國(guó)際金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示

劉 剛

(吉林大學(xué)法學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012)

國(guó)際金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示

劉 剛

(吉林大學(xué)法學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012)

國(guó)際金融監(jiān)管模式有以美國(guó)、德國(guó)為代表的多元化金融監(jiān)管模式和以英國(guó)、日本及韓國(guó)為代表的一元化金融監(jiān)管模式兩種法律定位。借鑒主要金融市場(chǎng)國(guó)家金融監(jiān)管模式的法律定位的發(fā)展過(guò)程,我國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下的金融監(jiān)管模式法律定位,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)一元化金融監(jiān)管模式潮流、構(gòu)建監(jiān)管者之間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管的作用、健全對(duì)監(jiān)管者的外部監(jiān)督機(jī)制和學(xué)習(xí)他國(guó)金融監(jiān)管模式法律定位的成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)際金融監(jiān)管;監(jiān)管模式;功能監(jiān)管;社會(huì)監(jiān)管

一、引言

金融監(jiān)管具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性,其成熟經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際上具有通用性。加強(qiáng)對(duì)其他國(guó)家金融監(jiān)管模式法律定位的制度發(fā)展史研究,得出我國(guó)可資借鑒的理論啟示或可資移植的制度,對(duì)完善我國(guó)監(jiān)管模式的法律定位具有重要意義。正如黃文藝教授指出的那樣,“在現(xiàn)代社會(huì),不論是非西方社會(huì),還是西方社會(huì),完全依靠自我創(chuàng)造的法律變革是很少的,而依靠法律移植的法律變革越來(lái)越多?！盵1]以監(jiān)管主體是一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)還是多個(gè)專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn),國(guó)際上主要存在著兩種金融監(jiān)管模式的法律定位:多元化金融監(jiān)管模式和一元化金融監(jiān)管模式。所謂多元化金融監(jiān)管模式,是指一個(gè)國(guó)家的金融監(jiān)管職能不是只由一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使,而是由幾個(gè)機(jī)構(gòu)共同完成金融監(jiān)管職能。這種監(jiān)管模式主要以美國(guó)和德國(guó)為代表,尤其以這兩個(gè)國(guó)家銀行業(yè)的監(jiān)管最為典型。所謂一元化金融監(jiān)管模式,是指一個(gè)國(guó)家的金融監(jiān)管職能只由一個(gè)專(zhuān)業(yè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使,除此以外再?zèng)]有第二家機(jī)構(gòu)擁有金融監(jiān)管職能。這種模式主要以英國(guó)為代表,受其影響的有日本和韓國(guó)等國(guó)家。一元化金融監(jiān)管模式的監(jiān)管主體一般不是一國(guó)的中央銀行,而是特設(shè)的從事監(jiān)管職能的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),如英國(guó)的金融監(jiān)管局、日本的金融廳等。筆者正是遵循這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)探討國(guó)際金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展對(duì)我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下金融監(jiān)管模式法律定位的啟示。

二、多元化金融監(jiān)管模式法律定位

多元化金融監(jiān)管模式一直是以美國(guó)和德國(guó)為典型,二者各具特色。美國(guó)是實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)和多元化監(jiān)管模式法律定位的典型國(guó)家,首創(chuàng)了功能監(jiān)管和“傘形監(jiān)管”模式;德國(guó)一直實(shí)行混業(yè)程度最徹底的全能銀行制度,在 2002年之前也一直實(shí)行多元化監(jiān)管模式,其獨(dú)特之處在于有比較發(fā)達(dá)的社會(huì)(私人)監(jiān)管制度,故筆者暫將德國(guó)列入多元化監(jiān)管模式的討論范疇,意在探討其多元化監(jiān)管模式法律定位下的社會(huì)監(jiān)管比較發(fā)達(dá)的成功經(jīng)驗(yàn)。

