湖南省新農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀與對策

謝云飛

(湖南湘潭市公路管理局，湖南湘潭411100)

湖南省新農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀與對策

謝云飛

(湖南湘潭市公路管理局，湖南湘潭411100)

針對湖南省農(nóng)村公路建設(shè)存在的若干問題，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，提出:加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)科學(xué)規(guī)劃;建立多元化、多層次、多渠道的投資體制;加強(qiáng)全過程的質(zhì)量管理控制;健全長效的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化養(yǎng)護(hù);完善農(nóng)村公路交通安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);重視農(nóng)村公路建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的相關(guān)對策，堅(jiān)持建、管、養(yǎng)、運(yùn)并重的發(fā)展思路，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長和社會主義新農(nóng)村建設(shè)全面發(fā)展。

建設(shè)規(guī)劃;質(zhì)量管理;養(yǎng)護(hù);生態(tài)環(huán)境保護(hù);對策

農(nóng)村公路是公路網(wǎng)的重要組成部分，規(guī)模大、覆蓋面廣，在路網(wǎng)中的比重高達(dá)70～80%，是保障農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一［1］，加快農(nóng)村公路建設(shè)，改善群眾出行，幫助農(nóng)民致富，既是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“四化兩型”的發(fā)展要求，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。

“十一五”期，湖南省累計(jì)完成農(nóng)村公路建設(shè)總投資404．6億元，為“十一五”規(guī)劃的

124．9%，是“十五”的3．7倍，建成縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路12 410公里，建制村通暢工程109577公里，建制村通達(dá)工程23 563公里，新增474個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通水泥(瀝青)路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢率達(dá)到99．9%;新增27 846個(gè)建制村通水泥(瀝青)路，建制村通暢率達(dá)到81．5%;新增11 404個(gè)建制村通公路，實(shí)現(xiàn)所有具備條件的建制村通公路［2］。但是，我省農(nóng)村公路建設(shè)總體上還不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，如何把握“十二五”戰(zhàn)略機(jī)遇期，有力推動我省農(nóng)村公路建設(shè)，興路、強(qiáng)路及發(fā)揮路網(wǎng)整體效益是我省新農(nóng)村公路建設(shè)的重點(diǎn)。

一 農(nóng)村公路特征

農(nóng)村公路除具有一般公路的社會性、公益性特征外，還有其自身的特點(diǎn):①分布廣，路網(wǎng)總規(guī)模大。②路線短(特別是村道)，項(xiàng)目多。③交通量小、運(yùn)量少，且具有明顯的季節(jié)性。④交通構(gòu)成復(fù)雜，非機(jī)動車、拖拉機(jī)流量大，基礎(chǔ)資料缺乏。⑤技術(shù)等級低、占地少、投資小普遍的以三、四級公路為主［3］。

二 湖南省農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題

近年來，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，各地都在大力實(shí)施“村村通”工程，但農(nóng)村公路的建設(shè)管理還存在建設(shè)規(guī)劃差、配套資金缺乏、質(zhì)量管理力量弱、管養(yǎng)缺乏、安保設(shè)施不足、無生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識等諸多問題，主要集中在以下幾個(gè)方面:

1．缺乏整體科學(xué)規(guī)劃

自“十六”大明確提出要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以來，我省對農(nóng)村公路特別是縣鄉(xiāng)公路給予了高度重視，但仍有部分地區(qū)忽視農(nóng)村公路的建設(shè)，錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)村公路交通量小，不必花大力氣搞建設(shè)，未對農(nóng)村公路網(wǎng)進(jìn)行科學(xué)、合理的前期規(guī)劃［4］，使得路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)村公路發(fā)展水平參差不齊。

