現實生活中，農民作為社會弱勢群體，很難有效地維護自身權益，而且，在城鄉(xiāng)二元結構以及城市優(yōu)先保障的制度框架下，農民的權益保障問題也常常被忽視。 因此,要解決“三農”問題，實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，政府必須勇于承擔責任,適時調整公共政策取向,加強農民權益保障。而構建和完善農村養(yǎng)老保險模式、解決農民的后顧之憂，可以說是解決農村“三農”問題的關鍵，也是構建和諧社會的基礎。 而我國是典型的二元經濟結構，地區(qū)經濟又存在較大的差異性，不可能建立起體系完整、覆蓋面大、全國統(tǒng)一的農村社會養(yǎng)老保險模式，而只能根據農村地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡性，進行分類設計。

1 農村養(yǎng)老保險模式分類設計的依據

農村社會養(yǎng)老保險的建立、健全，對于深化農村改革、保障農民利益、解除農民后顧之憂、落實計劃生育基本國策、促進農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，都具有深遠意義。 因此，構建中國農村社會養(yǎng)老保險模式，不僅關系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且是我國實現共同富裕目標的保證。 而我國農村地區(qū)經濟發(fā)展的差異性比較大，不可能建立起全國統(tǒng)一的農村社會養(yǎng)老保險模式， 只能進行分類設計，其依據是如下。

1.1 理論依據：養(yǎng)老保險制度供給與需求的均衡

建立、健全農村社會養(yǎng)老保險模式，是健全養(yǎng)老保險制度的重要任務，而建立健全農村社會養(yǎng)老保險制度，是農業(yè)現代化的要求。 農業(yè)的現代化，除考慮資本投入、技術投入等因素外，還應考慮農村社會保險制度。 而從新制度經濟學的角度來看[1]，制度的需求決定了制度的供給，即制度的供給是制度需求引致的結果，而且一定的制度供給必須與制度需求相結合。 只有在制度均衡的情況下，制度的功能才是有效的。 制度供給大于制度需求，會產生制度資源的浪費；制度供給小于制度需求，則會產生制度缺位。 中國農村經濟發(fā)展的差異性較大，不同經濟發(fā)展水平的地區(qū)所產生的養(yǎng)老保險需求是不同的。因此，作為制度供給的農村社會養(yǎng)老保險模式的設計，要適應這種制度需求的差異性，進行分類設計。

1.2 現實依據：農村經濟社會發(fā)展的差異性

經濟社會發(fā)展水平是制約社會保險模式選擇的核心因素。 發(fā)展社會保障事業(yè)必須適應經濟社會的發(fā)展水平。 我國農村經濟發(fā)展很不平衡，農民收入差距很大，加上不同經濟發(fā)展水平地區(qū)的農民對社會保險項目和標準的要求不同，決定了農村社會保險模式的多層次性。從當前經濟發(fā)展的水平來看，中國農村大體可分為3 類：貧困型農村、溫飽型農村和富裕型農村。 在貧困型農村，人們的收入水平很低,基本生存難以維持。 在溫飽型農村，人們的基本生存問題得到了解決，但收入的低水平使其進一步發(fā)展受到限制。 在富裕型農村，人們的溫飽問題得到了解決，收入水平比較高，人們對養(yǎng)老保險有更高的需求。 基于此，我們在選擇農村社會養(yǎng)老保險模式時，必須適應當地經濟發(fā)展水平以及農民群眾心理上、物質上的承受能力。 也就是說，農村社會養(yǎng)老保險模式的設計要根據不同的需求進行分類設計。

1.3 方法論依據：類型學研究。

在發(fā)展經濟學的研究中,20 世紀80 年代以來出現了一系列新的趨勢,其中在方法論上出現了“類型學研究的趨勢”[2]34,即從一般研究轉向不同類型的研究,放棄對一般理論或普遍規(guī)律的探尋,轉而注重對不同類型發(fā)展中國家的實際經濟發(fā)展進行分類或國別研究。 分類的依據有3 種:一是根據地區(qū),二是根據經濟發(fā)展的業(yè)績,三是根據發(fā)展條件。拉尼斯和費景漢認為,通過這種類型學的分析“能獲得更大的進步”[3]。 發(fā)展經濟學的類型學研究方法對中國社會農村社會保險制度的建立具有重要的借鑒意義。 盡管這種研究方法是用來分析不同類型國家經濟發(fā)展的，但是在研究中國農村社會保險模式的建設時也可以借鑒，從而針對地區(qū)經濟發(fā)展水平的差異，來對中國社會保險模式進行分類設計。 從理論界對農村社會保險制度的研究來看，對農村社會保險制度的一般問題和具體問題研究得比較多，多從家庭結構的小型化、農村工業(yè)化帶來就業(yè)和失業(yè)的新風險因素等角度來研究。 而從農村經濟發(fā)展的差異性出發(fā)進行分類設計的研究，還是一種新的探索。 進行分類設計具有針對性和具體化特點，既可以體現出社會保險制度的適度原則，又可以體現出社會保險制度的公平原則。

