基于城鄉(xiāng)一體化的小城鎮(zhèn)建設

馮尚春，王 一

(吉林大學 經濟學院，長春130012)

基于城鄉(xiāng)一體化的小城鎮(zhèn)建設

馮尚春，王 一

(吉林大學 經濟學院，長春130012)

小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，是城鄉(xiāng)物資流通、信息交換的“中樞”。目前，中國的城鎮(zhèn)化道路剛過半程，繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化進程尤其是推進中小城市和小城鎮(zhèn)的建設意義重大?；谛〕擎?zhèn)建設中存在的資金、土地、體制、產業(yè)聚集等問題，完善小城鎮(zhèn)基礎設施、培育小城鎮(zhèn)支柱產業(yè)、籌措小城鎮(zhèn)建設資金、解決小城鎮(zhèn)建設用地等對于城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展尤為重要。

小城鎮(zhèn);城鄉(xiāng)一體化;農村經濟

小城鎮(zhèn)是指人口規(guī)模在20萬以下的小城市、縣城、國家批準設立的建制鎮(zhèn)、尚未設立建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)政府所在地的集鎮(zhèn)和進行較大規(guī)模集市貿易的集鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，是城鄉(xiāng)物資流通、信息交換的“中樞”。從《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》首次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展問題以來，黨的十五大、十六大和十七大各次全會均對加快小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了具體要求。在2011年政府工作報告中，溫家寶總理更是把積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化作為加快推進經濟結構戰(zhàn)略性調整的一項重要任務作出了具體部署。正確認識加快小城鎮(zhèn)建設的戰(zhàn)略意義，科學總結小城鎮(zhèn)建設的經驗教訓，有的放矢地提出小城鎮(zhèn)建設的基本對策，對于促進城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展尤為重要。

一、推進小城鎮(zhèn)建設的積極意義

1．有利于提高城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化，又叫“城市化”，是指隨著社會生產力的發(fā)展，非農產業(yè)迅速擴展，產業(yè)結構不斷轉換，人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模擴大，城市的物質文明、精神文明和生活方式不斷擴散，城鎮(zhèn)系統(tǒng)不斷形成、發(fā)展、優(yōu)化和提高的過程。城鎮(zhèn)化水平通常用區(qū)域的非農業(yè)人口與區(qū)域總人口的百分比來計算，標志著一個國家和地區(qū)的經濟實力和現(xiàn)代化水平。據(jù)有關資料介紹，按照經濟發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)的集聚效應可以使生產效益成倍提高，中國城鎮(zhèn)化水平每提高1個百分點，相當于有1 000萬人口從農村轉移到城鎮(zhèn)，可以拉動GDP增長2個百分點。統(tǒng)計顯示，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率為70% ～90%，而中國城鎮(zhèn)化率僅為47．5%，同發(fā)達國家相比，中國的城鎮(zhèn)化道路剛過半程。因此，繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化進程，不斷完善城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提升城鎮(zhèn)化的質量和水平意義重大。

如何推進城鎮(zhèn)化進程，投資傾斜和政策支持的重點應放在哪里?對此理論界主要有三種意見：一是以大城市為核心，輻射帶動周邊若干城鎮(zhèn)所形成的城市群的發(fā)展模式;二是控制大城市，積極推進中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式;三是主張順其自然，按照經濟發(fā)展的需要自然形成城市規(guī)模。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的大城市規(guī)模較大，管理困難，交通、污染、供水、供電等問題凸顯，同時，發(fā)展大城市投資大、勞動力價格高，見效較慢;而發(fā)展小城鎮(zhèn)投資費用低、勞動力價格便宜、居住舒適，見效也比較快。由于中國地區(qū)之間經濟發(fā)展水平差別很大，各地可以有不同的考慮，但從全國來看，作為發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化的重點應放在中小城市和小城鎮(zhèn)的建設上。