1、美國(guó)金融監(jiān)管模式

美國(guó)是目前世界上金融市場(chǎng)最為活躍的國(guó)家,也是世界上第一個(gè)建立銀行監(jiān)管制度的國(guó)家。美國(guó)銀行體系的特點(diǎn)是 “雙重銀行體制”,即美國(guó)的銀行分為聯(lián)邦銀行和州銀行。與此相適應(yīng),其金融監(jiān)管模式的主要特征是:聯(lián)邦和州兩級(jí)都擁有金融監(jiān)管的權(quán)力,每一級(jí)又有若干監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)管任務(wù)。在聯(lián)邦一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦儲(chǔ)備體系(FRS)、財(cái)政部通貨監(jiān)理署(OCC)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FD IC)、證券交易委員會(huì)(SEC)等;在州一級(jí)主要是銀行業(yè)監(jiān)管局和州保險(xiǎn)廳。以銀行監(jiān)管為例,美國(guó)聯(lián)邦銀行必須接受財(cái)政部通貨監(jiān)理署的監(jiān)督,但由于所有的聯(lián)邦銀行必須加入聯(lián)邦儲(chǔ)備體系并且必須參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)[2],所以,聯(lián)邦銀行必須同時(shí)接受三個(gè)不同的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管;參加聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的州銀行必須同時(shí)接受聯(lián)邦儲(chǔ)備體系、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和州銀行監(jiān)管局的監(jiān)管;而在聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司投保的州銀行則必須同時(shí)接受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和州銀行監(jiān)管局的監(jiān)管[2]。以上美國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管模式說(shuō)明美國(guó)現(xiàn)存的多家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管。這就是美國(guó)的多元化金融監(jiān)管模式。

多元化金融監(jiān)管模式存在交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管,會(huì)增加被監(jiān)管對(duì)象的運(yùn)行成本;也可能使被監(jiān)管對(duì)象積極追求因監(jiān)管者之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的監(jiān)管套利而設(shè)立新的機(jī)構(gòu)游離于法律或監(jiān)管之外,并且還可能對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下金融風(fēng)險(xiǎn)在金融業(yè)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)中的迅速傳播而束手無(wú)策。對(duì)此,美國(guó)立法者進(jìn)行了卓有成效的探索。

(1)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》以專(zhuān)章確立了功能監(jiān)管制度

功能監(jiān)管概念出現(xiàn)于 20世紀(jì) 80年代早期的美國(guó)。盡管功能監(jiān)管最初提出的動(dòng)機(jī)是將證券監(jiān)管委員會(huì)(SEC)的權(quán)限擴(kuò)大到銀行的證券業(yè)務(wù)[3],卻極大地彌補(bǔ)了金融自由化背景下機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺陷。其原則是:只要金融業(yè)務(wù)的功能相似就應(yīng)受到相同的監(jiān)管,而不問(wèn)實(shí)施金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)是何種性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。功能監(jiān)管可以有效地融合由于金融子行業(yè)的不同而造成的監(jiān)管理念的差異,而且也能有效地減少監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管沖突[3]。功能監(jiān)管制度最終在《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》中得到確認(rèn),該法第二章的標(biāo)題即為 “功能監(jiān)管”(functional regulation)。但需要指出的是,《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》對(duì)功能監(jiān)管并沒(méi)有給出一個(gè)具體的概念,對(duì)具體內(nèi)容也沒(méi)有充分的說(shuō)明,只是在總體框架上確立了功能監(jiān)管的原則。

(2)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》設(shè)計(jì)了獨(dú)特的金融監(jiān)管的 “傘形監(jiān)管”結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)美國(guó)金融業(yè)的歷史中有兩部具有里程碑意義的同時(shí)也對(duì)世界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響的法律:1933年《銀行法》 (又叫《格拉斯·斯蒂格爾法》)和1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》 (又叫《格雷厄姆·利奇·比利法》)。前者基于對(duì)二十世紀(jì)三十年代金融危機(jī)的憂慮而確立了美國(guó)金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度,后者則出于迎接金融自由化和全球化給美國(guó)金融業(yè)帶來(lái)的變化和挑戰(zhàn)而確立了以金融控股公司為載體的混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。需要注意的是,《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》雖然徹底改變了美國(guó)金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式,但其金融監(jiān)管模式?jīng)]有發(fā)生同步變革,只是在原有的多元化監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行一些微調(diào)。即由美聯(lián)儲(chǔ)(FRS)作為一個(gè)最高的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)(傘形監(jiān)管者)行使對(duì)金融控股公司的監(jiān)管權(quán)及必要時(shí)行使對(duì)其子公司的監(jiān)管權(quán)而被賦予了極為廣泛的權(quán)力;財(cái)政部通貨監(jiān)理署(OCC)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、證券交易委員會(huì)(SEC)和州保險(xiǎn)廳繼續(xù)對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,形成“傘形監(jiān)管”結(jié)構(gòu)。這種“傘形監(jiān)管”模式實(shí)際上就是混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管模式的結(jié)合。