2 農村社會養(yǎng)老保險模式設計

隨著中國市場經濟的發(fā)展，“三農”問題日益引起人們的關注。 從理論界對農村社會保險模式的研究情況來看，過去一直是總體研究，注重對一般理論、普遍規(guī)律的探尋或局部問題的研究。這種研究有利于把握一般規(guī)律，但其缺陷是針對性不強，缺乏可操作性。 因此，應在探尋一般理論和普遍規(guī)律的基礎上進行具體研究，從我國農村經濟發(fā)展水平和差異性出發(fā)，針對不同經濟發(fā)展水平的農村社會保險需求，設計具有不同重點和不同功能的社會保險模式。 其具體內容如下。

2.1 建立、健全貧困型農村養(yǎng)老保險模式的思路

我國貧困型農村地區(qū)所占比例比較大。20 世紀80 年代中期，農村貧困線的標準為206 元，在此線以下的低收入農村人口有1.25 億，占農村人口總數的14.8%。 進入21 世紀以來， 貧困線標準提高到785 元，截至2007 年底，全國農村貧困人口存量為4320 萬人[4]，按照聯合國劃分貧困線的標準，即每人每日1 美元的消費水準，中國大部分農民都還處于貧困線以下?？梢哉f,在農村經濟的發(fā)展中,貧困型農村占有一定的比重。

2.1.1 貧困地區(qū)發(fā)展特征和社會保障需求

貧困地區(qū)農村經濟發(fā)展的主要特征是:（1）生產方式原始，生產手段落后,基礎設施薄弱；（2）農民的收入普遍低于社會平均水平，自我發(fā)展能力弱，生活困難；（3）消費水平和消費質量低，僅能維持最簡單的消費。 由于收入水平低，有限的收入全都用于生活消費，決定了其生產的低投入，導致了自我發(fā)展能力弱。 據調查，四川、貴州、廣西和陜西4 個省老年人口的恩格爾系數全部在60%以上[5]，說明這些省、區(qū)的農村老年人整體上處于絕對貧困狀況。 貧困地區(qū)農村經濟發(fā)展的特征， 決定了貧困地區(qū)最迫切的保障需求有兩方面：一是發(fā)展生產、提高收入、擺脫貧窮落后的局面，二是最基本的生存需求。

2.1.2 貧困地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險模式的設計

針對貧困地區(qū)經濟發(fā)展的特征及其對社會保障的需求，貧困型農村應建立以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老保險模式。 家庭養(yǎng)老是以血緣關系為基礎，由子女、配偶或其他直系親屬為老人提供經濟上的供養(yǎng)、生活上的照料和精神上的慰藉，以保障老年人的基本生活的一種養(yǎng)老模式。 農村家庭養(yǎng)老可以使家庭資源在兩代之間從有生產能力的中年家庭成員向老年人轉移，促進家庭成員在不同生命周期的平衡消費。在實行家庭養(yǎng)老的基礎上，可以以脫貧致富為出發(fā)點，以生活救濟和生產資助為突破口，建立救濟性質的社會保障制度。 因為貧困地區(qū)農民生活在貧困線以下，沒有自救能力，更不具備參加養(yǎng)老保險的能力，只能以家庭養(yǎng)老為主，建立社會救濟體系，對生活在貧困線以下的貧困人口進行生活救濟， 幫助他們維持基本的生活需要。 社會應該通過“思想扶貧、政策扶貧、資金扶貧、技術扶貧、人才扶貧、教育扶貧”[6]等“六位一體”的扶貧措施，提高貧困地區(qū)農民的自我發(fā)展能力和自身的“造血”功能。 但需要引起注意的是，現階段貧困型農村在堅持家庭及自我保障為主的同時，應不斷增強集體和社會的責任，以適應貧困型農村傳統(tǒng)的家庭保障向現代社會保障轉變，以及建立統(tǒng)一的農村社會保險模式的需要。 需要指出的是，西方國家現代養(yǎng)老模式也并沒有完全取代家庭養(yǎng)老保障功能, 即使在今天的知識經濟時代，家庭養(yǎng)老保障依然是現代社會養(yǎng)老保險制度的重要補充，而在低收入和中等收入的發(fā)展中國家的農村，家庭養(yǎng)老保障必然還起著基礎性的養(yǎng)老保障作用。