2．有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)經濟結構

結構調整是國民經濟發(fā)展的主線。近幾年，中國經濟結構戰(zhàn)略性調整已經取得成效，但歷史上長期積累下來的結構性問題仍比較突出。加快今后一個時期經濟社會發(fā)展，必須進一步加大結構調整力度。世界各國發(fā)展的一般規(guī)律表明，城鎮(zhèn)化是一些國家和地區(qū)的經濟結構得到調整和優(yōu)化的重要推動力量。

中國經濟結構的變化也符合這一規(guī)律：充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集效應和輻射作用，可以帶動經濟資源的重組整合，并引導生產要素合理流動;城鎮(zhèn)經濟規(guī)模的擴大以及人口的適度增加，可以創(chuàng)造新的消費需求，促進二三產業(yè)發(fā)展，從而帶動產業(yè)結構、產品結構和就業(yè)結構的調整;城鎮(zhèn)商貿、金融和科技的發(fā)展，對農業(yè)和農村經濟結構調整有重要支撐作用;城鎮(zhèn)各類農產品加工業(yè)、服務業(yè)以及多樣化的消費需求，可以有效帶動農村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、服務業(yè)和特色產業(yè)的發(fā)展，從而改善農業(yè)種植結構、農村產業(yè)結構和農民就業(yè)結構。反過來，農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，也可以為城鎮(zhèn)經濟的壯大和結構的調整奠定基礎，并由此促進城鄉(xiāng)經濟的良性互動和一體化發(fā)展。

3．有利于擴大內需

消費是拉動經濟增長的“三駕馬車”之一。然而，由于歷史、政策等原因，目前占中國人口大多數(shù)的農民收入水平相對低下，增速緩慢，在很大程度上抑制了中國消費需求的增加。如何挖掘農村消費潛力，擴大國內需求，促進經濟增長，最有效的辦法就是加快小城鎮(zhèn)建設。其一，加快小城鎮(zhèn)建設可以增加農民收入。隨著農民收入的大幅增加，其消費水平將大幅提高。其二，農民進入城鎮(zhèn)，其生產與生活、消費方式與消費觀念將發(fā)生很大變化。目前，中國城鄉(xiāng)居民收入水平之比約為2．8：1，而消費水平之比約為3．5：1。這意味著農民轉化為市民之后消費水平將大大提升。其三，農民進城建房或購房定居將帶動相關產業(yè)發(fā)展和投資需求的擴大。比如，完善城市道路、給排水、電力、通訊等基礎設施的投資，滿足城市人口居住、基本生活和工商企業(yè)發(fā)展需求的房地產投資，以及為進入城鎮(zhèn)的農村勞動力提供大量就業(yè)機會的生產性投資等。據(jù)統(tǒng)計，每增加1個城鎮(zhèn)人口可帶動投資2．5萬元，每建設1 000平方米的市政設施可帶動1．5億元的投資。其四，小城鎮(zhèn)基礎設施的建設和完善，可以改善農村地區(qū)的消費環(huán)境，可以將農民的潛在購買力轉變?yōu)楝F(xiàn)實需求。

4．有利于轉移農村富余勞動力

隨著科技進步、農業(yè)勞動生產率提高和土地規(guī)模經營的快速推進，農業(yè)對勞動力的需求不斷下降，而富余勞動力將持續(xù)增加。由于大中城市容量有限，進城門檻較高，尤其是隨著各項改革的進一步深化，企業(yè)下崗職工、高校畢業(yè)生、退伍軍人等都需要解決就業(yè)問題，這使得大中城市的就業(yè)壓力增大，也影響了農村人口向大中城市的轉移。資料顯示：2010年，中國農村富余勞動力為2億人，要吸納這些勞動力，需要建設100萬人口的特大城市200個，如果建設50萬以上人口的大城市則需要400個，這在短期內實現(xiàn)是很不現(xiàn)實的。相比較而言，小城鎮(zhèn)數(shù)量多、分布廣、距離農村近，可以兼顧一、二、三產業(yè)，就業(yè)和定居成本低，必將成為農村人口轉移的最佳選擇地。農村居民分散居住在村莊，所從事的往往是農業(yè)生產，如果居住在小城鎮(zhèn)，一方面，可直接吸納農民并使之轉換身份，從事附加值較高的二、三產業(yè)生產;另一方面，隨著小城鎮(zhèn)基礎設施、住宅、環(huán)保等建設，將直接增加農民的工資報酬性收入，從而增加農民的勞務收入。這種特殊的國情決定了今后一段時間內農村富余勞動力的大規(guī)模轉移，相當程度上還須依賴于小城鎮(zhèn)建設。

