民族地區(qū)司法規(guī)律及司法權(quán)配置若干特殊問題研究

馬天山

(青海省人民檢察院，青海 西寧 810008)

我國民族地區(qū)有什么樣的司法規(guī)律，應(yīng)當(dāng)如何在國家法治統(tǒng)一的前提下配置司法權(quán)，是研究司法規(guī)律及司法權(quán)配置必須高度關(guān)注的課題①本文所稱的民族地區(qū)是指新疆、西藏、內(nèi)蒙、寧夏以及廣西五個省級自治區(qū)和青海、甘肅、云南、四川、貴州等有少數(shù)民族聚居的普通省區(qū)。。本文擬從司法規(guī)律的基本認(rèn)識、中國司法權(quán)的基本特點入手，談?wù)勎覈褡宓貐^(qū)司法規(guī)律及司法權(quán)配置的若干特殊問題。②司法規(guī)律是自然和社會因素兩大類因素共同作用的結(jié)果。自然因素主要是指由自然環(huán)境所決定的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)狀況等，它對司法規(guī)律的形成起著基礎(chǔ)性作用。社會因素主要是指社會發(fā)育的程度，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素，它對司法規(guī)律的形成、發(fā)展和現(xiàn)實表現(xiàn)起著直接和具體的作用。兩大因素共同作用于司法領(lǐng)域，形成對國家任何司法活動的總體性制約。因此，司法規(guī)律除具有相應(yīng)的法律意義外，還具有特別深刻的社會意義。判斷司法權(quán)配置正確與否，具有多重判斷標(biāo)準(zhǔn)，不同的國家結(jié)構(gòu)體系、不同的時代具有不同的要求。其中最為重要的是是否遵循了司法規(guī)律的要求，最大限度解決效益(政治、法律、社會三大效益)、公平和公正問題。

一、對司法規(guī)律的基本認(rèn)識

由于對司法這一概念的理解不同，人們對司法規(guī)律的含義也理解不同。但無論如何，有兩點理解必須一致：

其一，司法規(guī)律只能產(chǎn)生于司法活動本身，是表現(xiàn)特定時間、特定地域、特定條件下法治產(chǎn)生、發(fā)展、變化的固有特點的；

其二，一切法治活動，必須遵從司法規(guī)律。

歸納起來，可以將司法規(guī)律簡單定義為司法活動本身所具有的、并對司法活動起決定作用的一系列特點的統(tǒng)稱。在世界范圍內(nèi)，對司法規(guī)律多是從立法和執(zhí)法兩大層面上認(rèn)識的③習(xí)慣于上，人們對于司法規(guī)律更多是從執(zhí)法層面上認(rèn)識的。實際上這是不對的。立法和執(zhí)法是法治建設(shè)不可分割的環(huán)節(jié)，立法是執(zhí)法的前提，執(zhí)法是立法目的實現(xiàn)的惟一渠道，二者互為存在條件。。由于司法活動過程復(fù)雜、參與主體較多，因此司法規(guī)律不應(yīng)該是指某一個具體規(guī)律，而是關(guān)于立法活動和執(zhí)法活動方面一堆規(guī)律集合體的抽象和歸納。這意味著司法規(guī)律有抽象和具體兩種含義，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)加以區(qū)別④其重要性體現(xiàn)在兩方面，一方面是指抽象出來的司法規(guī)律對所有司法活動均有指導(dǎo)意義，作用巨大。另一方面是指不能用具體的司法規(guī)律取代抽象出來的司法規(guī)律，各種具體的司法規(guī)律之間也不能互相取代，例如，既不能用審判規(guī)律取代司法規(guī)律，也不能用審判規(guī)律取代檢察規(guī)律或者偵查規(guī)律。執(zhí)法規(guī)律和守法規(guī)律之間也是如此，不能相互取代。。本文認(rèn)為司法規(guī)律的內(nèi)涵至少有五個基本方面：

1.由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，取決于國家發(fā)展的實際程度。司法規(guī)律不是憑空產(chǎn)生的，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的生產(chǎn)方式和上層建筑，并由此決定國家發(fā)展的實際程度，而國家發(fā)展的實際程度，又決定法治建設(shè)的實際水平。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)既是法治建設(shè)的制約者，同時也是司法規(guī)律的制約者。尊重司法規(guī)律，其實就是尋找、承認(rèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與司法現(xiàn)象之間的聯(lián)系，超越或者不顧現(xiàn)實，無法探求到真實的規(guī)律。

對司法規(guī)律的認(rèn)識和運(yùn)用，必須依賴于產(chǎn)生它的那個經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生特定的司法規(guī)律，它沒有通用性。這是司法規(guī)律產(chǎn)生的“身世背景”。

2.由簡單向完備發(fā)展，存在著顯著的階段性。由于法治建設(shè)不可能一蹴而就，因此司法規(guī)律也存在明顯的階段性特征。從法律的無到有、簡單到完善，司法規(guī)律也與之相適用，形式逐步完善，內(nèi)容逐步復(fù)雜，作用逐步增強(qiáng)，呈慢慢長大之勢。換言之，在縱向的歷史階段上，尤其是在法律領(lǐng)域或者是更為廣泛的社會學(xué)視野中，沒有絕對意義上所謂一成不變的司法規(guī)律。法律作為一定時期內(nèi)的特定現(xiàn)象，完全對應(yīng)于國家建設(shè)的時空要求，對司法規(guī)律的認(rèn)識，須隨法治建設(shè)的變化而變化，與社會階段相適用。

特定階段產(chǎn)生特定的司法規(guī)律。這是司法規(guī)律發(fā)展變化的基本軌跡。

3.有特定的內(nèi)容、表現(xiàn)方式、存在和作用范圍，具有相對的獨(dú)立性，但同時又與其它規(guī)律存在密切聯(lián)系：

其一，司法規(guī)律不是經(jīng)濟(jì)規(guī)律，它以法律主體、法律活動等元素為表述內(nèi)容，是對司法活動政治性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性以及專業(yè)性、獨(dú)立性、程序性、嚴(yán)密性、強(qiáng)制性、針對性、終結(jié)性、規(guī)范性和系統(tǒng)性的高度概括，揭示的是法律活動本身的特點，是司法規(guī)律區(qū)別于其它規(guī)律的顯著標(biāo)志：

政治性是指司法活動必然具有的國家和階級屬性；

權(quán)威性是指司法活動是國家活動，不是個人活動，體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級的意志；

嚴(yán)肅性是指司法活動體現(xiàn)的是立國以及立法的價值或者宗旨，肩負(fù)重任；

專業(yè)性是指司法活動是國家有專門要求的專門活動；

獨(dú)立性是指司法活動不受任何非法干擾，權(quán)力獨(dú)立、機(jī)構(gòu)獨(dú)立；

程序性是指司法活動整體及各環(huán)節(jié)均須按法律規(guī)定的順序進(jìn)行，不可隨意而為：

嚴(yán)密性是指司法活動中對各種要素都要有相關(guān)的制度設(shè)計，基本無疏漏；

強(qiáng)制性是指司法活動由國家強(qiáng)制力作后盾，做出的法律決定必須執(zhí)行；

針對性是指司法活動總體上和各環(huán)節(jié)都有很強(qiáng)的指向性，以規(guī)范秩序為最高職責(zé)；

終結(jié)性是指司法活動的結(jié)論可以終結(jié)案件；*不立案、撤案、不起訴以及判決和裁定，均是終結(jié)案件的手段，盡管可以通過復(fù)議、申訴、上訴、抗訴等方式改變，但這仍然是司法活動的救濟(jì)功能，不能改變案件需要通過司法活動終結(jié)的實事。

規(guī)范性是指司法活動只能按法律規(guī)定進(jìn)行；

系統(tǒng)性是指司法活動是由不同的法律、不同的環(huán)節(jié)和不同的外部聯(lián)系構(gòu)成的。

顯然，司法規(guī)律具有法律屬性強(qiáng)、規(guī)范性突出、形式簡單以及內(nèi)容鮮明等特點。*這些特點，實質(zhì)上就是司法規(guī)律。

其二，不同的社會階段、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同的文化傳統(tǒng)、不同的社會性質(zhì)，司法規(guī)律亦不同。其中社會性質(zhì)是決定司法規(guī)律實質(zhì)不同的最為重要的因素。總體上，不同性質(zhì)的國家，司法規(guī)律絕對不同，相同性質(zhì)的國家，司法規(guī)律也不一定完全相同；

其三，對司法規(guī)律的認(rèn)識應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)并服從、服務(wù)于法治建設(shè)和國家建設(shè)大局。

國家性質(zhì)是司法規(guī)律得以區(qū)別的重要標(biāo)志，即抽去時代性、階級性的空洞的司法規(guī)律是根本不存在的。但也須承認(rèn)，司法規(guī)律在體現(xiàn)區(qū)別的同時，又體現(xiàn)出相應(yīng)的共同點，例如都產(chǎn)生于國家這一母體；都規(guī)定有相應(yīng)的法律責(zé)任；解決問題的手段主要是訴訟；都必須以相應(yīng)的法律法規(guī)為準(zhǔn)繩；都必須建有相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)；都須具有專門的從業(yè)人員和相應(yīng)的考試、晉升管理辦法等。

需要的注意的是，司法規(guī)律中的共同點只是形式共同而不是實質(zhì)共同。形式共同是不同司法制度得以借鑒的基礎(chǔ)，性質(zhì)不同是各類司法制度得以區(qū)別的關(guān)鍵所在，形式不同既不能掩蓋也不能取代性質(zhì)不同。另外，即使是在司法規(guī)律相同的情況下，執(zhí)法的方式也不一定相同*在相同的法律規(guī)律下，執(zhí)法的方式也會有很多種。例如美德兩國就同一個盜竊案件，會在搜查問題、立案問題、筆錄及起訴書制作問題、警察作證問題、警械使用問題、取保問題、秘密錄音錄像問題、起訴和審判問題等方面都不相同。顯然，司法規(guī)律決定執(zhí)法方式，但執(zhí)法方式卻可以有多樣選擇。參見(美)弗洛依德·菲尼,(德)約阿西姆·赫而曼,岳禮玲著，郭志媛譯《一個案例，兩種制度——美德刑事司法比較》，中國法制出版社出版，2006年10月版。。這是司法規(guī)律內(nèi)容指向的特殊性所在。

