現(xiàn)代法治視野下的檢警關(guān)系
——構(gòu)筑順暢、高效的檢警協(xié)作機(jī)制

徐 尉

（北京市密云縣人民檢察院，北京密云101500）

現(xiàn)代法治視野下的檢警關(guān)系
——構(gòu)筑順暢、高效的檢警協(xié)作機(jī)制

徐 尉

（北京市密云縣人民檢察院，北京密云101500）

我國檢警關(guān)系的基本原則是在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，互相配合，互相制約。文章就在檢警分立基礎(chǔ)上強(qiáng)化協(xié)作，構(gòu)筑順暢、高效、符合中國國情的檢警關(guān)系才具有現(xiàn)實(shí)意義的論點(diǎn)展開論述。

檢警關(guān)系;檢警一體;檢警分立;引導(dǎo)偵查;配合與制約

一、中國現(xiàn)行檢警關(guān)系的制度設(shè)計(jì)

（一）檢警關(guān)系的概念

檢警關(guān)系，包括兩層含義：其一是指在辦理刑事案件的訴訟程序中公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；其二是指在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部檢察人員與司法警察之間的關(guān)系。本文所稱檢警關(guān)系指在公訴刑事案件的偵查、審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。

（二）中國現(xiàn)行檢警關(guān)系的法律基礎(chǔ)

我國《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，刑事訴訟法等也對(duì)此作了更明確、更細(xì)化的規(guī)定。

二、現(xiàn)行檢警關(guān)系的困境及原因分析

（一）偵查機(jī)關(guān)證據(jù)收集、固定能力不足

根據(jù)北京市檢察機(jī)關(guān)審查起訴案件情況表，2001—2009年，全市檢察機(jī)關(guān)共受理案件165325件238389人，其中退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的案件為36242件70183人，退補(bǔ)率約為21.9%、29.4%。也就是說，每5件案子就有1件需要退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，每10名犯罪嫌疑人中約有3名嫌疑人的犯罪行為需要補(bǔ)充偵查。實(shí)踐中多次退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的情況也時(shí)有發(fā)生，甚至審查后因證據(jù)不足而撤回的案件也達(dá)到了相當(dāng)?shù)谋壤?。①參?002-2010年的《北京檢察年鑒》。

（二）偵查機(jī)關(guān)證據(jù)收集、固定能力不足的危害

1.直接導(dǎo)致檢方的控訴、判斷正確性降低，甚至訴訟目的無法實(shí)現(xiàn)。在我國，檢察機(jī)關(guān)的判斷是建立在警察機(jī)關(guān)搜集的犯罪嫌疑人供述、證人證言、被害人陳述，鑒定結(jié)論等基礎(chǔ)之上的，偵查機(jī)關(guān)證據(jù)收集、固定能力不足，收集、固定證據(jù)的證明力不足就直接導(dǎo)致檢方的控訴、判斷正確性降低，甚至發(fā)生證據(jù)不足撤訴的情況。

2.事后救濟(jì)機(jī)制導(dǎo)致訴訟期限延長，訴訟效率降低?，F(xiàn)行法律將對(duì)偵查機(jī)關(guān)收集證據(jù)不足時(shí)的救濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)為事后救濟(jì)機(jī)制，即當(dāng)檢察機(jī)關(guān)將案件審查后認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)收集的證據(jù)不充分時(shí)，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查或者進(jìn)行自偵。這種事后的救濟(jì)機(jī)制必然導(dǎo)致訴訟程序的延長。根據(jù)《刑事訴訟法》第140條的規(guī)定，人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查兩次，這樣就延長了2個(gè)月。而且，補(bǔ)充偵查完畢移送人民檢察院后，重新計(jì)算審查起訴期限。訴訟期限的延長，不論是對(duì)被害人、被告人，還是對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作效率來說，都是一個(gè)很大的損害。