二、小城鎮(zhèn)建設中存在的主要問題

1．缺乏科學規(guī)劃

規(guī)劃是城鎮(zhèn)合理布局和健康發(fā)展的重要保證。然而，在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中卻經常存在重建設、輕規(guī)劃的問題。一是受規(guī)劃資金不足和部門規(guī)劃不同步、不協(xié)調等因素影響，小城鎮(zhèn)規(guī)劃總體上缺乏整體性、科學性與前瞻性，規(guī)劃深度亦明顯不夠。同時，土地利用總體規(guī)劃，電力、電信、環(huán)境保護等專業(yè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏協(xié)調，不僅內容不配套，建設也難同步。二是規(guī)劃執(zhí)行過程中應有的指導性、權威性和強制性作用發(fā)揮不夠，隨意性明顯。這是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要領導的變動比較頻繁，新領導上任后，往往對小城鎮(zhèn)建設有自己的想法，并存在著不嚴格執(zhí)行原有規(guī)劃、擅自變更建設性質和內容的問題;有的地方為了招商，則刻意遷就投資商并允許投資商隨意修改變更規(guī)劃，這些因素不僅使小城鎮(zhèn)的規(guī)劃流于隨意，也缺乏長期性、權威性和嚴肅性。三是一些地區(qū)先建設、后規(guī)劃，或邊建設、邊規(guī)劃，建設牽著規(guī)劃走，城鎮(zhèn)布局不合理、功能定位不清晰、低水平重復建設、資源浪費等現(xiàn)象比較普遍。

2．產業(yè)聚集能力不強

一般理論認為，小城鎮(zhèn)人口應為5萬以上，鎮(zhèn)區(qū)人口應達到兩三萬才能產生一定的聚集效應。而中國大部分省區(qū)的小城鎮(zhèn)聚集規(guī)模較小、非農化程度較低、吸納農村富余勞動力和聚集二、三產業(yè)的能力不強。一是多數(shù)小城鎮(zhèn)的產業(yè)結構比較單一，尚未形成合理的產業(yè)布局和各具特色的城鎮(zhèn)經濟;二是缺乏特色產業(yè)、支撐產業(yè)，產業(yè)規(guī)模偏小、產品結構層次低，尤其是科技含量低的家庭作坊式企業(yè)比例較大;三是個別項目能源和資源消耗量大，對環(huán)境的污染嚴重;四是許多小城鎮(zhèn)第三產業(yè)比重較小，社會化服務功能弱。上述因素不僅使得小城鎮(zhèn)生產要素聚集水平較低，城鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展聚集效應不明顯，發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小;也使得小城鎮(zhèn)對資源的利用能力較小，對周邊的資源和資金的吸引力小，對農民亦缺乏足夠的吸引力。

3．資金、土地瓶頸有待突破

從資金情況看，目前部分省區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況很不樂觀，有的負債很重，很難抽出資金從事小城鎮(zhèn)建設。其中，在經營方面，由于城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小、經濟實力較弱，城鎮(zhèn)經營的投資回報普遍不高，各類企業(yè)、個人參與投資的很少;在投融資方面，政府仍然是主要的投資者，而其他支持城鎮(zhèn)建設的投融資渠道則發(fā)展不暢，也缺乏吸引社會資本的有效機制，更難以調動社會閑散資金投入小城鎮(zhèn)建設中來。從土地情況看，大部分小城鎮(zhèn)建設土地利用在很大程度上還處于一種粗放型發(fā)展的水平，帶有很大的盲目性和隨意性，由此，一方面造成土地資源的浪費、閑置，土地利用集約度和利用效率不高;另一方面也制約了小城鎮(zhèn)的基礎設施建設水平，并直接影響了小城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展和居民生活水平的提高。