2.2 溫飽型農村社會養(yǎng)老保險模式的設計

溫飽型農村是指收入水平介于貧困與發(fā)達之間的一種地區(qū),這類地區(qū)在我國農村經濟發(fā)展中占據的比例較大。

2.2.1 溫飽型農村經濟發(fā)展的主要特征和社會保障需求

從收入水平角度而言，溫飽是介于貧窮與小康之間的一種收入水平和生活水平。 隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，這類地區(qū)經濟發(fā)展水平有所提高,農業(yè)的產業(yè)結構有所調整，收入水平和生活水平得到了一定程度的改善。 這表明，溫飽型農村已經走出了貧困線，但還沒有達到富裕階段。 與貧困型農村相比，溫飽型農村農民的收入和生活水平有所提高，但還不穩(wěn)定，若遇天災或人禍便難以維持，極易產生返貧現象。 這類農村地區(qū)由于剛進入溫飽階段，尚未達到富裕，因而人們對保障的基本需求是在養(yǎng)老和醫(yī)療方面提供安全保障，用以防止意外的天災人禍使他們陷入貧困。

2.2.2 溫飽型農村社會養(yǎng)老保險模式的設計

由于溫飽型農村已經走出了貧困，經濟發(fā)展開始進入高級階段，收入水平和生活水平有了改善，人們有很強的養(yǎng)老保險需求，但參加養(yǎng)老保險的能力還不夠強，需要政府和集體的支持和扶持，因而這類農村地區(qū)養(yǎng)老保險模式應是家庭養(yǎng)老與社區(qū)扶持相結合，以解決農民的養(yǎng)老問題。 農村社區(qū)是農村老人居住的場所，也是農村老人活動的主要空間。 家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老保險相結合的養(yǎng)老保險模式，就是在政府的宏觀指導和政策扶持下，以家庭養(yǎng)老為基礎，以村、鎮(zhèn)社區(qū)為依托單位的“大家庭、小社會”的養(yǎng)老模式。 這一模式的優(yōu)越性是：（1）養(yǎng)老的資源不僅來自于家庭，而且還來自于家庭之外的社區(qū)。（2）生活照料不僅來源于家庭，而且還獲得社區(qū)服務的支持。 （3）情感慰藉不僅由家庭子女提供，而且由社區(qū)及社區(qū)中的老年人的互動來提供。 社區(qū)養(yǎng)老不僅是一種經濟行為，而且使養(yǎng)老過程體現了鮮明的人文性和道義性。 聯合國組織也非常重視社區(qū)在養(yǎng)老保險中的作用。 1992 年召開的聯合國第47 次大會再次提出:“把社區(qū)作為改善養(yǎng)老環(huán)境的目標，要求支持以社區(qū)為單位，為老年人提供必要的照顧，并組織有老年人參加的活動?！盵7]當然，這一模式要以法律形式來實施, 通過一定的法規(guī)明確保障對象的范圍、權力、保障程序和保障標準；在資金來源上,在強調個人自我保險責任的基礎上，要更加強調政府和集體的責任,加大政府的財政支出。

2.3 富裕型農村社會養(yǎng)老保險模式的設計

富裕型農村是指經濟發(fā)展水平和農民收入水平得到明顯提高、徹底擺脫了貧困，收入水平達到明顯有余的農村地區(qū)。 這類地區(qū)目前主要集中在東南沿海和大中城市的近郊區(qū)。