（三）偵查機(jī)關(guān)證據(jù)收集、固定能力不足的原因分析

偵查機(jī)關(guān)證據(jù)收集、固定能力不足既有偵查機(jī)關(guān)自身的原因，也有外在客觀原因，這個(gè)問題已經(jīng)超越了偵查機(jī)關(guān)自身所能控制的范圍。從外部原因分析：

首先是由于訴訟分工的不同，偵查機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)和起訴要求也不同。偵查機(jī)關(guān)的首要職責(zé)是對(duì)案件進(jìn)行偵查，查找犯罪嫌疑人，固定、收集一切和犯罪相關(guān)的證據(jù)，然后移交檢察機(jī)關(guān)審查、起訴。因此，偵查人員庭審意識(shí)、證據(jù)審查意識(shí)淡薄，有時(shí)不能按照起訴的標(biāo)準(zhǔn)收集、固定證據(jù)，導(dǎo)致部分案件證據(jù)不充分、不全面，證明力達(dá)不到刑事證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)，案件偵查質(zhì)量難以滿足庭審的要求。檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是審查起訴，是以法律適用的視角審查偵查機(jī)關(guān)收集、固定的證據(jù)，為下一步進(jìn)行的庭審作準(zhǔn)備。由于二者的職能定位不同，如果要求偵查人員具有檢察人員的證據(jù)審查能力是有些困難的，只能通過外部的協(xié)作機(jī)制進(jìn)行解決。

其次是法律規(guī)定缺乏可操作性，導(dǎo)致檢警協(xié)作機(jī)制不暢?！缎淌略V訟法》第66條規(guī)定：“必要的時(shí)候，人民檢察院可以派員參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論?！彪m然這給公檢兩機(jī)關(guān)聯(lián)合舉辦重大案件討論會(huì)提供了法律依據(jù)，但由于沒規(guī)定具體怎么操作，例如重大案件的標(biāo)準(zhǔn)是什么，兩機(jī)關(guān)對(duì)重大案件認(rèn)定不一致時(shí)如何處理，檢察機(jī)關(guān)不派員參加公安機(jī)關(guān)的討論會(huì)時(shí)怎么應(yīng)對(duì)，檢察機(jī)關(guān)參與討論，其發(fā)言的法律效力如何？都無具體規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中檢警配合不足。

第三是在實(shí)踐中過分強(qiáng)調(diào)了各自的獨(dú)立性。分工負(fù)責(zé)被強(qiáng)調(diào)得多了，互相配合就少了，而且“相互配合”一詞具有模糊性，怎樣配合？在什么樣的范圍或限度內(nèi)配合？一方不與另一方配合時(shí)法律如何應(yīng)對(duì)？無法可依。

三、強(qiáng)化檢警協(xié)作關(guān)系，提高偵查機(jī)關(guān)固定、收集證據(jù)的能力

針對(duì)偵查機(jī)關(guān)固定、收集證據(jù)能力不足，檢警實(shí)務(wù)界和法學(xué)理論界分別提出了不同的解決方案，有學(xué)者提出應(yīng)將大陸法系的檢警一體模式引進(jìn)來，實(shí)行檢察官指揮偵查活動(dòng)；還有學(xué)者提出在我國實(shí)行檢察引導(dǎo)偵查。下面對(duì)這兩種改造方案進(jìn)行分析：

（一）對(duì)相關(guān)解決方案的分析

1．實(shí)行檢警一體化。在檢警一體模式下，檢察主導(dǎo)偵查，警察是偵查的輔助機(jī)關(guān)，警察的偵查服從、服務(wù)于檢察官的偵查、審查與要求。將審前階段的偵查、起訴權(quán)集中于檢察機(jī)關(guān)一方主導(dǎo)，增加了偵查、起訴的準(zhǔn)確性、有效性和效率性。如根據(jù)法國刑事訴訟法的規(guī)定，司法警察負(fù)責(zé)對(duì)案件的初步偵查，檢察官有權(quán)指揮所在法院轄區(qū)內(nèi)的司法警官或司法警察的一切活動(dòng)，有權(quán)采取拘留的措施，享有法律授予司法警官的一切權(quán)力和特權(quán)。