4．體制性障礙仍然存在

目前，在戶籍制度上，城鄉(xiāng)二元結構并沒有完全打破，入鎮(zhèn)的農民仍得不到入學、社會保障等方面的“市民”待遇。這種計劃體制下的戶籍管理制度，不僅人為割裂了戶籍與從業(yè)、教育等之間的關系，也限制了人口向城鎮(zhèn)的轉移，更影響了小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經濟規(guī)模的擴大。另外，不同城鎮(zhèn)之間基于自身利益的考慮，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃和舊城改造中往往偏重于基礎設施建設，而對教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等配套設施的建設則重視不夠，也從總體上影響了小城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展。

三、推進小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策思考

1．抓龍頭，制訂小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

規(guī)劃是建設的龍頭，也是確定城鎮(zhèn)未來經濟社會發(fā)展目標以及為實現(xiàn)該目標而采取的行動步驟和具體措施。實踐表明，規(guī)劃編制水平的高低和規(guī)劃執(zhí)行情況的好壞，直接決定著城鎮(zhèn)建設水平和發(fā)展質量。為此，其一，要有科學的規(guī)劃，每個小城鎮(zhèn)都要對城鎮(zhèn)規(guī)模和性質、功能分區(qū)、交通體系、地下管網、綠地系統(tǒng)、空間發(fā)展方向等作出合理的安排;其二，要注重前瞻性，要借鑒先進地區(qū)的經驗，并充分考慮農村經濟發(fā)展、社會結構變遷、城鎮(zhèn)體系演化對小城鎮(zhèn)未來的影響;其三，要注重科學性，要充分體現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)的思想，定位要準確，特色要鮮明，分區(qū)要清楚，布局要緊湊;其四，要注重嚴肅性，規(guī)劃一經批準實施，就具有法律效力，任何組織和個人都無權隨意變更，必須嚴格按規(guī)劃進行建設，絕不能因個別領導的意見或投資者的要求而違法濫建。

2．抓重點，完善小城鎮(zhèn)基礎設施

完善的基礎設施是小城鎮(zhèn)功能有效發(fā)揮和持續(xù)健康發(fā)展的基礎，也是提高小城鎮(zhèn)聚集能力的根本保證。因此，在小城鎮(zhèn)建設中，必須始終把基礎設施建設放在優(yōu)先規(guī)劃和發(fā)展的位置，下大力氣抓實抓好;一是要加快建設和改造提升小城鎮(zhèn)交通運輸、供排水、電力、通訊、燃氣、熱力、污水和垃圾處理等基礎設施;二是要鞏固發(fā)展流通、餐飲、娛樂等傳統(tǒng)服務業(yè)，大力發(fā)展技術、信息等現(xiàn)代服務業(yè);三是要興辦幼兒園、小學、中學或職業(yè)學校，解決居民子女入托上學問題;四是要加強環(huán)境整治，搞好凈化、綠化、美化、亮化，營造整潔優(yōu)美的小城鎮(zhèn)生活環(huán)境。

3．抓支撐，培育小城鎮(zhèn)支柱產業(yè)