4.司法規(guī)律具有歷史傳承性。不同國家的司法規(guī)律有著自己產(chǎn)生、發(fā)展和變化的過程，呈現(xiàn)出固有的“血緣”聯(lián)系，這意味著司法規(guī)律不是憑空杜撰或者是想象的產(chǎn)物，而是一個國家歷史的產(chǎn)兒，同時也意味著借鑒別的國家的司法規(guī)律必須注意傳承問題，即應(yīng)當(dāng)注意是否兼容的問題。這是司法規(guī)律縱向聯(lián)系的特征。

5.司法規(guī)律是社會規(guī)律的一部分，受社會發(fā)展總規(guī)律的制約，過去、現(xiàn)在、將來均有不同的內(nèi)容。

就中國而言，司法規(guī)律還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下三個方面的重要內(nèi)容：

1.要與社會主義性質(zhì)和社會主義建設(shè)的總體目標(biāo)、要求及規(guī)律相吻合。這是社會主義制度對法治的本質(zhì)要求。中國的法治建設(shè)要以人民利益為主，讓人民主導(dǎo)法治進(jìn)程，使社會主義法律的原則、制度以及程序設(shè)計，以符合人民群眾的根本利益為歸屬。

2.要與社會主義初級階段的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平相吻合。就目前而言，中國的法治建設(shè)屬于社會主義初級階段，法治建設(shè)本身處于起步階段，雖然已經(jīng)搭建起了基本的法律體系，形成了較為完備的法律框架，但在司法主體方面，無論是司法機(jī)關(guān)的組織建設(shè)還是執(zhí)法者個人素質(zhì)的提高，在司法環(huán)境方面，無論是法律地位的提高還是法治理念的樹立，在司法要求方面，無論是法律作用的加強(qiáng)還是司法的文明，均存在很多需要完善的方面。當(dāng)前，尤其需要在效益、公平、正義方面努力。

3.要與中國特色的法治建設(shè)相吻合。中國的司法規(guī)律具有中國特點，這是由中國的現(xiàn)實和歷史狀況決定的。中國特色除表現(xiàn)在法律的階級性質(zhì)和文化傳承上外，還鮮明地表現(xiàn)在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)特色上，即人民代表大會下的一府兩院制度。其中司法制度的設(shè)計獨(dú)具特色。*主要是指對司法權(quán)的理解和對國家權(quán)力以及司法權(quán)力本身的劃分、相互之間的關(guān)系等，與別的國家不同。

當(dāng)今司法規(guī)律的模式主要有兩大類*由于法治建設(shè)的方式、實質(zhì)以及路徑不同，司法規(guī)律的模式是客觀存在的。：社會主義和資本主義司法規(guī)律。社會主義的司法規(guī)律模式，主要是前蘇聯(lián)和當(dāng)代中國兩種模式。特點是：

(1)人民主權(quán)。通過蘇維埃和人民代表大會實現(xiàn)；

(2)意識形態(tài)色彩強(qiáng)烈。在政策要求、機(jī)構(gòu)設(shè)置、目標(biāo)及任務(wù)確定和工作制度上突出社會主義司法屬性；

(3)法治起點較低，與政權(quán)的先進(jìn)性形成強(qiáng)烈對比。中蘇兩國均是在資本主義不發(fā)達(dá)或者根本沒有發(fā)育的基礎(chǔ)上建立起來的，既沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)積累，更沒有相應(yīng)的法治準(zhǔn)備。奪取政權(quán)后，中蘇兩國法治的發(fā)展，既是組織機(jī)構(gòu)建立健全的過程，又是法律規(guī)范從無到有，逐步完善的過程，還是法律地位、法律意識不斷提高的過程；

(4)面臨的任務(wù)艱巨。建國之初中蘇兩國的司法建設(shè)面臨的首要任務(wù)是鞏固和保衛(wèi)政權(quán)，同時又面臨著發(fā)展生產(chǎn)力的重任，較現(xiàn)在而言，任務(wù)繁重許多。即便在現(xiàn)階段，雖然經(jīng)歷了較長時期的建設(shè)，但由于中國還處在社會主義市場經(jīng)濟(jì)初級階段，法治建設(shè)所面臨的任務(wù)仍然十分艱巨，表現(xiàn)在舊的任務(wù)尚沒有完結(jié)，新的任務(wù)接踵而至，既要完善自身，又要面對社會等諸多方面；

(5)傳統(tǒng)影響明顯。主要是指傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)思想意識的影響，這些影響既有積極的，也有消積的，且消積影響更為明顯。

中國法治建設(shè)過程是當(dāng)今社會主義司法規(guī)律的重要演示和典型表現(xiàn)，其自然內(nèi)涵、社會內(nèi)涵均與眾不同，具有獨(dú)特的價值追求。

司法規(guī)律的作用是多向的，既可以作用于司法活動的主體，確定其在司法活動中的地位、作用、活動原則以及自身的建設(shè)、管理問題和不同主體之間的關(guān)系等，也可以作用于從立案到執(zhí)行的全部過程以及除訴訟之外圍繞法治建設(shè)所進(jìn)行的諸如普法之類的活動，并且影響到立法?；诜ㄖ问枪芾砩鐣闹匾ぞ?，更基于法治有自身的特殊性*即法律在不同時間、不同空間上表現(xiàn)出來的內(nèi)在的和外在的各種不同點。，遵從司法規(guī)律應(yīng)當(dāng)是一個普識。*有一種情形需要注意，即司法規(guī)律和社會規(guī)律之間的關(guān)系。司法規(guī)律是社會規(guī)律的有機(jī)組成部分，尊重司法規(guī)律和尊重社會規(guī)律并不矛盾，然而也不排除二者之間可能存在的矛盾。在這種情況下，需要透過現(xiàn)象尋找本質(zhì)，因為從本質(zhì)而言，兩種規(guī)律并無矛盾，只是表現(xiàn)形式或者細(xì)節(jié)不同而已。

二、我國民族地區(qū)司法權(quán)的特殊性所在

司法權(quán)配置是一種國家活動，相對于法治活動而言，它又是一項前期性工作，是司法活動達(dá)成效益、公平和公正目的的前提。在司法權(quán)配置中，司法規(guī)律一方面起著司法權(quán)如何劃分、如何分配以及如何運(yùn)用的作用*在司法權(quán)配置中，司法規(guī)律是惟一的決定因素，盡管存在對司法規(guī)律的認(rèn)識是否到位、選擇是否正確的問題，但司法規(guī)律的基礎(chǔ)地位和決定作用無法更改。對法治建設(shè)而言，唯一的選擇就是不斷靠近司法規(guī)律，實現(xiàn)法治效益最大化。，另一方面又起著檢驗司法權(quán)配置正確與否的作用。

在我國司法體制中，司法權(quán)的配置有著極為特殊的歷史、文化、政治等要求，不只是司法機(jī)關(guān)幾家的問題，也不只是一個單純的法律問題，而是一個具有顯著時代要求的重大問題，某種意義上，它是一個與司法改革尤其是與當(dāng)今社會管理體制創(chuàng)新、公正文明司法相關(guān)聯(lián)的全局性的、重大的法治和政治問題。對我國司法權(quán)發(fā)展的基本特征可做如下分析：

1.中國司法權(quán)的發(fā)展、變化是中國司法規(guī)律的生動體現(xiàn)。司法權(quán)是社會發(fā)展到一定階段才產(chǎn)生的，是人類追求文明、公平和制度完善的必然產(chǎn)物。文明、公平既是它產(chǎn)生的動力，又是它必須承擔(dān)的使命。

中國的司法權(quán)，既有屬于純正司法權(quán)的部分，又有屬于處在行政體系中實際履行司法權(quán)的非純正部分。非純正司法權(quán)主要是指公安(含安全)機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)實行的與法治建設(shè)有關(guān)聯(lián)的部分權(quán)力，如偵查權(quán)、執(zhí)行權(quán)等。純正司法權(quán)僅指審判權(quán)和檢察權(quán)。對于審判權(quán)的性質(zhì)、地位、作用、機(jī)構(gòu)設(shè)置，國內(nèi)外認(rèn)識較為一致*認(rèn)識一致并不等于做法相同。在東西方不同的國家制度中，審判機(jī)關(guān)的設(shè)置、管理以及地位并不相同，存在很大的差異。單從外觀上看，中國的審判機(jī)關(guān)設(shè)置簡潔清晰，便于國家行使管理。，但對于檢察權(quán)，不僅理論爭議較多，且實際做法多有不同，構(gòu)成不同法律理念、不同司法制度得以區(qū)別的重要標(biāo)志，對此，可結(jié)合中國檢察制度略做分析*中國檢察權(quán)構(gòu)成中國司法制度中頗具特色的權(quán)力，既具有不同檢察權(quán)相互區(qū)別的“標(biāo)簽”功能，又具有偵查、起訴、抗訴等多元法律監(jiān)督功能。，以證中國司法制度之特殊性所在：

其一，中國關(guān)于監(jiān)督的理念、監(jiān)督的做法從古至今沒有間斷過。這既是檢察監(jiān)督的淵源問題，更是核心問題；

其二，在中國，檢察和公訴是有嚴(yán)格區(qū)分的，但在國外，二者被混同*在西方國家，檢察機(jī)關(guān)更多被稱為公訴機(jī)關(guān)。這從英語單詞procuratorial便可看出，它的直接意思是公訴，與中文檢察一詞是無法完全對應(yīng)的。但從世界范圍看，檢察機(jī)關(guān)的職能有逐漸擴(kuò)張的趨勢，尤其是在打擊職務(wù)犯罪方面表現(xiàn)明顯。。這也是爭議產(chǎn)生的直接原因之一。實際上，檢察制度根本不能等同于公訴制度，相反公訴制度亦根本不能等同于檢察制度，二者是包容與被包容的關(guān)系；

其三，中國檢察制度定位獨(dú)特，是專門的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；職能豐富，不僅擁有公訴權(quán)，還擁有偵查權(quán)、三大訴訟監(jiān)督權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)等；地位顯著，在國家體系中單獨(dú)設(shè)立，與國外檢察機(jī)關(guān)一般情況下的設(shè)置明顯不同。在三權(quán)分立的架構(gòu)中，如果不突破分權(quán)理論，檢察權(quán)單獨(dú)設(shè)定是無法實現(xiàn)的。