(3)建立 FRS與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制

一般情況下,傘形監(jiān)管者 FRS并不對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管,也就較少有機(jī)會(huì)獲得其他功能監(jiān)管者可以獲得而又為監(jiān)管所必須的信息,所以FRS與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制是 “傘形監(jiān)管”結(jié)構(gòu)能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)的條件之一。傘形監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)盡可能利用功能監(jiān)管者的檢查來(lái)獲得信息,應(yīng)當(dāng)建立與功能監(jiān)管者共享信息的正式和非正式程序,并與功能監(jiān)管者多做接觸,討論共同關(guān)心的問(wèn)題,協(xié)調(diào)監(jiān)管[4]。協(xié)調(diào)監(jiān)管的問(wèn)題在 2010年 7月 21日美國(guó)新金融監(jiān)管改革法案——《多德——弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》 (簡(jiǎn)稱(chēng)為 《多德——弗蘭克法案》)中得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。該法案的主要內(nèi)容之一即是加強(qiáng)金融協(xié)調(diào),促進(jìn)金融穩(wěn)定:一是設(shè)立了一個(gè)由 15名委員組成(10名委員有投票權(quán)、5名委員無(wú)投票權(quán))的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì),美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席,在主席召集或多數(shù)委員的要求下,每季度至少舉行一次會(huì)議,決策機(jī)制以多數(shù)通過(guò)為原則;二是設(shè)立金融研究辦公室,協(xié)助金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)工作;三是賦予 FRS對(duì)特定非銀行金融機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管職能,FRS有權(quán)直接檢查非銀行金融機(jī)構(gòu)或其子公司,非銀行金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)向 FRS報(bào)告該機(jī)構(gòu)及其子公司的財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)等信息情況[5]。

2、德國(guó)金融監(jiān)管模式

德國(guó)的全能銀行制是世界上最名符其實(shí)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式之一。德國(guó)全能銀行不僅可以經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù),也可以經(jīng)營(yíng)證券買(mǎi)賣(mài)、保險(xiǎn)銷(xiāo)售等非銀行金融業(yè)務(wù)甚至其他新興金融業(yè)務(wù)乃至金融衍生業(yè)務(wù)。在2002年之前,德國(guó)主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局、德意志聯(lián)邦銀行(即德國(guó)中央銀行)、有價(jià)證券交易監(jiān)管局和保險(xiǎn)監(jiān)管局。以銀行監(jiān)管為例,德國(guó)銀行監(jiān)管由政府監(jiān)管和私人監(jiān)管兩部分組成,政府監(jiān)管包括聯(lián)邦銀行監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行,私人監(jiān)管包括私人銀行協(xié)會(huì)和外部審計(jì)師。此外,德國(guó)還分別設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。

(1)政府監(jiān)管部分

1961年通過(guò)的《聯(lián)邦銀行法》規(guī)定,所有銀行信貸機(jī)構(gòu)都必須接受聯(lián)邦銀行監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行的監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管主要由聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局來(lái)組織實(shí)施,并由聯(lián)邦銀行協(xié)作執(zhí)行。這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工為:聯(lián)邦銀行側(cè)重對(duì)屬于貨幣、信貸政策的制定方面等宏觀金融市場(chǎng)的監(jiān)管[6];聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局側(cè)重對(duì)屬于銀行業(yè)務(wù)和信貸經(jīng)營(yíng)、運(yùn)行方面等微觀金融業(yè)務(wù)的具體監(jiān)管。