2．配套建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏

農(nóng)村公路建設(shè)在某種意義上說具有社會公益性，自身無法創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在我省西部貧困鄉(xiāng)村，縣鄉(xiāng)村級財(cái)政保障能力比較差，特別是經(jīng)濟(jì)條件差、人口數(shù)量少、修建里程長的地區(qū)，資金匱乏問題愈加明顯，建設(shè)資金主要依靠國家財(cái)政的局面，地方財(cái)政無力投入，使得農(nóng)村公路建設(shè)資金缺少了一條主要來源渠道，地方配套資金的籌集難以落實(shí)［5］。長期下去，資金的嚴(yán)重不足已成為制約農(nóng)村公路發(fā)展的主要問題。

3．質(zhì)量偏低、抗災(zāi)能力差

農(nóng)村公路一般等級不高，普遍的以四級公路為主，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，建設(shè)規(guī)模小，資金投入少，利潤偏低，許多地區(qū)只能采用專業(yè)技術(shù)弱、管理能力不強(qiáng)的施工隊(duì)伍，施工質(zhì)量難以保證，缺乏嚴(yán)格的施工監(jiān)督管理［6］，致使農(nóng)村公路普遍路況差，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和山區(qū)，道路坡度大、彎道多、曲線半徑小、缺橋少涵，抗災(zāi)能力差，工程隱患多。

4．養(yǎng)護(hù)工作落實(shí)不到位

農(nóng)村公路相關(guān)養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和管理法規(guī)缺乏，養(yǎng)護(hù)資金缺乏保障，管養(yǎng)責(zé)任主體不明確，缺乏專業(yè)化的管理養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍和設(shè)備，養(yǎng)管運(yùn)行機(jī)制不健全，農(nóng)村公路存在著“只建不管、管養(yǎng)不到位”的問題相當(dāng)嚴(yán)重［7］，由于農(nóng)村公路點(diǎn)多面廣，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)與管理工作就顯得相當(dāng)滯后。

5．交通安全基礎(chǔ)設(shè)施匱乏

目前，我省農(nóng)村公路建設(shè)嚴(yán)重缺少配套的交通工程和交通安全設(shè)施，多年來，交叉口無控制信號，公路中間無隔離，復(fù)雜路段無提示，危險(xiǎn)路段無防護(hù)，車輛、行人無分隔等大量的安全隱患廣泛存在于農(nóng)村公路，農(nóng)民的交通安全意識和安全常識還相當(dāng)薄弱，基層公安交通管理部門交警中隊(duì)，基本上沒有時(shí)間和精力對農(nóng)村公路進(jìn)行長期的巡邏檢查，以致農(nóng)村公路交通條件長期處于混合交通的狀況［8］，農(nóng)村公路交通安全隱患十分突出。

6．無生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村公路建設(shè)導(dǎo)致的對建設(shè)中生態(tài)環(huán)境破壞問題日益突出，如挖填切口破壞自然水流結(jié)構(gòu)、占用耕地、破壞自然與人文景觀、改變野生動物的原生態(tài)環(huán)境、大氣污染、施工噪聲等，因建設(shè)開挖誘發(fā)的山體滑坡、邊坡坍塌、河道堵塞、水體變質(zhì)、水土流失等。當(dāng)公路建成使用后，又有交通噪聲，有害氣體排放，外來物種侵入等。農(nóng)村公路設(shè)計(jì)中幾乎沒有任何形式的環(huán)保設(shè)計(jì)［9］。生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦破壞，很難恢復(fù)。公路的建設(shè)、運(yùn)營所造成的環(huán)境影響已成為威脅地區(qū)及至全球生態(tài)安全的重要因素之一。

三 湖南省農(nóng)村公路建設(shè)對策

湖南“十二五”農(nóng)村公路的發(fā)展按照國務(wù)院轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體部署，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“四化兩型”的發(fā)展要求，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路發(fā)展由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，全省農(nóng)村公路發(fā)展將遵循“權(quán)責(zé)明晰，突出重點(diǎn)，建養(yǎng)結(jié)合，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)公路改建和連通工程建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村公路交通網(wǎng)絡(luò)，完善配套服務(wù)設(shè)施，健全農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制，重視農(nóng)村公路建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高農(nóng)村公路抗災(zāi)能力和整體服務(wù)水平。