中國檢察制度產(chǎn)生、發(fā)展和變化的情形不同。除古代特征外，清末律制改革的時候，引進(jìn)了很多法律制度*需要注意的是，此時雖然才有了檢察名稱，但其職能和履職機(jī)構(gòu)早就存在。此時名稱和工作制度的變化(也只是變化而不是產(chǎn)生)，不能作為檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的依據(jù)，而且檢察二字，完全是中國式的表述。。單就檢察而言，并不是新增制度，而是參考了德、法、日等國的做法，細(xì)化職能，增設(shè)機(jī)構(gòu)，明確名稱。主要特點是，檢察機(jī)關(guān)與審判廳署衙時分時合，但職權(quán)上代表國家，例如，北洋政府時期，審檢分離，檢察官擁有一般監(jiān)督權(quán)，權(quán)力較大且形式獨(dú)立。國民黨時期，審檢合二為一，但檢察職權(quán)仍然獨(dú)立*清末時檢察權(quán)的內(nèi)容大致有28種，與現(xiàn)在不同的權(quán)力是：收受刑民訴狀；指揮調(diào)度司法警察；各類刑事犯罪偵查權(quán)；強(qiáng)制措施權(quán)(包括通緝、決定逮捕、請求強(qiáng)制搜查、直接傳喚、留置被告人、決定囚欄使用、沒收發(fā)還權(quán))、監(jiān)督管理檢驗吏及官代書、要求地方協(xié)助權(quán)。。中國共產(chǎn)黨對檢察制度高度重視。1931年建政瑞金的時候，就已經(jīng)有了中華蘇維埃工農(nóng)檢察部。這是極為寶貴的、獨(dú)特的和生動的實踐。

從歷史角度看，中國檢察制度發(fā)源于監(jiān)察御史制度，代表皇權(quán)督查官吏，辯明冤枉，因此可以說它始于監(jiān)督，成長于監(jiān)督，既不屬于司法權(quán)，也不屬于行政權(quán)，而是一項國家獨(dú)立之權(quán)。對監(jiān)督的承認(rèn)和確立，從某種意義上講，既是社會和法治進(jìn)步的標(biāo)志，更是檢察權(quán)形成的雛形。在中國司法制度中，檢察權(quán)是一道獨(dú)特的風(fēng)景線。

2.中國司法權(quán)的發(fā)展變化，除自身因素外由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，取決于國家政治、經(jīng)濟(jì)、法治發(fā)展的實際程度；

3.由簡單向完備發(fā)展，逐步走向文明、公平和完善；*主要表現(xiàn)為檢察職能更為明確、機(jī)構(gòu)設(shè)置更為科學(xué)和法律制度更為完善等方面。從英、法、德以及中國檢察制度的發(fā)展看，檢察權(quán)的內(nèi)容是一步一步發(fā)展起來的，最初，大多只是公訴權(quán)，但在發(fā)展中，對偵查、審判的監(jiān)督也成不重要的權(quán)能?，F(xiàn)在還在不斷發(fā)展之中。比如法國，現(xiàn)在司法改革的一個重要目標(biāo)，不是強(qiáng)化檢察權(quán)的司法屬性，將其從行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中獨(dú)立出來。臺灣也在實行檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的改革。

4.中國司法權(quán)有自己的特色表現(xiàn)方式。主要集中在以下幾方面：

(1)宗旨特色。社會主義性質(zhì)的法，無疑是中國法治的政治內(nèi)核，有著自己的目標(biāo)與追求，形成與西方資本主義法治區(qū)別的根本特色。

(2)國家政權(quán)結(jié)構(gòu)特色。中國議行合一的人民代表大會制度和由此產(chǎn)生的一府兩院制，不僅是歷史發(fā)展和選擇的結(jié)果，而且還是中國法的權(quán)力來源基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，體現(xiàn)著我國的政治結(jié)構(gòu)特征和司法制度特征。

(3)文化屬性特色。中華文化在家國治理的闡述與實踐上自成一格，通過人性本質(zhì)的張揚(yáng)以及家國同構(gòu)理念，構(gòu)成認(rèn)同心理和法的倫理內(nèi)核。這種有張有馳、德法兼顧的觀念，在彌補(bǔ)法自身的不足上，具有獨(dú)到的意義，形成中國司法權(quán)的基礎(chǔ)特色。

(4)法治改革目的和要求方面的特色。當(dāng)前，中國正在建立和諧社會，這就決定現(xiàn)階段我國司法體制改革，只能以目前或者較長一段時期內(nèi)中國社會所能提供的法治改革素材即政治、經(jīng)濟(jì)條件為基礎(chǔ)進(jìn)行。

(5)法治建設(shè)手段和發(fā)展前景方面的特色。當(dāng)代中國法作為世界上社會主義法的典型代表，不僅能對傳統(tǒng)加以繼承和發(fā)展，而且還能對外來文化吸收和轉(zhuǎn)化，更可進(jìn)行相當(dāng)程度的創(chuàng)新，因此，它的前景是光明的。

以上方面僅是對司法權(quán)所具有的“中國行業(yè)特點”的分析。由于地域廣大，文化多元，中國司法權(quán)的發(fā)育在總體一致的情況下，還存在著相當(dāng)程度的地域特點，這在民族地區(qū)特別明顯。

民族地區(qū)的司法活動受政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及民族與宗教等國家以及區(qū)域社會因素與特殊的地理、氣候等社會和自然兩大因素影響，呈現(xiàn)出鮮明的地方性、時代性、文化性、民族性等地域特點。

民族地區(qū)司法活動的地方性特點，主要是指民族地區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)，法治活動的自然和社會基礎(chǔ)均與其它地方不同；

民族地區(qū)司法活動的時代性特點，主要是指司法活動既與這一地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)水平相一致，又與國家法治發(fā)展的實際程度相一致，在快速發(fā)展的同時，易受各種因素制約；

民族地區(qū)司法活動的文化性特點，主要是指地域文化豐富，對司法活動的影響頗大；

民族地區(qū)司法活動的民族性特點，主要是指民族宗教因素對法治活動的影響。

對民族地區(qū)司法活動的特點，還可以進(jìn)一步分析，得出司法活動主體多民族性、所依據(jù)的法律多源性、執(zhí)法理念多包容性、執(zhí)法方式多選擇性、執(zhí)法效果多要求性等具體特點*參見《來自西部的法律報告：青海發(fā)展的法治之路》，青海人民出版社，2009年8月第一版。。顯然，由于地域和社會因素，在總體框架統(tǒng)一的情形下，各地司法活動還是帶有很深的地方特點的。

三、我國民族地區(qū)司法權(quán)科學(xué)配置的特殊性分析

中國司法權(quán)的結(jié)構(gòu)，是以分解為基礎(chǔ)、以制約為原則、以公平和效率為追求的，深刻體現(xiàn)出了中國司法規(guī)律的要求。偵查權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)構(gòu)成完整的、廣義上的司法權(quán)結(jié)構(gòu)體系，涵蓋從受理到執(zhí)法的全部訴訟過程*訴訟是司法權(quán)的主要功能，但不是全部功能，不能排除普法、調(diào)解、特殊人員管理、社區(qū)矯正等活動的司法屬性。。三種司法權(quán)力在體系中地位不同、使命不同，參與訴訟的方式不同，從訴訟開始至訴訟結(jié)束，各司其職。其中檢察權(quán)以維護(hù)法治尊嚴(yán)和公平正義為目的，以監(jiān)督為手段參與訴訟，與其它兩種權(quán)力相比，它進(jìn)入的渠道更為廣泛、參預(yù)的程度更為深刻、使用的手段更為多樣，構(gòu)成中國司法權(quán)結(jié)構(gòu)體系的鮮明特色。*訴訟中的檢察權(quán)和法律規(guī)定中的檢察權(quán)是不同的。前者是具體的訴訟之權(quán)，運(yùn)用的目的是解決訴訟問題。后者則是國家權(quán)力，存在的目的是法律監(jiān)督。

就目前情形而言，由于總體框架已經(jīng)確定，司法權(quán)配置的科學(xué)與否，很大程度上是看公正和效率職能是否充分實現(xiàn)*從總體情況看，當(dāng)前社會最為關(guān)注的就是司法權(quán)力運(yùn)用中的公平與效率問題。在司法權(quán)運(yùn)用特別是三大訴訟中，從立案開始，到起訴、審判、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，有案不立、不破不立、偵查、強(qiáng)制措施及訴權(quán)和審判權(quán)不當(dāng)運(yùn)用的情況大量存在。這既有執(zhí)法人員個人素質(zhì)問題，也有執(zhí)法環(huán)境問題，還有制度設(shè)計問題。就司法權(quán)配置而言，制度設(shè)計是核心內(nèi)容。，所以當(dāng)前司法權(quán)的配置，應(yīng)當(dāng)圍繞監(jiān)督權(quán)的充分實現(xiàn)來設(shè)計，以監(jiān)督促進(jìn)公正和效率的充分實現(xiàn)，而不是一般意義上細(xì)節(jié)的變化*當(dāng)前司法權(quán)配置中，有一些是具體的工作流程或者是工作制度的問題，還有一些是關(guān)于司法權(quán)運(yùn)用的基礎(chǔ)性問題。應(yīng)當(dāng)在后者上多下功夫，基礎(chǔ)問題解決了，其它問題則會迎刃而解。，即科學(xué)配置不是重新配置，而是有針對的調(diào)整性配置。這既是一個體現(xiàn)司法規(guī)律的問題，同時也是一個時機(jī)搶先和突破口選擇的問題。

具體而言，在中國，司法權(quán)的科學(xué)配置主要是指司法體系內(nèi)部權(quán)力配置，一方面是指系統(tǒng)內(nèi)上下級之間權(quán)力的配置，即偵查權(quán)、公訴權(quán)和審判權(quán)的上下級關(guān)系設(shè)置。另一方面是指司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置，例如偵查與預(yù)審、與起訴和抗訴，審級、審次與執(zhí)行等。再就是司法權(quán)運(yùn)用的外部環(huán)境配置問題，例如人事權(quán)、財權(quán)、與其它行政權(quán)的關(guān)系等。