(2)私人監(jiān)管部分

德國(guó)金融監(jiān)管的成功之處,一方面在于德國(guó)擁有完備、嚴(yán)格的金融監(jiān)管法律體系,如德國(guó)不但頒布了《聯(lián)邦銀行法》和《銀行法》等組織機(jī)構(gòu)法,也頒布了《信貸法》和《抵押信貸法》等金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)法;另一方面在于德國(guó)建立了發(fā)達(dá)的私人監(jiān)管機(jī)構(gòu),其中外部審計(jì)師和私人銀行協(xié)會(huì)扮演了極其重要的角色。審計(jì)師協(xié)會(huì)是銀行檢查的主要執(zhí)行人,承擔(dān)著大量的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)。德國(guó)銀行法規(guī)定,除了歐盟各國(guó)總行不在德國(guó)的銀行外,所有在德國(guó)領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照的銀行每年必須接受兩次審計(jì),這些審計(jì)檢查由銀行選擇會(huì)計(jì)公司進(jìn)行,銀行承擔(dān)有關(guān)費(fèi)用,但檢查報(bào)告直接送交聯(lián)邦銀行監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行[7];私人銀行協(xié)會(huì)為德國(guó)銀行提供存款保險(xiǎn),對(duì)有問(wèn)題銀行提供幫助并對(duì)破產(chǎn)銀行進(jìn)行清理。此外,銀行協(xié)會(huì)不僅自己可以制定一些同業(yè)規(guī)則,而且銀行監(jiān)管當(dāng)局在制定銀行法律、法規(guī)和發(fā)放銀行執(zhí)照時(shí)也必須與銀行協(xié)會(huì)協(xié)商[7]。

但是,1999年美國(guó)通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》,標(biāo)志著美國(guó)銀行業(yè)進(jìn)入了全能銀行時(shí)代,國(guó)際銀行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。德國(guó)長(zhǎng)期引以為自豪的全能銀行制度優(yōu)勢(shì)也不復(fù)存在,德國(guó)金融業(yè)在與美、英、日等金融強(qiáng)國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。突出表現(xiàn)之一是其四大商業(yè)銀行(德意志銀行、裕寶銀行、德累斯頓銀行、德國(guó)商業(yè)銀行)在《銀行家》雜志世界 1000大銀行排名呈現(xiàn)下降趨勢(shì),銀行業(yè)整體盈利水平低下,資本回報(bào)率從 1997年的10.6%下降到 2001年的 4.6%,而且普遍低于英、美、法等國(guó)家。故有官員和學(xué)者提出要將德國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合為一個(gè) “聯(lián)邦金融市場(chǎng)監(jiān)管所”,統(tǒng)管金融監(jiān)管事務(wù)[6]。隨著歐洲中央銀行職能作用的發(fā)揮,聯(lián)邦銀行的職能有很大的轉(zhuǎn)變,理論界也曾提出過(guò)將聯(lián)邦銀行監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行合并的思路[8]。在這樣的背景下,2002年 4月德國(guó)通過(guò)《統(tǒng)一金融服務(wù)監(jiān)管法》,據(jù)此合并銀行監(jiān)管局、有價(jià)證券交易監(jiān)管局、保險(xiǎn)監(jiān)管局等三家監(jiān)管機(jī)構(gòu),組建成為德國(guó)金融監(jiān)管局,負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管德國(guó)金融市場(chǎng),從此也成為實(shí)行一元化監(jiān)管模式法律定位的國(guó)家。

三、一元化金融監(jiān)管模式法律定位

一元化金融監(jiān)管模式不是從來(lái)就有的,而是從多元監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的。英國(guó)在這方面起了領(lǐng)頭羊的作用,日本和韓國(guó)也受其影響成功實(shí)現(xiàn)了從多元化監(jiān)管模式向一元化監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。