檢警一體的最大缺點(diǎn)是法律規(guī)定和實(shí)踐脫節(jié)。在實(shí)行檢警一體化的國家，絕大多數(shù)的案件還是由警察進(jìn)行偵查，在案情基本確定以后，才交給檢察官。再者，偵查活動(dòng)具有專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中不具有優(yōu)勢(shì)，因此其對(duì)案件偵查的處分可能與實(shí)際情況不符，從而招致警察的抱怨，影響警察偵查的積極性。

在我國，檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，使檢警一體成為不可能。檢警一體化的一個(gè)內(nèi)在要求是檢察官獨(dú)立，我國實(shí)行的是檢察院獨(dú)立，而不是檢察官獨(dú)立，我國也沒有實(shí)行檢警一體化的法律制度基礎(chǔ)。例如，在日本檢察官是具有自主決定權(quán)和代表國家意志的獨(dú)立機(jī)關(guān)，每個(gè)檢察官作為國家機(jī)關(guān)都有獨(dú)立行使檢察權(quán)的權(quán)限，而并非只有檢察廳的長官才有這種權(quán)限。

對(duì)于檢警一體化的運(yùn)行狀況，許多學(xué)者在深入研究的基礎(chǔ)上提出了不同意見。陳光中教授指出：“警檢一體并不是大多數(shù)國家的通行做法，也不符合警檢關(guān)系發(fā)展的大趨勢(shì)?！饼堊谥墙淌谡J(rèn)為檢警一體化將損害刑事司法的合理性與效率。①參見龍宗智：《評(píng)“檢警一體化”兼論我國的檢警關(guān)系》，《法學(xué)研究》2002年第2期，第55頁。

2．實(shí)行檢察引導(dǎo)偵查。因?yàn)闄z警一體化在理論和實(shí)踐上都受到質(zhì)疑，于是有學(xué)者提出了變通觀點(diǎn)：檢察引導(dǎo)偵查。②參見高一飛：《論我國檢察改革的五大關(guān)系》，http://www.modernlaw.com.cn/3/3/12-12/3435.html所謂檢察引導(dǎo)偵查就是指檢察機(jī)關(guān)從法律監(jiān)督的角度出發(fā)，及時(shí)介入偵查機(jī)關(guān)重大案件的偵查活動(dòng)，幫助偵查機(jī)關(guān)確定正確的偵查方向，引導(dǎo)偵查人員圍繞起訴指控所需，準(zhǔn)確全面地收集和固定證據(jù)的偵查監(jiān)督活動(dòng)。

該觀點(diǎn)忽略了一個(gè)最基本的原則，在我國檢警是平等的關(guān)系，是在平等基礎(chǔ)上的分工負(fù)責(zé)與合作關(guān)系。如果警察接受檢察人員的引導(dǎo)，“檢察引導(dǎo)偵查”能夠部分地、暫時(shí)地解決一些問題，比如檢察引導(dǎo)偵查，可以提高效率，幫助偵查機(jī)關(guān)提高所收集證據(jù)的質(zhì)量。但是，如果警察不接受檢察人員的引導(dǎo)呢？兩機(jī)關(guān)的聯(lián)合辦案會(huì)不會(huì)導(dǎo)致聯(lián)合侵犯公民權(quán)益事件的發(fā)生呢？

（二）第三種解決方案：強(qiáng)化檢警協(xié)作關(guān)系

1.公檢法聯(lián)席會(huì)議對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的探索及啟示。為了提高在發(fā)生重大案件后的訴訟效率，我國在現(xiàn)行檢警分工負(fù)責(zé)、相互配合體制下創(chuàng)造性地設(shè)立了一種大案要案協(xié)調(diào)機(jī)制——公檢法聯(lián)席會(huì)議。也就是在本行政轄區(qū)內(nèi)發(fā)生有重大影響的案件后，由政法委組織公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)案情，群策群力，為案件偵破、解決提供建議、方案。