上下級之間司法權(quán)力配置，主要是指偵查權(quán)、公訴權(quán)的整合。建議打破行政區(qū)劃限制，實行偵查一體化，對重大刑事案件和職務(wù)犯罪案件，進(jìn)行省級區(qū)域偵查權(quán)一體化管理。部分人口眾多和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份以及西部地區(qū)，可以實行市、地區(qū)和州級區(qū)域內(nèi)偵查一體化管理，統(tǒng)一調(diào)配偵查力量，確保案件及時偵破。除高檢、公安部負(fù)責(zé)全國性重大案件偵查外，其它案件由省級偵查指揮中心或者市、地區(qū)和州級偵查指揮中心統(tǒng)一指揮。取消法無明文規(guī)定的職務(wù)犯罪級別管轄，一律實行地域管轄，由屬地檢察機(jī)關(guān)初查或者立案。公訴權(quán)省級區(qū)域內(nèi)一體化管理，分級行使。審判權(quán)仍分級實行，不能改變*偵查權(quán)一體化，主要目的是整合力量以偵破案件，不會造成偵查權(quán)濫用。理由在于：一、對普通刑事案件的偵查是由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的，行為受行政權(quán)制約。對職務(wù)犯罪案件的偵查由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，受上級機(jī)關(guān)制約；二、偵查活動只是案件的起始階段，此階段及后續(xù)活動仍有相應(yīng)監(jiān)督存在。審判權(quán)則不同，分級行使才能確保上訴和抗訴權(quán)的真正行使。。同時完善三機(jī)關(guān)關(guān)于案件管轄尤其是指定管轄的程序。偵查管轄直接關(guān)系到偵查力量的整合，并影響到偵查的質(zhì)量和效率。起訴管轄直接關(guān)系到起訴力量的整合，審判管轄則關(guān)系到最終的刑罰裁量。在目前情況下，完善管轄具有特別重要的意義，因為它是最大限度發(fā)揮有限司法資源作用，實現(xiàn)案件與偵查、起訴及審判環(huán)節(jié)之間優(yōu)化組合，克服力量不足、素質(zhì)不高、布局不合理等弊端，增強(qiáng)司法工作針對性，包括對案件、自然和社會環(huán)境針對性的重要渠道。

司法機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置，是一種在一定范圍內(nèi)的橫向權(quán)力配置，主要解決機(jī)關(guān)內(nèi)部分工與監(jiān)督問題，即解決偵查、公訴、審判、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力的內(nèi)部配置和由此延伸出的不同司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以便準(zhǔn)確處理誰來監(jiān)督監(jiān)督者等等諸如此類的問題*如果權(quán)力結(jié)構(gòu)只是一條直線，則永遠(yuǎn)不會有終極的監(jiān)督者；如果是循環(huán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，則會形成封閉式的監(jiān)督體系。二者各有特點。。權(quán)力只有外部的監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要有內(nèi)部的監(jiān)督，而監(jiān)督的目的并不僅僅在于防止出現(xiàn)錯誤，更在于提高效益。原則是在訴訟的任何階段，任何機(jī)關(guān)都須實行決定、執(zhí)行和監(jiān)督三者分權(quán)，由內(nèi)部不同部門行使。*在美國，起訴權(quán)是由設(shè)在法院的公訴部門獨(dú)立承擔(dān)的。盡管起訴部門設(shè)在審判機(jī)關(guān)，但起訴權(quán)是專門的和獨(dú)立的權(quán)力，法院不能行使。有些州在內(nèi)部管理問題上，采用“橫向起訴”制度，既檢察官辦公室在傳訊、預(yù)審和出庭上，由不同的檢察官擔(dān)任。檢察官不對案件負(fù)責(zé)，只對崗位負(fù)責(zé)。德國是“縱向起訴”制度，既由一個檢察官一竿子插到底。

在偵查權(quán)內(nèi)部設(shè)置中，重點需要考慮的是對立案、撤案和相關(guān)強(qiáng)制措施運(yùn)用環(huán)節(jié)的制約。在檢察權(quán)內(nèi)部設(shè)置中，重點需要考慮的是對偵查權(quán)(主要是自偵案件立案權(quán)及強(qiáng)制措施的運(yùn)用)、起訴權(quán)(主要是不起訴權(quán)的運(yùn)用)的制約。在審判權(quán)內(nèi)部設(shè)置中，主要是對行政、民事立案權(quán)、量刑權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，如有案必立、審和判不得分離、自由裁量權(quán)需要限定等。由于訴訟階段的密切聯(lián)系，橫向權(quán)力的配置還需以監(jiān)督、效力和配合為目的，在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督性分權(quán)的同時強(qiáng)化外部配合，做好平行權(quán)力的外部配置。在橫向權(quán)力配置中，需要完善的制度包括人民陪審員、人民監(jiān)督員、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等專門制度。

需要說明的是，司法權(quán)的配置，即包括具有訴訟性質(zhì)的司法權(quán)的配置，又包括非訴訟性質(zhì)的司法權(quán)力的配置兩個方面，不能偏重一方而忽略另一方，尤其特別需要克服的是只注重單純司法權(quán)配置的傾向。從對司法規(guī)律以及中國司法權(quán)結(jié)構(gòu)的闡述可以看出，非訴訟性質(zhì)的司法權(quán)力配置，雖然側(cè)重于司法機(jī)關(guān)隊伍管理、經(jīng)費(fèi)保障、領(lǐng)導(dǎo)體制等宏觀方面，但它卻是司法機(jī)關(guān)開展司法活動和其它活動的基礎(chǔ)性工作，不能也不應(yīng)該被忽略。

司法權(quán)的科學(xué)配置，實際上是合理分配國家權(quán)力，實現(xiàn)司法權(quán)縱向和諧、橫向和諧、地域分工及管轄和諧和運(yùn)轉(zhuǎn)和諧，保障訴訟目的順利達(dá)成為最終追求的過程。

以上司法權(quán)配置的設(shè)想，是根據(jù)司法規(guī)律做出的一般性闡述。但就民族地區(qū)而言，從司法權(quán)的要素或者指向即司法主體、司法環(huán)境及司法目的與要求等角度闡述，更能說明問題。

(一)司法主體

司法主體是指司法機(jī)構(gòu)和司法官員。民族地方司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置與普通行政區(qū)劃和行政層級完全對應(yīng)，但也有所不同，具有相應(yīng)的法定特色和地域特色，即許多司法機(jī)構(gòu)設(shè)在自治州或者自治縣，形成市、地、自治州和自治縣并存，普通區(qū)劃與自治區(qū)劃相結(jié)合的結(jié)構(gòu)特色。例如，在青海8個地市一級區(qū)劃中，自治州有6個，在46個縣級區(qū)劃中，有33個設(shè)在自治州中，7個自治縣有5個設(shè)在普通區(qū)劃中，有2個設(shè)在自治州中，75%以上的州地市政權(quán)和83%以上的縣級基層政權(quán)屬于民族自治地方*除注明外，本部分?jǐn)?shù)據(jù)均根據(jù)調(diào)研取得。由于統(tǒng)計渠道、調(diào)研時間和調(diào)研內(nèi)容不同，有些數(shù)據(jù)可能會略有差異，但不影響對問題的判斷。。依據(jù)憲法和其它相關(guān)法律，民族自治地方具有法定的自治權(quán)，自治權(quán)從其內(nèi)容而言，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、衛(wèi)生、教育等諸方面，從其種類而言，包括地方立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

民族自治地方的司法權(quán)有什么特點，或者說民族自治地方的司法權(quán)如何充分實現(xiàn)法定的自治權(quán)，目前尚無更多研究，但就其機(jī)構(gòu)而言，民族地區(qū)的司法機(jī)關(guān)，即檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)屬于自治政權(quán)的有機(jī)組成部分，就其權(quán)力性質(zhì)而言，檢察權(quán)和審判權(quán)屬于國家賦予的自治權(quán)的有機(jī)部分，應(yīng)該是確鑿無疑的。實質(zhì)上，可以認(rèn)為民族自治地方的司法權(quán)，既具有司法權(quán)的國家屬性，又具有地方自治權(quán)的特殊形式，是二者的有機(jī)統(tǒng)一。以司法權(quán)的國家屬性論，任何司法權(quán)屬于國家，無例外之情形；以司法權(quán)的具體歸屬論，任何司法權(quán)又都具有相應(yīng)的地方載體和法律歸屬，依賴于民族自治地方和具體法律而存在，因此不可避免地帶有地方特點和法律上特別的確定，形成自治權(quán)存在的實事基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)和特別表現(xiàn)形式。顯然，民族自治地方司法權(quán)的存在和行使，是有別于普通司法權(quán)的，或者說它是普通司法權(quán)的特殊形式，許多民族地區(qū)二者兼具；

與此相適用，民族地區(qū)司法官員中民族成份較多，形成執(zhí)法主體的又一特色。對此，可以進(jìn)行如下解讀：

第一，民族地區(qū)司法官員應(yīng)當(dāng)具有一定數(shù)量的少數(shù)民族，這是法律要求，即這是法律的規(guī)定而非任意性要求，且是憲法性規(guī)定。我國憲法明確規(guī)定自治地方國家工作人員中須有少數(shù)民族，民族區(qū)域自治法規(guī)定自治地方的法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實行區(qū)域自治的民族的人員。是否具有一定數(shù)量的少數(shù)民族干部或者專門司法人才，從宏觀而言，一方面是自治權(quán)能否得到有效貫徹的基礎(chǔ)性工作，另一方面又是衡量自治權(quán)和民族政策是否得到落實的重要標(biāo)準(zhǔn)。

第二，民族地區(qū)司法官員占有一定比例，既是工作所需，又是客觀現(xiàn)實?！?009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書披露，截止當(dāng)年底，全國共有290多萬少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%。全國公務(wù)員隊伍中，少數(shù)民族約占9.6%*2010年9月26日，國務(wù)院新聞辦公室，《2009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書。。例如青海目前公檢法司共有編制約1.3萬人，實有人員約1.2萬人，其中全省檢察機(jī)關(guān)有在編司法官員1740人，少數(shù)民族764人，比例為44%。全省法院系統(tǒng)有在編司法官員2348人，少數(shù)民族1032人，比例為44%。全省公安系統(tǒng)共有在編干警6899人，少數(shù)民族1865人，比例為37%。據(jù)測算，在青海省6個自治州中，少數(shù)民族司法官員的比例為59%，普通地區(qū)司法官員中，少數(shù)民族司法官員的比例為29%*據(jù)國務(wù)院新聞辦公室2010年9月發(fā)表的《中國的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》白皮書，在全國公務(wù)員隊伍中，縣處級以上少數(shù)民族干部就占到同級干部的7.7%。在中央和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，也都有相當(dāng)數(shù)量的少數(shù)民族干部。。由此可以得知，少數(shù)民族司法官員既是民族自治地方司法機(jī)關(guān)日常執(zhí)法的中堅和生力軍，也是政法隊伍的中堅和生力軍。司法隊伍構(gòu)成的特殊性，對管理、培訓(xùn)、使用提出了相應(yīng)的特殊要求。