1．結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)科學(xué)規(guī)劃

農(nóng)村公路的劃不同于高等級公路網(wǎng)規(guī)劃，與以往的縣鄉(xiāng)公路規(guī)劃也存在一定差異。在農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃過程中，不能簡單的采用國省干線公路規(guī)劃中使用的方法和參數(shù)，不以交通量為導(dǎo)向，而應(yīng)以政權(quán)建設(shè)和政策為導(dǎo)向，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、人口密度較小、村鎮(zhèn)分布較稀的地區(qū)，或農(nóng)村公路網(wǎng)已有一定基礎(chǔ)的地區(qū)，可采用“專家經(jīng)驗(yàn)法”進(jìn)行布局規(guī)劃［10］。

農(nóng)村公路網(wǎng)由交通部、省交通廳規(guī)劃其發(fā)展目標(biāo)，市縣級交通部門編制詳細(xì)計(jì)劃?！笆濉鞭r(nóng)村公路的規(guī)劃按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施;因地制宜、分類指導(dǎo);可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)并重的基本原則，量力而行推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)，特別要處理好農(nóng)村公路規(guī)劃與綜合交通體系規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、財(cái)力籌措同步規(guī)劃的關(guān)系，確保規(guī)劃的順利實(shí)施。

2．以財(cái)政資金投入為主，輔以其他資金投入的多元化、多層次、多渠道的投資體制

中央和地方(省、市、縣)財(cái)政稅收納入財(cái)政預(yù)算用于固定資產(chǎn)投資的資金，應(yīng)是農(nóng)村公路建設(shè)資金的重要來源，農(nóng)村公路建設(shè)要積極爭取各級政府每年從財(cái)政預(yù)算安排部分資金投入農(nóng)村公路建設(shè)。另外，大幅度提高地方交通規(guī)費(fèi)投入農(nóng)村公路建設(shè)的比例，以加快農(nóng)村公路建設(shè)，使農(nóng)拖等地方交通規(guī)費(fèi)真正實(shí)現(xiàn)“取之于車，用之于路”，重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目繳納的建筑營業(yè)稅、高速公路經(jīng)營公司交納的營業(yè)稅通過各級政府的財(cái)政預(yù)算安排，全額專項(xiàng)用于農(nóng)村公路建設(shè)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自愿投工投勞參與農(nóng)村公路建設(shè)［11］。形成多元化、多層次、多渠道的投資體制。

3．建立健全農(nóng)村公路質(zhì)量保障體系，加強(qiáng)全過程的質(zhì)量管理控制，提高路面抗災(zāi)能力

通村公路在中華人民共和國交通部《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定為四級公路，各項(xiàng)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求都比較低，修建一般都是在已有的機(jī)耕道基礎(chǔ)上加以改建［12］，因此，要從客觀實(shí)際出發(fā)，結(jié)合《湖南省農(nóng)村公路建設(shè)管理試行辦法》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)審查和審批，按照《湖南省農(nóng)村公路建設(shè)暫行技術(shù)要求》選擇適宜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，遵循因地制宜原則，優(yōu)化設(shè)計(jì)，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，按照施工合同要求，制定和完善各項(xiàng)質(zhì)量管理制度和控制措施，按規(guī)定實(shí)行工程監(jiān)理制度，對一般農(nóng)村公路項(xiàng)目，可按區(qū)域采取項(xiàng)目捆綁方式招標(biāo)社會監(jiān)理或由項(xiàng)目業(yè)主聯(lián)合村民委員會成立專項(xiàng)監(jiān)理組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)理工作。同時(shí)，農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行工程質(zhì)量檢測，各檢測單位對檢測數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整性負(fù)責(zé)，形成完善的農(nóng)村公路質(zhì)量保證體系，加強(qiáng)全過程的質(zhì)量管理控制，提高路面抗災(zāi)能力。