1、英國(guó)金融監(jiān)管模式

英國(guó)是歷史悠久的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家,以 1694年英格蘭銀行建立為標(biāo)志就開(kāi)始了緩慢的金融監(jiān)管體制的自然演進(jìn)過(guò)程[9]。自 1986年英國(guó) “大爆炸”式的金融改革、《金融服務(wù)法》的頒布和 1987年《銀行法》頒布以后,英國(guó)逐漸確立了多元化金融監(jiān)管模式。到 1998年,英國(guó)共有 9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),即英格蘭銀行的審慎監(jiān)管司(SSBE)、證券與投資管理局(S IB)、私人投資監(jiān)管局(P IA)、投資監(jiān)管局( IMBO)、證券與期貨管理局(SFA)、房屋協(xié)會(huì)委員會(huì)(BSC)、貿(mào)易和工業(yè)部保險(xiǎn)董事會(huì)(I DT)、互助委員會(huì)(FSC)和互助會(huì)登記管理注冊(cè)局(RFC)。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別行使對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券投資業(yè)、房屋協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。此間英國(guó)發(fā)生了著名的巴林銀行倒閉事件,金融自由化的負(fù)面效應(yīng)讓英國(guó)立法者認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的英國(guó)金融監(jiān)管模式已經(jīng)不適應(yīng)新的金融形勢(shì)。于是,2000年6月,英國(guó)正式頒布《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》,取代此前頒布的一系列法律,成為英國(guó)金融業(yè)的一部 “基本法”。根據(jù)該法,英國(guó)成立了強(qiáng)有力的一元化的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)局(FSA)。FSA作為英國(guó)獨(dú)立的對(duì)金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管的壟斷性機(jī)構(gòu),擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)、頒布實(shí)施金融行業(yè)準(zhǔn)則、給予被監(jiān)管者以指引和建議以及開(kāi)展工作的一般政策和準(zhǔn)則的職能[10]。一元化金融監(jiān)管模式由此得以正式確立。

在一元化監(jiān)管模式下,監(jiān)管者的道德風(fēng)險(xiǎn)特別突出,官僚主義可能導(dǎo)致監(jiān)管失靈;又加上歷史上英國(guó)金融監(jiān)管素以法制寬松和行業(yè)自律極強(qiáng)著稱(chēng),強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán),這也可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)的失控。為解決這些問(wèn)題,《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》做出了以下規(guī)定:

(1)建立 FSA的內(nèi)部控制機(jī)制

《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》規(guī)定了四項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo):市場(chǎng)信任、信息公開(kāi)、消費(fèi)者保護(hù)和犯罪預(yù)防。為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管目標(biāo),該法創(chuàng)造性地將公司治理結(jié)構(gòu)運(yùn)用于 FSA?！督鹑诜?wù)和市場(chǎng)法》明確規(guī)定,其一,FSA設(shè)立董事會(huì),并且 FSA董事會(huì)的 13名成員中,11名必須為非執(zhí)行董事。由這些非執(zhí)行董事組成委員會(huì)并賦予其金融檢查的權(quán)力,負(fù)責(zé)監(jiān)督 FSA是否有效利用其資源、FSA的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制是否充分,決定董事會(huì)主席和執(zhí)行董事的薪酬[11]。其二,FSA每年必須舉行年度公開(kāi)會(huì)議(猶如股東大會(huì))以討論它的 “年度報(bào)告”,并公布會(huì)議的程序和內(nèi)容[12]。

(2)建立 FSA行使監(jiān)管職權(quán)的程序性規(guī)定

英國(guó)古老的法諺“正義不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn),而且應(yīng)以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”即說(shuō)明了程序法的重要性。而程序法也意味著對(duì)實(shí)體法的限制和監(jiān)督?！督鹑诜?wù)和市場(chǎng)法》明確規(guī)定了 FSA進(jìn)行行政處罰的正當(dāng)程序:FSA在作出處罰之前,應(yīng)給予相對(duì)人一份書(shū)面警告通知,列出處罰的理由;收到警告通知的相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)陳述理由,并且應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)接觸到FSA據(jù)以作出通知的任何證據(jù)材料以及影響 FSA決定的其他輔助證據(jù)材料,除非獲得這些材料會(huì)損害公眾利益或者是不正當(dāng)?shù)腫11]。