第三，民族地區(qū)司法官員執(zhí)法具有相應(yīng)優(yōu)勢。優(yōu)勢體現(xiàn)在三個熟悉和二個適應(yīng)上，即熟悉國家法律和政策(較之而言，民族地區(qū)司法官員大多具有相應(yīng)的文化水平，受過政策和法律方面的專門教育或者培訓(xùn))、熟悉風(fēng)土人情(了解民情、民俗、民史)、熟悉語言(容易溝通和建立信任)；適應(yīng)社會環(huán)境(能夠很好開展工作)、適應(yīng)自然環(huán)境(能夠生存、生活和工作下去)。其中熟悉語言和適應(yīng)自然環(huán)境是最為重要的優(yōu)勢。熟悉語言，意味著可以無障礙交流。這是拉近心理距離，防止信息失真和獲取真實情況，了解真實想法的有效條件。適應(yīng)自然環(huán)境，意味著可以有充沛的精力和體力從容面對緊張、復(fù)雜的司法實踐，不會因為身體因素、心理因素妨礙工作或者過早離開崗位*據(jù)國務(wù)院新聞辦公室2010年9月發(fā)表的《中國的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》白皮書，在全國公務(wù)員隊伍中，縣處級以上少數(shù)民族干部就占到同級干部的7.7%。在中央和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，也都有相當(dāng)數(shù)量的少數(shù)民族干部。。民族地區(qū)司法官員的這些優(yōu)勢，在鄉(xiāng)土社會和區(qū)域特征明顯的范圍內(nèi)，對執(zhí)法的政治效益、法律效益和社會效益具有十分獨(dú)特的作用，是可資利用的寶貴資源。

第四，民族地區(qū)司法官員執(zhí)法水平參差不齊。執(zhí)法水平是專業(yè)學(xué)歷和執(zhí)法能力的綜合體現(xiàn)。學(xué)歷表明專業(yè)知識和其它相關(guān)知識的積累過程以及獲取渠道。執(zhí)法能力則指運(yùn)用專業(yè)知識處理實際法律問題的能力。在司法實踐中，專業(yè)學(xué)歷和執(zhí)法能力具有同等重要性*這是因為執(zhí)法永遠(yuǎn)都是一個再創(chuàng)作的過程。同一種執(zhí)法行為，之所以會有千差萬別的執(zhí)法結(jié)果，原因既在此。一般情形下，有什么樣的知識積累，就有什么樣的執(zhí)法水平，兩者相輔相成，難以偏頗。，學(xué)歷不夠或者不專，必然影響到執(zhí)法能力。我國民族地區(qū)政法隊伍總體上看，學(xué)歷偏低是普遍情形。例如在青海省公安隊伍中，法律和公安專業(yè)干警的比例為69%。在全省檢察隊伍中，大專以上學(xué)歷的比例為63.6%，具有資格的為48%。在全省法院隊伍中，大專以上學(xué)歷的比例為83%，具有資格的為74%。由于學(xué)歷偏低，可能會出現(xiàn)對法律精神實質(zhì)理解不深，對政策把握不準(zhǔn)，對社情輿情判斷不清，案件分析不到位，運(yùn)用手段有偏差，自身擺不正位置，執(zhí)法的目地不明確等情形，很容易將自己“塑造”成為一個機(jī)械的執(zhí)法者，而不是法律精神的實踐者、法律事務(wù)和其它社會事務(wù)的有效處理者。此類情形會明顯影響執(zhí)法的三大效果，甚至可能會因此引發(fā)新的問題。

(二)司法環(huán)境

司法環(huán)境是指司法的硬環(huán)境和軟環(huán)境。硬環(huán)境即客觀環(huán)境，主要是指自然環(huán)境、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、法律體系和治安狀況。通常情況下，人們?nèi)菀讓⑺痉ǖ挠箔h(huán)境僅僅理解為自然環(huán)境，忽略政治、經(jīng)濟(jì)以及法律制度本身對司法活動的巨大影響。顯然這是不全面的。因為任何司法活動本質(zhì)上都是政治活動，都須依據(jù)相應(yīng)法律進(jìn)行，又因為任何法律都是相應(yīng)經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)物，因此，司法活動的硬環(huán)境必然包括政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、法律體系和治安狀況。法律是政治的另一種表現(xiàn)方式，沒有政治也就無所謂法律，二者如影相隨。法律又是一種體系，沒有這一體系也就無所謂法律活動。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)水平，則是法律產(chǎn)生和演進(jìn)的核心動力。治安狀況則是對司法活動具有直接影響的重要因素，犯罪率的高低、行政民事案件多少以及解決的程度如何，既是社會治安的晴雨表，亦是司法活動質(zhì)量的判定標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上二者互為因果。將政治制度、法律制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和治安狀況定位為司法硬環(huán)境的惟一理由在于，它們是客觀存在的，有自身特有的規(guī)律，不依賴于任何人的意志為轉(zhuǎn)移，并對司法活動有著直接的、深刻的和根本性的影響。盡管它們的形式或者內(nèi)容很多方面是通過人的主觀活動表現(xiàn)出來的，但其根源的客觀性仍然無法改變。

軟環(huán)境即看不見、摸不著，卻又對司法活動有著明顯影響的諸種因素。一般情況下，人們多將其理解為意識因素。但實際上，僅限于意識方面的理解是無法全面闡釋軟環(huán)境的應(yīng)有含義的，它還應(yīng)當(dāng)包括社會性因素，亦即個人意識和社會風(fēng)氣共同構(gòu)成司法軟環(huán)境。在司法領(lǐng)域中，個人意識主要是指包括司法人員在內(nèi)的全體公民對法律的態(tài)度，例如，因為敬畏而尊祟、因為信仰而踐行、因為漠視而輕率、因為淺薄而曲解、因為私利而違背等。由于意識決定行動的目以及達(dá)成目的的方式，而且這種決定猶如空氣，看不見，摸不著，卻又無處不在、無時不在，因此對司法人員而言，個人法律意識的高低決定達(dá)成法律精神的程度，對普通公民而言，表現(xiàn)的是他們對法律的認(rèn)同程度和遵守程度，體現(xiàn)的是一種自覺、自律、自控、自省的精神狀態(tài)。社會風(fēng)氣概而言之，就是由政治風(fēng)氣、道德風(fēng)尚、價值觀念共同構(gòu)成的文化氛圍，其對法律的影響可以一言以蔽之：良好的社會風(fēng)氣能為法律提供適宜的立法環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境和守法環(huán)境*個人意識之和構(gòu)成社會風(fēng)氣，但二者又有顯著區(qū)別，即個人意識只是個體意識，是具體的，只對個人行為產(chǎn)生作用，而社會風(fēng)氣則是對社會整體評價的結(jié)論，具有抽象性。它們是一般與特殊的關(guān)系。。據(jù)此，可以將軟環(huán)境視為是政治文明和精神文明的另一種表述。

民族地區(qū)司法的硬環(huán)境可以作如下歸納：

第一，自然環(huán)境。自然環(huán)境是法律活動的天然舞臺，對立法、執(zhí)法、司法等活動，起著巨大和直接的影響。一般而言，民族地區(qū)的自然環(huán)境可以作這樣的概括：高原、高寒、地廣人稀、物種多樣卻又極其脆弱、資源豐富卻又利用困難、生態(tài)價值巨大卻又非常敏感，由此導(dǎo)致了一系列地域性問題的產(chǎn)生。在司法領(lǐng)域，突出表現(xiàn)就是違法犯罪呈現(xiàn)出巨大的地域特征，執(zhí)法活動的艱巨性、復(fù)雜性增加，司法成本居高不下。

第二，政治制度。政治制度是法律制度的母體，二者是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與被決定的關(guān)系。在民族地區(qū)，政治制度主要表現(xiàn)為政權(quán)結(jié)構(gòu)方面的特色，即普通行政區(qū)劃和民族自治區(qū)劃并存。在人民代表大會制度下，各民族自治地方行使自治權(quán)，具有相應(yīng)的法律規(guī)定和要求。在司法領(lǐng)域中，這些相應(yīng)的規(guī)定和要求在機(jī)構(gòu)產(chǎn)生、人員組成、活動原則以及方式等方面都有所體現(xiàn)，如司法中的民族團(tuán)結(jié)問題、維護(hù)統(tǒng)一問題、雙語訴訟問題等。

第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度*經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度是由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、企業(yè)產(chǎn)值和科技創(chuàng)新能力以及企業(yè)社會責(zé)任的承擔(dān)等因素構(gòu)成。這種理解和傳統(tǒng)理解有所不同。企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)著特殊的作用，因此有必要對其進(jìn)行全方面考查，而不能僅僅只看它生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少。沒有社會責(zé)任的承擔(dān)，企業(yè)創(chuàng)造的價值再多，也是沒有任何意義的。。經(jīng)濟(jì)猶如模具，包括法律活動在內(nèi)的任何國家活動，不可避免地都要帶上經(jīng)濟(jì)的烙印。意即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體來說，規(guī)模不大、產(chǎn)值不高、科技落后、結(jié)構(gòu)及布局不合理、特色不明顯、發(fā)展不平衡，屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而且由于民族地區(qū)生態(tài)具有特殊的戰(zhàn)略價值，它還面臨著如何處理好發(fā)展與保護(hù)的艱巨任務(wù)。與此相適應(yīng)，民族地區(qū)的法治建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的地域特征、行業(yè)特征和階段性特征。例如就犯罪特點而言，城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、資源富集區(qū)、重要交通沿線與牧區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)之間刑事犯罪存在顯著不同；就地方法治建設(shè)能力而言，各地基礎(chǔ)設(shè)施配置、隊伍福利待遇以及物質(zhì)保障與內(nèi)地存在較大差距，財政自給能力或者說經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，大多須依賴上級和中央財政支持；就社會秩序而言，亦與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，即凡是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方，社會治安形勢簡明，維護(hù)穩(wěn)定的任務(wù)相對清晰。