這種聯(lián)席會(huì)議的優(yōu)點(diǎn)是效率高、切實(shí)可行。第一，舉行聯(lián)席會(huì)議可以充分發(fā)揮三機(jī)關(guān)人力資源的優(yōu)勢(shì)，公、檢、法分別從各自的職業(yè)視角對(duì)案情進(jìn)行分析，提出建議，提高偵查效率。也就是說，公安機(jī)關(guān)從偵查開始就能清楚地知道收集、固定那些將來庭審必需的證據(jù)，給將來的庭審帶來方便。第二，檢法兩機(jī)關(guān)通過參加會(huì)議可以提前知悉案情，縮短訴訟審查期限，還可以避免由于證據(jù)不充分退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查帶來的訴訟期限延長，提高了訴訟效率。

應(yīng)當(dāng)避免的不足之處有：第一，沒有嚴(yán)格的程序，得出的結(jié)論未必正確。通過聯(lián)席會(huì)議研究具體案件，如果在證據(jù)要求上達(dá)成一致或某一方、兩方妥協(xié)，使一些應(yīng)作撤案、不起訴、判無罪的案件，繼續(xù)按訴訟程序進(jìn)行，有可能損害當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)益。像趙作海殺人案等就是在證據(jù)不足的情況下在政法委會(huì)議上決定起訴、審判的。第二，在運(yùn)行方式上，沒有納入法律框架內(nèi)，屬于在框架外運(yùn)行。

2．建立順暢、高效的檢警協(xié)作機(jī)制。第一，明確賦予公安機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議提議權(quán)。按照公檢法聯(lián)席會(huì)議的模式，設(shè)立檢警聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，在公安機(jī)關(guān)認(rèn)為需要的時(shí)候由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)發(fā)起該聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員參與案件討論，檢察機(jī)關(guān)從公訴的角度向偵查機(jī)關(guān)提出建議，對(duì)公安機(jī)關(guān)在偵查、收集證據(jù)過程中遇到的困難給予協(xié)助。

第二，明確賦予公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助權(quán)。將《刑事訴訟法》第66條：“必要的時(shí)候，人民檢察院可以派員參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論。”修改為“公安機(jī)關(guān)在認(rèn)為必要的時(shí)候，可以請(qǐng)求人民檢察院對(duì)偵察活動(dòng)進(jìn)行協(xié)助。在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生有重大影響的案件、疑難案件的情況下，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的請(qǐng)求進(jìn)行協(xié)助。”

第三，明確案件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，確立案件分級(jí)制度。為避免過多地增加檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)助的案件范圍，即在相應(yīng)的公安機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生有重大影響的重特大案件、團(tuán)伙犯罪案件、涉黑涉惡犯罪案件、流竄作案的犯罪案件、新罪名案件、公安機(jī)關(guān)認(rèn)為性質(zhì)難以界定的案件、證據(jù)較薄弱的疑難案件的情況下，檢察機(jī)關(guān)才有必要對(duì)其進(jìn)行協(xié)助。

第四，明確檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助部門和檢察官的發(fā)言權(quán)。為了更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)作關(guān)系目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)明確內(nèi)部的對(duì)應(yīng)部門。根據(jù)業(yè)務(wù)關(guān)系，偵監(jiān)部門和公訴部門都可以對(duì)偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工來看，偵監(jiān)部門更多的是審查逮捕的必要性和偵查機(jī)關(guān)的違法行為，公訴部門更有利于進(jìn)行證據(jù)方面的協(xié)助。

D630

A

1673―2391(2011)05―0112―02

2011―06―18

徐尉（1975―），男，河南睢縣人，北京市密云縣人民檢察院法律政策研究室主任，研究方向?yàn)樾淌略V訟法。

【責(zé)任編校：江 流】