(3)建立對(duì) FSA的外部監(jiān)督機(jī)制

英國(guó)對(duì) FSA的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是財(cái)政部。財(cái)政部有權(quán)指定或撤銷(xiāo)金融服務(wù)局的董事會(huì)成員及其主席、董事會(huì)下屬的非執(zhí)行委員會(huì)主席人選。FSA需每年向財(cái)政部提交 “年度報(bào)告”,說(shuō)明其如何執(zhí)行職能,以便于財(cái)政部向議會(huì)報(bào)告。《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》還賦予了財(cái)政部?jī)身?xiàng)具體權(quán)力,以確保其在某些情況下可對(duì)金融服務(wù)局的行為發(fā)起調(diào)查。第一項(xiàng)權(quán)力范圍極其廣泛,即只要在涉及公共利益的情況下,財(cái)政部就可以對(duì)某些金融行業(yè)的嚴(yán)重監(jiān)管失誤發(fā)動(dòng)獨(dú)立的調(diào)查;第二項(xiàng)權(quán)力是財(cái)政部有權(quán)對(duì)金融服務(wù)局的操作每隔一段時(shí)間進(jìn)行調(diào)查并發(fā)布獨(dú)立的審查報(bào)告,并將此呈交議會(huì)。此兩項(xiàng)調(diào)查權(quán)力都由財(cái)政部自行決定是否發(fā)起[12]。特別值得一提的是,英國(guó)還建立了對(duì) FSA的公眾監(jiān)督機(jī)制和司法監(jiān)督機(jī)制。FSA監(jiān)管活動(dòng)的一個(gè)重要部分就是關(guān)注金融活動(dòng)參與者和消費(fèi)者的意見(jiàn),為此專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“消費(fèi)者小組”和“金融參與者論壇”,這些組織可對(duì) FSA的行為提出建議和意見(jiàn),從而對(duì) FSA形成社會(huì)監(jiān)督[13]。為了確保 FSA正確行使《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》所賦予的權(quán)力,英國(guó)在成立 FSA的同時(shí)還成立了專(zhuān)門(mén)的金融監(jiān)管司法審查機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)和市場(chǎng)特別法庭(FS MT)。該法庭主要審理 FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間雙方難以解決的問(wèn)題。如受到 FSA的行政處罰的相對(duì)人若不服處罰決定,就有權(quán)起訴至FS MT。FS MT的成立,將 FSA的監(jiān)管活動(dòng)納入司法監(jiān)督的視野,增加了對(duì) FSA監(jiān)督制約的保障機(jī)制。

2、韓國(guó)和日本金融監(jiān)管模式法律定位的成功轉(zhuǎn)型

1997年以前韓國(guó)實(shí)行多元化的分業(yè)監(jiān)管模式。主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有銀行監(jiān)管局(OBS)、證券監(jiān)管局(SSB)、保險(xiǎn)監(jiān)管局(ISB)及非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)理局(NSA)等四個(gè),其中銀行監(jiān)管局(OBS)隸屬中央銀行,其它三個(gè)則隸屬財(cái)經(jīng)部。20世紀(jì) 80年代后期,多元化的分業(yè)監(jiān)管模式的弊端漸漸凸現(xiàn)。1997年金融危機(jī)爆發(fā)后,韓國(guó)被迫調(diào)整原金融監(jiān)管模式。韓國(guó)國(guó)會(huì)在同年通過(guò)《金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置法》,根據(jù)該法在 1998年 4月于總理府下成立金融監(jiān)管委員會(huì)(FSC),負(fù)責(zé)金融政策的形成與法律擬定,統(tǒng)一管理銀行、保險(xiǎn)、證券、債券市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)。1999年韓國(guó)整合原有的四個(gè)金融監(jiān)管機(jī)關(guān),成立金融監(jiān)管局(FSS),以執(zhí)行金融監(jiān)管工作。韓國(guó)至此完成了多元監(jiān)管模式向一元化監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變,為金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型樹(shù)立了一個(gè)成功的典范。同樣,日本也是一個(gè)成功的轉(zhuǎn)型國(guó)家。1998年以來(lái),日本通過(guò)修改《日本銀行法》,將金融檢查部門(mén)從大藏省分離出來(lái),改建成金融監(jiān)督廳,并賦予金融監(jiān)督廳(后更名為金融服務(wù)廳)獨(dú)立的監(jiān)管地位,擁有對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)的監(jiān)管職能,成為集中行使監(jiān)管權(quán)力的一元化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

四、國(guó)際金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示

隨著金融業(yè)的發(fā)展,各國(guó)都已經(jīng)對(duì)或即將對(duì)原有監(jiān)管模式法律定位進(jìn)行調(diào)整。這些主要金融市場(chǎng)國(guó)家金融監(jiān)管模式的法律定位的發(fā)展過(guò)程對(duì)我國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下的金融監(jiān)管模式法律定位有著重要啟示。