第四，法律體系*法律體系是司法的硬環(huán)境，且是基礎(chǔ)性的硬環(huán)境?？傮w上法律體系是國家制度的重要組成部分，是社會發(fā)展到一定階段的特定產(chǎn)物。具體而言，法律體系是由一系列法律法規(guī)構(gòu)成的制度性體系，不但規(guī)定國家的性質(zhì)、任務(wù)、組成方式、活動原則，還規(guī)定司法活動的任務(wù)、原則、程序等，是國家以及司法活動得以進(jìn)行的先決條件。法律體系一方面是國家法治建設(shè)程度或者水平的體現(xiàn)，另一方面是司法活動的直接依據(jù)。一切法治活動，都可以看成是法律體系的外化方式或者體現(xiàn)方式，有什么樣的法律體系，就有什么樣的法律活動，二者互為依存，一表一里。。法律體系從層級上說，分為國家和地方兩個方面。國家層面的法律體系是指由國家制定的法律法規(guī)。地方層面的法律體系是指由地方行使立法權(quán)形成的地方性法規(guī)。目前，國家和地方層面法律體系的構(gòu)建已經(jīng)完成，基本上實現(xiàn)了有法可依的目標(biāo)。法律體系從內(nèi)容上說，大體可以分為規(guī)范國家活動的活動、規(guī)范社會活動的法律、規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動的法律和規(guī)范個人活動的法律四個部分?，F(xiàn)階段，所有應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整的各類關(guān)系，基本上都納入了相應(yīng)的法律調(diào)整范圍。在民族地區(qū)，法律體系的建構(gòu)是與國家同步的，但也有特殊性，例如民族區(qū)域自治法的具體實施問題、民族宗教活動的依法管理問題、資源補(bǔ)償稅問題、習(xí)慣法問題、法律變通權(quán)問題等。這些都是影響司法活動的重要方面。

第五，治安狀況?？傮w上我國民族地區(qū)的治安狀況是良好的，但也存在相當(dāng)程度的復(fù)雜性。表現(xiàn)在一方面刑事發(fā)案的絕對數(shù)量不是很高，案件性質(zhì)相對集中于傳統(tǒng)侵財和傷害類犯罪，犯罪形式、形勢較為簡單。行政民事案件轉(zhuǎn)化為刑事案件的情況也不多。另一方面許多發(fā)生在民族地區(qū)的刑民案件具有一定的敏感性，如果處理不及時、不得當(dāng)，很容易引發(fā)民族性群體事件，執(zhí)法活動難度較大。

在民族地區(qū)司法活動的硬環(huán)境元素中，自然環(huán)境是天然的，政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法律體系雖然具有外在的社會形式和社會性內(nèi)容，但那是歷史進(jìn)程中規(guī)律的自然體現(xiàn)，是不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的，是具有“天然”內(nèi)涵的社會環(huán)境。無論哪種元素，它們給司法活動提供的條件，于此本質(zhì)一致，即均是司法活動的直接決定者，任何司法活動是不能在其給定的條件外存在的。這也是“硬”的本意所在。

民族地區(qū)司法活動的軟環(huán)境可以作如下歸納：

第一，個人意識。就司法領(lǐng)域而言，個人意識主要是指司法人員、公務(wù)員以及全體公民的法律意識或者法律理念。一分為二看，民族地區(qū)司法人員的法律理念總體上與當(dāng)代司法要求有較大差距*此處只分析民族地區(qū)司法人員的法律意識，其它公務(wù)人員和公民的法律意識也與全國平均水平存在差異。這種差異會產(chǎn)生兩方面的影響，即一方面會導(dǎo)致社會或者民眾對執(zhí)法人員監(jiān)督力度的不足，另一方面會導(dǎo)致社會對執(zhí)法人員正向影響力度的不足。。例如，因為文化水平差異*青海司法隊伍的文化結(jié)構(gòu)，前文已有論及，此處不再贅述。本文想特別強(qiáng)調(diào)的是文化的基礎(chǔ)性作用。毛澤東主席曾說，沒有文化的軍隊是打不了勝仗的。同理，沒有文化的執(zhí)法隊伍，也根本不可能執(zhí)行好法律。文化本身不等于素質(zhì)，但文化絕對是素質(zhì)的基礎(chǔ)和內(nèi)核。，會造成對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史的理解不深、不全、不透，又因此會導(dǎo)致對政策的理解不深、不全、不透，再因此又會導(dǎo)致對法律精神實質(zhì)的理解不深、不全、不透，形成意識方面基礎(chǔ)性的缺陷。這種缺陷直接影響到個人素養(yǎng)，對執(zhí)法者而言實際上這是致命的。再比如，具體到執(zhí)法方面，由于法律專業(yè)程度存在差異，沒有或者很少受過專門的執(zhí)法訓(xùn)練，一些人對執(zhí)法的目的、要求以及法律規(guī)范和執(zhí)法環(huán)境理解、掌握不準(zhǔn)，很可能會導(dǎo)致呆板執(zhí)法、僵化執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、盲目執(zhí)法、特權(quán)執(zhí)法甚至違規(guī)執(zhí)法情形的存在*最令人擔(dān)憂的是，存在這些情形而不知道，沒有改正的機(jī)會。一些人可能不是有意識去犯錯誤，但執(zhí)法的實際效果不理想。在此，個人素養(yǎng)與執(zhí)法效果直接關(guān)聯(lián)。，從而偏離公平、正義、效率的軌道。但是在民族地區(qū)司法隊伍中，也普遍存在一些極為寶貴的品格，需要格外珍惜。這些品格集中體現(xiàn)在吃苦、質(zhì)樸、踏實、勤勞、奉獻(xiàn)等方面，對彌補(bǔ)文化以及專業(yè)知識不足、促進(jìn)隊伍建設(shè)、適應(yīng)艱苦環(huán)境等，意義十分重大。

在此，有必要強(qiáng)調(diào)個人意識與執(zhí)法能力或者執(zhí)法水平之間的密切關(guān)系。因為在已有的自然、社會及法律條件下，司法人員的個人意識對執(zhí)法能力或者執(zhí)法水平有決定性意義。換言之，在同等的執(zhí)法條件下，執(zhí)法的效果會因為司法人員個人意識不同而不同，即同樣的案件會因為有不同的司法人員處理而產(chǎn)生不同的結(jié)果，近而形成不同的法律、政治和社會影響。這也是世界上很多國家普遍強(qiáng)調(diào)提高司法人員個人素質(zhì)的根本原因所在。根據(jù)執(zhí)法的效果，可以將執(zhí)法能力或者水平劃分為以下五種狀態(tài)：

最佳執(zhí)法狀態(tài)：即能取得最佳法律效果、政治效果和社會效果的執(zhí)法狀態(tài)。這種執(zhí)法狀態(tài)，一方面能滿足國家、社會以及個人等諸多主體的需求，另一方面又能實現(xiàn)法律的諸多功能和價值*執(zhí)法的最佳境界不是抽象的概念，而是有著具體的和歷史的含義，須與當(dāng)時、當(dāng)?shù)氐那闆r聯(lián)系起來衡量。任何在當(dāng)時看來合理的法律，都有可能實現(xiàn)最佳功能和價值。其它執(zhí)法境界亦是如此。，追求的是執(zhí)法效果整體的和有機(jī)的統(tǒng)一。

較好執(zhí)法狀態(tài)：即能取得相應(yīng)的法律效果，又能取得相應(yīng)的政治和社會效果的執(zhí)法狀態(tài)。在司法實踐中，這種執(zhí)法追求的是三種執(zhí)法效果的平衡，是將執(zhí)法活動放在更大的范圍內(nèi)予以考慮的，而不僅僅是將其局限為單純性的執(zhí)法活動。

一般執(zhí)法狀態(tài)：即只追求法律效果的執(zhí)法狀態(tài)。在這種執(zhí)法狀態(tài)下，執(zhí)法者只從程序、實體方面考慮執(zhí)法活動形式上的“合法性”，對其它效果一概不顧及，僅為執(zhí)法而執(zhí)法。

較差執(zhí)法狀態(tài)：即由于素質(zhì)等原因而無法實現(xiàn)任何一種效果的執(zhí)法情形，此種狀態(tài)下，執(zhí)法者心有余力不足，僅表現(xiàn)為形式上的“完工”而已。

最差執(zhí)法狀態(tài)：即故意違規(guī)違紀(jì)執(zhí)行法律的狀態(tài)。此種情形下，非但不能取得任何積極的執(zhí)法效果，相反還會產(chǎn)生一系列消極影響，危害極大。

這五種狀態(tài)中，第一種狀態(tài)是最為理想的執(zhí)法境界。第二種狀態(tài)是較為理想的執(zhí)法境界。第三種是中間狀態(tài)。中間狀態(tài)雖然形式上“合法”，但很難達(dá)成案結(jié)事了的目的，因此應(yīng)當(dāng)向上一種狀態(tài)過渡。后兩種情形則是執(zhí)法之大忌，上文論及到的盲目執(zhí)法、呆板執(zhí)法、僵化執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、特權(quán)執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法等，均是后三種狀態(tài)最為典型和現(xiàn)實的表現(xiàn)。

由于每一種執(zhí)法狀態(tài)都有輻射效應(yīng)，會以自身為核心形成影響范圍，產(chǎn)生積極或者消極作用。例如，對貪賄案件的處理，從偵查、起訴到審判、執(zhí)行，人們普遍感受到的，不僅僅是司法權(quán)運(yùn)行的公正與否，還會感受到國家反腐的力度是否足夠、手段是否得力，甚至還會感受到對公權(quán)力的監(jiān)督是否有效，因此在這個意義上，無論哪種狀態(tài)的執(zhí)法活動都不是單一性的法律活動，而是國家活動的有機(jī)組成部分。

目前，民族地區(qū)和全國其它地方一樣，在執(zhí)法意識方面均有極大的提升空間，在已有的條件下，增加執(zhí)法三大效果的有效的和長期的途徑在于提高個人執(zhí)法意識。

第二，社會風(fēng)氣。社會風(fēng)氣主要由政治風(fēng)氣、道德風(fēng)尚、價值觀念構(gòu)成，是影響執(zhí)法效果的外在的、看不見的因素。一般而言，社會風(fēng)氣是通過影響執(zhí)法者進(jìn)而影響執(zhí)法效果的。民族地區(qū)的社會風(fēng)氣，與執(zhí)法有關(guān)的方面可做如下分析*社會風(fēng)氣的研究是一個宏大命題，本處雖然只是關(guān)注其與執(zhí)法活動有聯(lián)系的部分，并且細(xì)化為三個方面，但這并不意味著其它方面對執(zhí)法活動沒有影響。社會風(fēng)氣的影響是宏觀的，無時不在，無處不在，任何政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的社會活動，都會不同程度受其影響。：

政治風(fēng)氣：主要是指干部隊伍的勤政、廉政和為民意識。民族地區(qū)政治風(fēng)氣的主流是尊重憲法和法律，維護(hù)統(tǒng)一，堅持發(fā)展，保障民生，總體上政風(fēng)和暢，但也存在一些問題，如部分公職人員依法行政的意識不強(qiáng)，能力不高，目光不遠(yuǎn)，心胸狹隘，缺乏法治意識、民主意識、大局意識。一些地區(qū)和人員容易受到分裂勢力的干擾和影響，缺乏團(tuán)結(jié)意識、統(tǒng)一意識。