2.3.1 富裕型農村地區(qū)經濟發(fā)展的主要特征和社會保障需求

改革開放以來,隨著黨的富民政策的落實,一些農村地區(qū)率先進入發(fā)達階段，形成了一些富裕型的農村地區(qū)。 這類農村主要分布在東南沿海地區(qū)和交通方便的城郊地區(qū)。 其經濟發(fā)展的特征有：（1）人均收入水平高，遠遠超過貧困地區(qū)，據有關資料統(tǒng)計，“東部農民的收入為中部的165%，中部的農民收入為西部的135%， 東部的農民收入為西部的223%”[8]。（2）地區(qū)市場經濟得到了較快的發(fā)展，絕大多數人離開了土地，主要從事商品生產和商品流通活動。 （3）產業(yè)結構的調整取得了比較好的成效，從單一的產業(yè)結構轉向了多元化產業(yè)結構。 從農業(yè)內部的結構來看，已經在單一種植業(yè)的基礎上實現了多元化，農業(yè)的工業(yè)化程度有了較大的提高。 這類農村地區(qū)對養(yǎng)老保險的要求比較高，參加養(yǎng)老保險的能力也很強，要求建立較為規(guī)范，而且保障水平相對較高的養(yǎng)老保險制度。

2.3.2 富裕型農村社會養(yǎng)老保險模式的設計

根據經濟發(fā)達的農村地區(qū)對社會保障的要求，發(fā)達農村地區(qū)應建立與城市類同的養(yǎng)老保險制度，由于這類地區(qū)經濟發(fā)展水平比較高，人均收入水平也比較高，農村集體組織和基層組織可以從農戶提留中拿出一定比例建立基金。 富裕地區(qū)的農民參加養(yǎng)老保險的能力和愿望都很強，他們在物質和心理上都可以承受從其收入中拿出一定比例設立個人賬戶，建立類同于城市的養(yǎng)老保險制度，享受與城市職工一樣的養(yǎng)老保險待遇。 但在具體實施過程中，還應該考慮下面的實際問題。 目前為城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工設計的以高基數、 高費率、 高待遇、 高補貼的“4高”為特征的養(yǎng)老保險制度，具有明顯對長期實行低工資的國有企業(yè)職工補償的性質，也是保證體制順利轉型的需要，其制度本身具有明顯的過渡性質。如果將這種具有補償和過渡性質的制度擴大到富裕地區(qū)的農村，顯然不盡合理，會使財政負擔加重。 事實上，我國目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險已陷入難以自拔的窘境：越是擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，則包袱越重、基金缺口越大、未來債務越嚴重。 因此，在具體實施時，還應該區(qū)別對待。

2.4 農村社會養(yǎng)老保險模式的統(tǒng)一問題

依據國際社會保障制度發(fā)展的趨勢和經驗，養(yǎng)老保險模式應當走向統(tǒng)一。 但是農村經濟與社會發(fā)展的區(qū)域差異是中國農村社會養(yǎng)老保險模式建立、健全的出發(fā)點， 現階段我國農村尚不具備建立與城市相統(tǒng)一的養(yǎng)老保險模式的條件， 農村社會養(yǎng)老保險的長遠目標應是建立與城市職工一樣的養(yǎng)老保障待遇，但在具體實施中應有差別。 有著“福利國家之父”之稱的貝弗里奇，曾提出了社會保障的“全面普遍性原則”，要求社會保障的對象要覆蓋全體國民。 但貝弗里奇同時也提出了“區(qū)別對待原則”，要求根據不同社會成員的實際情況， 采用不同的社會保障模式，制定不同的社會保障標準[9]。 我國是一個典型的二元經濟社會結構國家，社會保障城鄉(xiāng)分割，在組織基礎、制度建設、保障范圍和內容等方面都形成很大的反差， 而且我國廣大農村地區(qū)之間經濟社會發(fā)展又不平衡，多層次性極為明顯。歷史因素的積累和現實條件的局限， 決定了中國現階段農村的社會養(yǎng)老保險不可能采取一個模式，更不能一步到位,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險模式，而應“區(qū)別對待”，選擇適合當地實際情況的養(yǎng)老模式。 但社會保障的本質是對社會成員的基本需要和權利予以保護的社會安全制度， 這一制度客觀上要求社會保障的最終歸宿是保護所有社會成員。 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險模式正是社會保障制度客觀要求的具體體現。 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險模式，說得簡單一些，就是把城市的社會養(yǎng)老制度覆蓋到整個農村地區(qū)。 2008年，我國的國內生產總值已達到30.067 萬億元，人口約為13.28 億人。 按照2008 年底匯率1 美元兌換6.83 元人民幣折算，我國人均國內生產總值約為3 313 美元，用不了幾年，就可達到5 000 美元以上，就能實現經濟利益的根本轉變，從而拉動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險的并軌。當然，經濟發(fā)展水平在社會保障制度建設中僅起著基礎性的作用， 社會保障并不完全取決于經濟發(fā)展水平,它是社會、經濟、政治等歷史和現實因素綜合作用的結果。 把各種因素綜合起來分析，預計到本世紀中葉，中國就會實現城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度。