小城鎮(zhèn)的發(fā)展和繁榮必須依靠產業(yè)來支撐。沒有產業(yè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)就不會有人流、物流、資金流，就必然失去發(fā)展動力和后勁。而要發(fā)展產業(yè)就要把小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、發(fā)展二三產業(yè)以及推進產業(yè)化、工業(yè)化結合起來，并主動承接城市項目、資金和技術的擴散，努力吸引周邊農村勞動力集聚，從而使小城鎮(zhèn)成為城鄉(xiāng)經濟融合的最佳結合點。為此，一方面，應積極培育主導產業(yè)，立足自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產品優(yōu)勢，并通過市場需求和市場前景的預測和分析，抓住優(yōu)勢產品和產業(yè)進行重點培育，使之成為主導產業(yè)。如可以立足農副產品豐富的優(yōu)勢，發(fā)展農副產品加工業(yè)，走農業(yè)產業(yè)化之路;可以立足交通便利的優(yōu)勢，發(fā)展專業(yè)市場、運輸物流業(yè)和農村服務業(yè)，走商貿流通之路;可以立足生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，發(fā)展觀光農業(yè)和旅游業(yè)，走旅游觀光之路。另一方面，要重視產業(yè)集群的發(fā)展。產業(yè)集群是提高產業(yè)競爭力的基本因素，凡是有產業(yè)集群的地方，其小城鎮(zhèn)就發(fā)展得快、發(fā)展得好。先進地區(qū)許多小城鎮(zhèn)的崛起就得益于產業(yè)集群的發(fā)展。

4．抓關鍵，籌措小城鎮(zhèn)建設資金

資金問題是制約小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的關鍵問題，只有不斷創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設資金籌措的渠道和機制，才能從根本上解決資金問題。為此，一是增加投入。中央和地方財政每年應撥給村鎮(zhèn)建設事業(yè)費;省、區(qū)、市則應安排專項資金支持小城鎮(zhèn)建設;上級政府有關主管部門對其主管項目也應適當安排一部分在小城鎮(zhèn)建設上。二是以地聚財。為了籌措資金，應在用足用好市政公用設施有償使用的各項政策的基礎上，實行土地有償使用制度，以盤活土地存量，并通過對土地使用權的拍賣、出讓、轉讓和出租，籌措建設資金，走以地生財、以地招商、滾動發(fā)展之路。三是啟動民資。按照“誰投資、誰受益”的原則，應進一步深化城鎮(zhèn)基礎設施領域的改革，打破政府對公益事業(yè)的壟斷，大力發(fā)展招商引資，鼓勵企業(yè)、單位、個人等以獨資、合資、入股等多種形式，參與小城鎮(zhèn)開發(fā)或基礎設施建設，投資小城鎮(zhèn)文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，最大限度地為小城鎮(zhèn)建設開辟資金渠道。

5．抓根本，解決小城鎮(zhèn)建設用地

土地是小城鎮(zhèn)建設的載體和根本。要按照既有利于保護耕地和節(jié)約用地，又有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的原則，創(chuàng)新土地利用和管理辦法。一是擴大土地有償使用范圍。對小城鎮(zhèn)國有建設用地，除法律規(guī)定可以以劃撥方式提供外，都應采用出讓、租賃等有償使用方式提供。二是盤活小城鎮(zhèn)的存量建設用地。對荒蕪閑置的國有土地應依法收回，對停產、半停產企業(yè)和批多建少企業(yè)的閑置土地應依法轉讓、開發(fā)，可以探討農村集體建設用地使用權流轉和連村并點的路子，以滿足城鎮(zhèn)建設，提高土地利用效率。三是加大開發(fā)土地整理力度。通過有計劃地開發(fā)未利用土地和對田、水、路、林的綜合整治以及水毀農田的復墾工作，增加耕地面積，以解決小城鎮(zhèn)建設用地指標。四是完善農村土地流轉制度。應在引導農民宅基地和責任田的有序流轉的基礎上，積極調整土地利用結構，并盤活存量土地，以妥善解決城鎮(zhèn)建設用地問題。

［1］袁中金．中國小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］．南京：東南大學出版社，2007．

［2］程干遠．小城鎮(zhèn)的行政法律管理［M］．上海：上海社會科學院出版社，1998．

［3］朱建達．小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設叢書［M］．南京：東南大學出版社，2002．

F2

A

1007-4937(2011)04-0046-04

2011-04-22

馮尚春(1963-)，女，內蒙古赤峰人，教授，博士生導師，從事理論經濟學研究;王一(1987-)，男，黑龍江七臺河人，碩士研究生，從事區(qū)域經濟研究。

〔責任編輯：陳淑華〕