道德風(fēng)尚：道德風(fēng)尚由個人道德和社會道德構(gòu)成，起著社會成員判斷應(yīng)當(dāng)怎樣或不應(yīng)當(dāng)怎樣、善或惡、好或壞、高尚或卑下的心理標(biāo)準(zhǔn)的作用。我國民族地區(qū)民風(fēng)醇厚，率直簡約，忍隱樸素，與生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)特色基本一致，無論是公務(wù)員隊伍還是廣大民眾，均有較強(qiáng)的自律意識。尤其是信仰宗教的少數(shù)民族群眾，以教律為立身處世之本，形成了鮮明的宗教與道德共為一體的個人意識和社會角色相統(tǒng)一的特點?？傮w上看，敬畏法律、敬畏神靈、明辨是非、善惡分明，構(gòu)成我國民族地區(qū)社會道德風(fēng)尚的核心元素，并且呈明顯的地域、文化背景和經(jīng)濟(jì)狀況上條塊分布的特征。

價值觀念：價值觀念表明的是人們對政治、社會及人生的追求?？傮w上看，民族地區(qū)民眾的價值觀念與全國其它地方并無二至，無論是宏觀上對于國家的責(zé)任感還是微觀上個人的追求與奮斗，均體現(xiàn)著千百年來中華民族一脈相承的傳統(tǒng)，但也呈現(xiàn)出自身的一些特點，例如，在政治上更為重視憲法和民族區(qū)域自治法，在法律上更為關(guān)注公平特別是實體公平，在文化上更為關(guān)注多元性，在精神上更為關(guān)注宗教，在行為上更為遵守傳統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)上更為關(guān)注本地發(fā)展及生態(tài)等。這些特點或者是現(xiàn)實的，或者是歷史的，或者是二者的交織，并且這些特點或者是有意識的追求，或者是教育與生活環(huán)境所得，不但構(gòu)成社會活動中不可或缺的元素，而且構(gòu)成個體內(nèi)心確認(rèn)的真實標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出鮮明的時代性和變化性，對執(zhí)法行為有著巨大的影響。

可以看出，我國民族地區(qū)的社會風(fēng)氣具有傳統(tǒng)之中包含時尚、簡單之中蘊(yùn)含復(fù)雜、積極之中兼有消極的特點。社會風(fēng)氣之于司法活動，潤物細(xì)無聲，它的作用看不見，卻又十分巨大。

民族地區(qū)司法活動的軟環(huán)境中，個人意識和社會風(fēng)氣具有同樣重要的作用，但就具體執(zhí)法或者是對個案而言，個人意識又處在決定性的地位。這實際上是一種力量的環(huán)形傳遞，即良好的社會風(fēng)氣能促使形成良好的個人意識，良好的個人意識能促使執(zhí)法的三大效果最大化，而良好的執(zhí)法效果又能促使社會風(fēng)氣更加良性化，從而形成法治建設(shè)整體的良性循環(huán)。個人意識和社會風(fēng)氣相輔相成，總體上后者決定前者，前者對后者有反作用，但個人意識的形成，又不完全取決于社會風(fēng)氣，還與個人綜合素養(yǎng)密切關(guān)聯(lián)。

(三)司法的目的和要求

司法的目的從宏觀而言，是為了保障國家及其成員一切合法以及非法律所禁止的活動正常、有序、有效進(jìn)行，進(jìn)而實現(xiàn)國家存在之價值。不同的部門法有不同的制定目的，但所有法律的根本目的于此統(tǒng)一為一體，共同服務(wù)于國家目的。當(dāng)法律被視為國家工具時，司法的目的是實現(xiàn)公平、秩序和正義。這是司法的直接目的之一。當(dāng)法律不僅僅被視為國家工具而是被視為國家活動時，司法活動便有了更深的內(nèi)容，此時司法的目的在于實現(xiàn)其本身所蘊(yùn)含的獨(dú)立價值上，即保障和尊重人權(quán)。這也是司法的又一直接目的。二者的區(qū)別在于，前者是工具主義司法觀，執(zhí)法活動是達(dá)成目的的手段。后者是目的主義的司法觀，執(zhí)法活動本身就是手段和目的的統(tǒng)一。

司法的要求主要是指迅速及時、公平公正、合法有效、平和謙抑、兼顧全面、案結(jié)事了。迅速及時是指正義的實現(xiàn)不能有絲毫拖延。公平公正是指正義的實現(xiàn)不能有絲毫偏狹。合法有效是指正義的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)依法和真實。平和謙抑是指執(zhí)法者要忠實謙和，情理法有機(jī)交融。兼顧全面是指兼顧所有的人、所有的法律功能。案結(jié)事了是指案件終結(jié)，矛盾消除。

在我國民族地區(qū)，由于特殊的自然、社會、政治、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境，司法的目的和要求也有特殊之點：

第一，要突出團(tuán)結(jié)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一；

第二，要突出穩(wěn)定，強(qiáng)調(diào)秩序；

第三，要突出和諧，強(qiáng)調(diào)效果；

第四，要突出發(fā)展，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)；

第五，要突出特色，強(qiáng)調(diào)平衡。

概括起來，就是既要強(qiáng)調(diào)國家統(tǒng)一意識，又要關(guān)注文化多元，既要促進(jìn)社會繁榮，又要維護(hù)秩序安定，既要推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保護(hù)生態(tài)資源，既要強(qiáng)化當(dāng)代法治，又要引導(dǎo)民間習(xí)俗，既要培養(yǎng)法律理念，又要挖掘傳統(tǒng)美德，既要發(fā)揮法律本身的作用，又要注意執(zhí)法的輻射效應(yīng)。否則，司法活動就會失去針對性，而失去針對性的司法活動，其所包含的危害將是一連串的。

司法的目的和要求，除了蘊(yùn)含于法律本身外，還可以通過政策、民眾意愿、輿論等體現(xiàn)出來。蘊(yùn)含于法律及政策本身的目的和要求，具有明顯和強(qiáng)制性特點。通過民眾意愿、輿論等體現(xiàn)出來的司法目的和要求，需要執(zhí)法者個人判斷、發(fā)現(xiàn)并貫穿于司法實踐中。

從以上對司法權(quán)要素或者指向的分析中，可以看出民族地區(qū)法治建設(shè)表現(xiàn)出的一般規(guī)律*規(guī)律其實就是本質(zhì)特點，能夠決定事物的發(fā)生、發(fā)展和變化。司法規(guī)律屬于社會規(guī)律，但有自己的特點。青海的司法規(guī)律在屬于全國司法規(guī)律范疇的同時，也有自身的特點，表現(xiàn)為規(guī)律整體性與局部性之間的關(guān)系。：

第一，關(guān)于階段問題。與社會主義初級階段相一致，我國民族地區(qū)法治建設(shè)亦處在社會主義初級階段，執(zhí)法能力、地方立法權(quán)運(yùn)用、對法律的社會認(rèn)同度和遵守程度以及硬件建設(shè)等均與發(fā)達(dá)地區(qū)存在差異。這是對自身的認(rèn)知，是基礎(chǔ)性的判斷。

第二，關(guān)于地位問題。民族地區(qū)法治建設(shè)既是我國法治建設(shè)的重要組成部分，又是各地總體建設(shè)中需要特別強(qiáng)調(diào)的環(huán)節(jié)，無論是從全國還是從本省，是從地理還是從資源、生態(tài)等諸多方面來看，均處在十分重要和特殊的地位上，肩負(fù)著實踐、示范、開拓三大重任。實踐即做好當(dāng)下的法治工作，實現(xiàn)執(zhí)法要求。示范即特殊條件、特殊環(huán)境下的法治建設(shè)經(jīng)驗的積累及引領(lǐng)。開拓即在沒有可資借鑒的道路上探索、創(chuàng)新和前進(jìn)。但現(xiàn)階段，法律應(yīng)有的作用沒有完全發(fā)揮，應(yīng)有的地位沒有得到充分體現(xiàn)。

第三，關(guān)于主體問題。執(zhí)法人員是司法活動的主體，民族地區(qū)司法人員一方面文化程度、法律知識、執(zhí)法理念以及執(zhí)法技能存在一定的不足，但另一方面又表現(xiàn)出強(qiáng)烈的奉獻(xiàn)精神、生存及發(fā)展能力和適應(yīng)能力，長短優(yōu)劣共存一體。

第四，關(guān)于法律體系問題。由于行政結(jié)構(gòu)特點，民族自治地區(qū)擁有較多的地方立法權(quán)(包括法律變通權(quán))，目前，民族地區(qū)地方立法一方面以行政管理方面的內(nèi)容居多，別一方面在層級上多為省級以下。因此，在國家法律統(tǒng)一的前提下，地方法律體系建設(shè)面臨重任，例如，自治權(quán)的運(yùn)用問題、宗教管理的細(xì)化問題、資源補(bǔ)償及保護(hù)與開發(fā)問題、對習(xí)慣法的存廢立改問題等，都需要通過立法方式解決。

第五，關(guān)于司法環(huán)境。民族地區(qū)自然環(huán)境為高原高寒，文化環(huán)境為多元紛繁，經(jīng)濟(jì)環(huán)境為規(guī)模不大、力量弱小，社會環(huán)境為層次多樣、內(nèi)容龐雜*例如，單就青海而言，既有城鄉(xiāng)問題，又有農(nóng)牧問題，既有吃飯問題，又有保護(hù)問題，既有僧俗問題，又有教派問題。這些問題中傳統(tǒng)與當(dāng)代、經(jīng)濟(jì)與社會、民族與宗教、文化與行為交織在一起，構(gòu)成了鮮明的青海地方性社會特色。，執(zhí)法環(huán)境總體上敏感而復(fù)雜。

第六，關(guān)于司法的目的和要求。民族地區(qū)司法的目的和要求概括起來，就是保穩(wěn)定、保團(tuán)結(jié)、保發(fā)展、保和諧、保民生、保環(huán)境，就是講及時、講公平、講有效、講人文。

第七，關(guān)于發(fā)展趨勢問題。有兩層含義，一層是法治本身的作用會越加重要，并體現(xiàn)于社會生活的各個方面。另一層含義是民族地區(qū)的法律體系和基礎(chǔ)設(shè)施會更加完善、隊伍素質(zhì)和執(zhí)法能力會更加提高，在為欠發(fā)達(dá)地區(qū)各項建設(shè)事業(yè)提供更為有效的法律保障方面展現(xiàn)更為突出的作用。