1、一元化金融監(jiān)管模式是混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前,英國(guó)已經(jīng)從多元化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛山鹑诒O(jiān)管局實(shí)行一元化監(jiān)管模式,其奉行的基本理念是“金融業(yè)務(wù)之間出現(xiàn)混合,監(jiān)管體制要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整?！盵14]德國(guó)、日本、韓國(guó)也成功地完成了這種轉(zhuǎn)變。美國(guó)從通過(guò)、修改《格拉斯·斯蒂格爾法》到通過(guò)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》再到通過(guò)《多德——弗蘭克法案》歷時(shí)近七十年,其監(jiān)管模式雖然沒(méi)有發(fā)生同步變革,但其金融監(jiān)管模式的法律定位也處于緩慢的發(fā)展中。如此,我國(guó)也就不應(yīng)漠視國(guó)際金融監(jiān)管模式法律定位不斷發(fā)展的潮流。

2、監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

在德國(guó)原有的多元化監(jiān)管模式下,聯(lián)邦銀行監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)有效的合作與交流機(jī)制是監(jiān)管機(jī)構(gòu)成功協(xié)作的典范。美國(guó)《多德——弗蘭克法案》亦對(duì)加強(qiáng)金融協(xié)調(diào)、促進(jìn)金融穩(wěn)定作出了詳細(xì)的規(guī)定。當(dāng)前,我國(guó)國(guó)家層面和個(gè)別地方政府層面都建立了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議制度,但是還缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制和操作機(jī)制,需要進(jìn)一步落實(shí)完善。

3、充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管的作用

德國(guó)社會(huì)機(jī)構(gòu)即外部審計(jì)師和私人銀行協(xié)會(huì)對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管起著重要的輔助作用,我國(guó)在構(gòu)建混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下金融監(jiān)管模式法律定位時(shí)也應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)同業(yè)公會(huì)監(jiān)管制度。

4、健全對(duì)監(jiān)管者的外部監(jiān)督機(jī)制

英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》對(duì) FSA既創(chuàng)造性的運(yùn)用董事會(huì)制度從內(nèi)部加以制約,也從司法、行政和社會(huì)的角度進(jìn)行外部監(jiān)督,還對(duì) FSA的職能行使程序做出了全面的規(guī)定,構(gòu)建了嚴(yán)密的監(jiān)督制約機(jī)制。借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn),今后我國(guó)如建立一元化監(jiān)管模式,由權(quán)力集中的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使金融監(jiān)管權(quán),也必須明確規(guī)定其監(jiān)管的制約機(jī)制。

5、學(xué)習(xí)日本和韓國(guó)金融監(jiān)管模式法律定位成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)

日本和韓國(guó)均經(jīng)歷了較為相似的金融體制和金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程。而且,韓國(guó)在經(jīng)歷了嚴(yán)重的金融危機(jī)沖擊后,成功地重建了經(jīng)濟(jì)和金融秩序,其金融監(jiān)管模式的法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)更是值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

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Development of Law Orientation with I nternational F inanc ial Regulatory Pattern and Revelation for Ch ina

LIU Gang
(Law School of Jilin University,Changchun Jilin 130012)

International financial regulatory pattern has two types,one is the multiplex financial regulatory pattern(America,Germany are examples),the other is unified financial regulatory pattern(UK,Japan,South Korea are examples).After itstudies the development of law orientation with main financialmarket countries’regulatory pattern,the law orientation of Chinese financial regulatory pattern under trend ofmodel ofmixed financial operation needs to follow the tide of unified regulatory pattern,create effective harmonizing system between supervisors,fully exert functions of social supervision,improve outside supervision system to supervisors,learn successful experience for transformation to law orientation with financial regulatory pattern.

international financial regulation;regulatory pattern;functional regulation;social regulation

F830.3;D922.28

A

2095-1361(2011)03-0014-05

2011-04-21

劉 剛(1977- ),男,湖南新化人,吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生,法學(xué)講師,主要研究方向:法律發(fā)展與法律全球化

(編輯:惠斌;校對(duì):朱恒)