3 構建農村社會養(yǎng)老保險模式的相關問題

隨著我國工業(yè)化、城市化步伐加快，未來10 年失地農民將超過1 億， 而目前處于既失業(yè)又失地狀態(tài)農民已超過5 000 萬人，而且每年失地農民的數量都超過100 萬，這些人“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”，難免會影響社會的穩(wěn)定，不利于社會和諧[9]。城市(鎮(zhèn))化的拓展，實際上把農村居民轉化為城鎮(zhèn)居民， 將農村隱性失業(yè)問題轉化為城鎮(zhèn)顯性失業(yè)問題，使農村家庭養(yǎng)老問題演變?yōu)樯鐣B(yǎng)老問題。隨著城市化進程的提速，進城務工農民將越來越多，據估算，這類農民未來10 年將超過2.5 億，目前這兩類人群大部分沒有參加農村社會養(yǎng)老保險,因此，在構建農村養(yǎng)老模式時必須考慮這兩類人群。

3.1 盡快開展進城農民工養(yǎng)老保險工作

目前我國進城務工的農民工已近2 億[10]。 這些農民工吃苦耐勞、任勞任怨，為當地經濟社會發(fā)展做出了很大貢獻，應當享受當地經濟社會發(fā)展的成果。由于農民工流動性大、工資水平低，多數農民工是離土不離鄉(xiāng), 簡單地把農民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系，當前既無條件、也無必要。 有土地的農民工,可按土地換保障的方法換算出積累額，計入個人賬戶。 當前主要的工作是為農民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。 農民工社會養(yǎng)老保險可以實行完全積累的個人賬戶模式， 其中雇主繳納10%，個人繳納5%。 對雇用農民工的企事業(yè)單位,除繳納保險費享受稅前列支政策外， 還可按其繳納的保險費額度， 確定給企業(yè)減免一定期限和比例的稅收。 這實際上是對農民的個人賬戶進行間接補貼,既可以挖掘就業(yè)潛力，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，又可以使企業(yè)和農民直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農民工繳費的積極性[11]。 同時，間接的財政支持， 也體現了政府作為農民工社會養(yǎng)老保險責任主體之一的作用。農民工在轉換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉移,退休時按規(guī)定領取養(yǎng)老金。

3.2 著力解決失地農民的養(yǎng)老保障問題

據估計，中國目前的失地農民總數約有4 000～5 000 萬人。農民失去土地后，大都沒有穩(wěn)定的經濟來源，原本由土地承載的社會保障功能消失，同時又無法享受與城市居民同等的基本公共服務權利，這就使得失地農民遭遇風險時陷入貧困的概率上升。過去一些地方在征用土地時只是簡單地進行經濟補償，沒有對失地農民的養(yǎng)老保障做出制度性安排。 解決失地農民的養(yǎng)老保障問題，總的指導思想應是走土地換保障的路子。 國家在征用土地時，對轉讓農村土地使用權的農民，可讓其直接參加養(yǎng)老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5 年以上的個人賬戶積累額，促進農民從傳統(tǒng)土地保障到現代社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權置換出的保障資金直接進入農民個人賬戶，既可增加失地農民養(yǎng)老保險的積累，又可促進農村土地經營規(guī)模的擴大， 加快農村城市化進程。

4 結語

養(yǎng)老保險是社會保障中的核心內容和生命工程[12]，21 世紀中國社會保障的重點就是要解決養(yǎng)老問題。構建和完善中國農村社會養(yǎng)老保險模式，是完善社會保障體系、維護農民合法權益的重要內容,也是促進社會主義市場經濟發(fā)展、 構建社會主義和諧社會的重要措施。徹底解決廣大農民的養(yǎng)老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個重大課題,還需要繼續(xù)進行研究和探索。 我們應當依靠全社會的力量， 共同努力， 建成具有中國特色的農村社會養(yǎng)老保險體系， 讓它為建設社會主義現代化強國、構建更加和諧的社會發(fā)揮應有的作用。

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