如果從司法權(quán)的指向概括表述民族地區(qū)司法規(guī)律，可以看出民族地區(qū)法治建設(shè)與當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化特點密切聯(lián)系，法律的作用、地方立法權(quán)的運(yùn)用、執(zhí)法的手段皆有與眾不同的內(nèi)涵。由此，民族地區(qū)司法權(quán)的配置，應(yīng)當(dāng)在以下方面有所側(cè)重：

第一，強(qiáng)化刑事案件偵查權(quán)。方法是配置和整合刑偵力量。配置就是增加警力和設(shè)備，整合就是在州地市一級成立諸如偵查指揮中心之類的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將優(yōu)勢偵查力量集中使用。刑事案件偵查權(quán)強(qiáng)化的方向為城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、資源富集區(qū)、重要交通沿線以及人員流動性強(qiáng)、社情復(fù)雜的地方。特別需要指出的是要強(qiáng)化民族自治地方刑事案件偵查權(quán)，以防因普通刑事案件不能及時偵破引發(fā)群體事件。

第二，強(qiáng)化職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)。方法亦是配置和整合檢察力量，并將查辦重點放在行政管理領(lǐng)域、資源領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域、民生領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域以及民族宗教領(lǐng)域側(cè)重。在此，有協(xié)調(diào)問題和獨(dú)立行使檢察權(quán)問題?？梢钥紤]通過地方立法權(quán)方式，規(guī)定強(qiáng)化職務(wù)犯罪監(jiān)督的方式和途徑。

第三，強(qiáng)化審判權(quán)。其一，強(qiáng)化基層審判力量，切實保證審判級別落到實處，切實做到有處訴、有處判，不能因為空間距離而妨礙訴訟方便、順利進(jìn)行。其二，強(qiáng)化審判技能，切實提高公平意識、大局意識、效益意識、民本意識和廉潔意識。

在強(qiáng)化檢察權(quán)和審判權(quán)配置中，人員問題無法回避。應(yīng)當(dāng)考慮采取降低入門條件、加大上崗培訓(xùn)、完善年度及個案考核的方式，解決專業(yè)人員短缺問題。目的是進(jìn)得來、留得住、干得好、出得去。

第四，強(qiáng)化執(zhí)行權(quán)。重點在于通過制度性措施，加大減刑、假釋、保外就醫(yī)力度，切實體現(xiàn)刑罰的教育感化作用。再一方面就是完善社區(qū)矯正制度，明確規(guī)定公安、司法、社區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和職能，規(guī)定經(jīng)費(fèi)來源。

第五，強(qiáng)化調(diào)解力量。針對民族地區(qū)實際，強(qiáng)化調(diào)解力量十分重要，能做到防患未然。除了加強(qiáng)民間調(diào)解并對其進(jìn)行有效管理和積極引導(dǎo)外，還要加強(qiáng)公權(quán)力調(diào)解。應(yīng)當(dāng)規(guī)定公權(quán)力調(diào)解是黨務(wù)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)尤其是司法機(jī)關(guān)極其重要的職責(zé)，是執(zhí)法的必要手段。公權(quán)力調(diào)解的重點是有可能引發(fā)群體性事件的刑民案件、矛盾、糾紛等。

第六，強(qiáng)化司法監(jiān)督權(quán)。主要是強(qiáng)化人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察監(jiān)督和群眾監(jiān)督。人大可以通過聽取報告、個案質(zhì)詢、地方立法等方式，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以通過加強(qiáng)對司法人員黨紀(jì)政紀(jì)檢查的方式，強(qiáng)化對檢察、審判以及公安司法工作的監(jiān)督。特別是要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，以使司法權(quán)能夠公正、有效、合理運(yùn)用，防止權(quán)力變異。

以上是司法權(quán)力的內(nèi)部配置問題，但不可否認(rèn)的是，從當(dāng)前形勢看，僅有內(nèi)部權(quán)力配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決存在的一系列問題，還需要考慮外部因素對司法權(quán)配置的影響。換言之，外部因素也與司法權(quán)配置有關(guān)。從民族地區(qū)實際看，有兩點對其影響最大，即教育和協(xié)作問題。強(qiáng)化司法職業(yè)教育并將其制度化，應(yīng)當(dāng)是解決司法人員短缺和素質(zhì)不高的長期措施。解決好協(xié)作問題，實際上就是解決好司法權(quán)運(yùn)行的外部環(huán)境，使其能與財政權(quán)、人事權(quán)和各項行政執(zhí)法權(quán)有機(jī)銜接，從而起到便利執(zhí)法、擴(kuò)大效果的作用。

由于以上關(guān)于民族地區(qū)司法權(quán)的配置，是從地方層面論述的，鑒于權(quán)限問題，很多建議的實質(zhì)其實就是兩個方面：其一，增強(qiáng)力量。其二，就是廣泛動員全社會參與，以期通過群眾性強(qiáng)化司法力量、擴(kuò)大司法效力和影響。其三，強(qiáng)調(diào)通過地方立法權(quán)運(yùn)用，制定適合民族地區(qū)司法活動特點的地方性法規(guī)。需要注意的是，任何地方、任何司法權(quán)的配置，不管是否擁有自治權(quán)還是全國人大的特別授權(quán)，都不能超越國家法律規(guī)定進(jìn)行。這是地方司法權(quán)配置必須遵守的基本原則。

無論從哪個層面看，司法權(quán)的配置涉及范圍廣泛，意義重大，不可能也不應(yīng)當(dāng)率性而為，而是應(yīng)當(dāng)堅持一定的原則。從宏觀上看，這些原則至少包含如下內(nèi)容*參見《中國檢察理論體系創(chuàng)新中的幾個問題》，刊《檢察學(xué)的學(xué)科建設(shè)》，中國檢察出版社，2008年4月第一版。：

1.不能打破現(xiàn)有司法總體格局的原則。不能打破這一格局是因為它符合中國實際以及世界司法發(fā)展的趨勢。在國家權(quán)力總體格局中，檢察權(quán)和審判權(quán)共同構(gòu)成司法權(quán)，其內(nèi)部職能與權(quán)限的劃分，不但深刻體現(xiàn)著中國特有的司法規(guī)律，而且具有現(xiàn)實的必要性和科學(xué)性。

2.突出中國特色原則。即突出中國的政治特色、經(jīng)濟(jì)特色、文化特色、法律特色以及歷史和現(xiàn)實特色。中國的司法權(quán)配置，沒有可以直接套用的任何模式，只有可資借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

3.強(qiáng)化監(jiān)督原則。司法權(quán)具有雙重責(zé)任，一方面它要防止自身權(quán)力濫用，另一方面它還是防止其它權(quán)力濫用的手段。無論從理論還是從實踐上說，監(jiān)督作用不應(yīng)弱化而要強(qiáng)化，以達(dá)到監(jiān)督的實際效果與決定制度的授權(quán)程度相一致的目的。強(qiáng)化監(jiān)督是世界性潮流。

4.尊重大局原則。民族地區(qū)審判制度和檢察制度是中國法律制度的重要組成部分，而法律制度又是國家制度的重要組成部分，環(huán)環(huán)相扣，牽一發(fā)而動全身。司法權(quán)配置不僅僅是司法制度自身的事情，也不僅僅只是一個地方的問題，必須協(xié)調(diào)考慮，統(tǒng)籌兼顧。

5.強(qiáng)化手段原則或者說強(qiáng)化效力原則。目前司法活動中最大的缺陷就是手段不足、效力不強(qiáng)，與其擔(dān)負(fù)的任務(wù)不相適應(yīng)，抵消了司法活動的權(quán)威和公正性。當(dāng)以簡便、有力、容易發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤為強(qiáng)化效力的標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化效力，實際上就是強(qiáng)化手段，包括強(qiáng)化條件保障、強(qiáng)化組織保障、強(qiáng)化物質(zhì)保障和強(qiáng)化環(huán)境保障。從內(nèi)部理順三大訴訟的關(guān)系，從外部理順與管人、管干部的權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，理順?biāo)痉?quán)與被行政權(quán)之間的關(guān)系，在內(nèi)部創(chuàng)造出有利于司法者執(zhí)行法律的良好機(jī)制。

6.社會需求與政治效果相統(tǒng)一的原則。社會的變化是司法制度改革的直接動因，但它并不能指明司法制度改革的方向，依據(jù)社會變化提出的司法制度改革的觀點，還必須以政治效果加以衡量和判斷。

7.因地因時制宜原則?，F(xiàn)階段進(jìn)行的司法權(quán)配置，只能以當(dāng)時當(dāng)?shù)氐臈l件作為決策依據(jù)，不能把以后的或者已經(jīng)是過去了的東西拿來為現(xiàn)在所用，也不能把外地甚至外國的東西拿到當(dāng)?shù)靥子谩Ｋ痉?quán)配置應(yīng)當(dāng)遵循合法、合理、能用、有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)階段民族地區(qū)司法權(quán)配置，還應(yīng)當(dāng)在以下三個方面有所側(cè)重：

1.加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，尤其是要重點研究憲法理論、國家特點、訴訟制度、司法權(quán)淵源、性質(zhì)及表現(xiàn)形式和運(yùn)作特點、司法權(quán)與其它國家權(quán)力的關(guān)系等，以期在理論上回答清楚有爭議或者認(rèn)識不清的問題。這是非常重要的、處理民族地區(qū)司法權(quán)配置的基礎(chǔ)性的工作。

2.突出并重視立法作用，對以往的立法成果要注意鞏固，同時對司法實踐以及理論研究中已經(jīng)明確的新問題，尤其是涉及到司法權(quán)效力的宏觀問題，如偵查權(quán)、起訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及組織法、法官和檢察官法等方面的問題，要及時提交立法機(jī)關(guān)，以立法方式予以明確。在此要特別強(qiáng)調(diào)地方立法權(quán)的運(yùn)用。

3.充分利用司法解釋權(quán)，注重審判制度和檢察制度建設(shè)。司法解釋權(quán)既是審判權(quán)和檢察權(quán)的一種，同時又是鞏固、發(fā)展和運(yùn)用好司法權(quán)及其它權(quán)力的重要手段，在訴訟以的整個過程以及其它司法活動中運(yùn)用好這一權(quán)力，意義十分重大。

司法權(quán)的科學(xué)配置既是一個歷史問題，也是一個現(xiàn)實問題，既是一個國內(nèi)問題，還是一個國際性問題，既是一個實踐問題，也是一個理論問題，既是一個創(chuàng)新問題，又是一個改革問題，具有多重研究和判斷價值。

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