4．建立健全農(nóng)村公路長效的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化養(yǎng)護(hù)

圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略格局，科學(xué)制定全省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)發(fā)展規(guī)劃，逐年加大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金投入，拓寬渠道，建立穩(wěn)定的長效養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制［13］。全面落實(shí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任，縣(市、區(qū))為農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體，省市要加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督和考核，積極落實(shí)機(jī)構(gòu)人員和養(yǎng)護(hù)資金，全面推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場化，建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制，探索專業(yè)養(yǎng)護(hù)和農(nóng)民承包養(yǎng)護(hù)相結(jié)合、養(yǎng)護(hù)管理和路政管理相結(jié)合、政府投入與群眾參與相結(jié)合等模式，省市加強(qiáng)對管理養(yǎng)護(hù)工作的檢查考核，加強(qiáng)農(nóng)村公路路政管理，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化養(yǎng)護(hù)長效的養(yǎng)護(hù)機(jī)制。

5．完善農(nóng)村公路交通安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成交通安全綜合管理機(jī)制。

加強(qiáng)和完善農(nóng)村公路交通安全基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村公路通行環(huán)境，對彎道、橋梁、學(xué)校、村莊、路口、陡坡、路堤等需設(shè)置交通標(biāo)志、標(biāo)線的路段進(jìn)行確定，并在現(xiàn)場繪圖定位記錄并實(shí)施。健全農(nóng)村公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，是確保農(nóng)村公路交通安全的有效保證［14］。加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民的交通安全意識，農(nóng)村道路交通安全管理不能只依靠警力缺乏的公安交通管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)爭取鄉(xiāng)政府的大力支持，或農(nóng)民自發(fā)組織形式，形成交通安全綜合管理機(jī)制，改善農(nóng)村交通安全形勢，消除安全隱患，預(yù)防和控制交通事故，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路交通安全暢通。

6．充分分析地區(qū)資源和環(huán)境承載力，重視農(nóng)村公路建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

公路建設(shè)對環(huán)境的影響主要為生態(tài)影響，即由于公路建設(shè)中挖、儲、運(yùn)、填、筑等產(chǎn)生的對植、土、水、氣、聲的影響。公路建設(shè)過程中造成的地質(zhì)脆弱，公路邊坡的不穩(wěn)定性，引起水土流失，埋沒農(nóng)田，損壞水利設(shè)施，降低生物多樣性，視覺和環(huán)境的污染等等一系列問題，迫使得農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)［15］。提高農(nóng)村公路建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識是保障農(nóng)村公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的前提，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)融入農(nóng)村公路建設(shè)中，直接決定環(huán)境保護(hù)的成效，農(nóng)村公路工程設(shè)計(jì)既要受經(jīng)濟(jì)成本制約，又要兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與主體工程設(shè)計(jì)緊密結(jié)合，考慮土地占用、景觀保護(hù)、建造、水土保持以及生態(tài)恢復(fù)對土壤、水分等要求的綜合影響。力爭做到公路環(huán)境保護(hù)與公路建設(shè)工程設(shè)計(jì)的合理統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一。

以保護(hù)農(nóng)村資源和生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)村公路可持續(xù)建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營發(fā)展為目的，通過加強(qiáng)農(nóng)村公路科學(xué)規(guī)劃，制定適用農(nóng)村公路質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、提高路面抗災(zāi)能力，通過多元化、多層次、多渠道的投資體制為農(nóng)村公路建設(shè)做保障，完善農(nóng)村公路交通安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成交通安全綜合管理機(jī)制，建立健全農(nóng)村公路長效的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化養(yǎng)護(hù)，重視農(nóng)村公路建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長和社會主義新農(nóng)村建設(shè)全面發(fā)展。

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S0

A

1674－5884(2011)10－0174－03

2011－08－21

謝云飛(1968－)，男，湖南湘潭人，工程師，主要從事公路工程的科研、管理工作。

(責(zé)任編校 羅 淵)