解決民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的困境的法律途徑

榮鷺

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入的現(xiàn)狀以及相關(guān)的立法現(xiàn)狀，基于目前民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)受到歧視待遇的現(xiàn)狀，進(jìn)行立法、政策引導(dǎo)的探討。

民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的可行性和必要性

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)?！盎A(chǔ)設(shè)施”不僅包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施，而且包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)即“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”。

長(zhǎng)期以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品一直由政府提供。隨著對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)不斷深入，人們大多數(shù)的公共品是既具有私人物品和勞務(wù)特性，又具有公共物品特性?；A(chǔ)設(shè)施的多樣性決定了它并非都是公共品，而絕大部分是屬于混合物品的?；A(chǔ)設(shè)施“自然壟斷”的強(qiáng)弱狀態(tài)是千差萬(wàn)別的?；A(chǔ)設(shè)施的這一性質(zhì)從理論上決定了它的供給方式不一定是公共提供，完全由私人部門提供，即基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化。

另外，由政府提供所有的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品出現(xiàn)了很多問(wèn)題。有按照以往的習(xí)慣做法，國(guó)家是通過(guò)增加稅收來(lái)完成基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。這樣做的弊端顯而易見(jiàn)：第一，國(guó)家直接投資基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)樗腥巳蔽缓腿鄙偈袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原因，很難避免各種浪費(fèi)和低效率現(xiàn)象；第二，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的使用人和納稅人之間經(jīng)常出現(xiàn)利益沖突，阻礙著基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展；第三資金來(lái)源單一，從而制約了基礎(chǔ)建設(shè)以更高的速度發(fā)展。

私人資本[]參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，可以有效解決上述問(wèn)題。首先，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰，所有權(quán)與管理權(quán)合一使得基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)更加經(jīng)濟(jì)合理。其次，市場(chǎng)主體的多樣化促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，有利于發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用。再次，可以有效改善政府投資勢(shì)單力薄資金不足的現(xiàn)狀。

中國(guó)向私人資本開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域完全在國(guó)有企業(yè)控制之下。改革開(kāi)放前期，中國(guó)為了解決資金匱乏和技術(shù)落后的問(wèn)題，引進(jìn)外資，而民營(yíng)資本卻被排斥在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域之外。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深化發(fā)展的今天，民營(yíng)資本逐步壯大，進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的需求也不斷增強(qiáng)。國(guó)務(wù)院于2005年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、2010年5月13日頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》為民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)打開(kāi)大門。

根據(jù)現(xiàn)行各種法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以勾勒出中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放領(lǐng)域的大概輪廓。如下表：

項(xiàng)目 民營(yíng)資本

電力 支持民營(yíng)資本以獨(dú)資、控股或參股形式參與水電站、火電站建設(shè)，參股建設(shè)核電站。

環(huán)境 鼓勵(lì)民營(yíng)資本積極參與市政公用企事業(yè)單位的改組改制，具備條件的市政公用事業(yè)項(xiàng)目可以采取市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式，向民營(yíng)資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。

煤氣生產(chǎn)、供應(yīng)

城市供排水

綜合水利樞紐 鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與水利工程建設(shè)

公路 鼓勵(lì)民營(yíng)資本以獨(dú)資、控股、參股等方式投資建設(shè)公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場(chǎng)、通用航空設(shè)施等項(xiàng)目。

鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場(chǎng)設(shè)施的建設(shè)，允許民營(yíng)資本參股建設(shè)煤運(yùn)通道、客運(yùn)專線、城際軌道交通等項(xiàng)目。

鐵路

機(jī)場(chǎng)、港口

電信 鼓勵(lì)民營(yíng)資本以參股方式進(jìn)入基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。

理論上，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的開(kāi)放程度已經(jīng)很高，實(shí)務(wù)中民營(yíng)資本積極性卻不是很高。筆者認(rèn)為原因有三：

首先，實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)及關(guān)聯(lián)政府部門出于各種利益需求，采取各種措施排斥私人資本參與競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐中民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面與國(guó)有企業(yè)有不少差別。

其次，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入限制并沒(méi)有集中反映在某一個(gè)單項(xiàng)法規(guī)中，而是多少年來(lái)多少條條塊塊的多少內(nèi)部文件之集成；民間投資者固然無(wú)從撈摸，就連資歷稍淺的專職官員也未必能講清楚。[3]

再次，政府部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的過(guò)度干預(yù)，使得民營(yíng)資本的積極性不高。

要解決上述問(wèn)題，可以通過(guò)建構(gòu)完善的法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律建構(gòu)

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)法律制度內(nèi)容有很強(qiáng)的專業(yè)性，采取統(tǒng)一立法的模式，會(huì)有很大難度。在理論和實(shí)踐都不純熟的情況下，筆者建議采取總分的立法模式，即制定基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)規(guī)制法和水務(wù)市場(chǎng)法、電力法等各領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)制法。在沒(méi)有下位法規(guī)定時(shí)，可適用總的市場(chǎng)規(guī)制法，避免法律空白。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)規(guī)制法需明確規(guī)定一下幾點(diǎn)：第一，開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)及其開(kāi)放的程度；第二，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)主體資格；第三，以何種方式向私人資本開(kāi)放。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本原則

公平原則，即對(duì)所有申請(qǐng)者，一視同仁，不因企業(yè)所有制的不同而區(qū)別對(duì)待。

公開(kāi)原則，即對(duì)申請(qǐng)者的審核程序公開(kāi)，以求公正。

促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)原則，即市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的設(shè)置應(yīng)合理，使得市場(chǎng)內(nèi)有足夠的競(jìng)爭(zhēng)者，維持競(jìng)爭(zhēng)。

明確開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)領(lǐng)域

各國(guó)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入方面立法一般采取兩種形式。一是列舉型立法，即指法律以列舉的方式明確哪些基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)允許私人資本進(jìn)入，除明確列舉的外，私人資本被嚴(yán)格限制或是禁止進(jìn)入。二是反向許可型立法，即除法律明確提出保留的外，私人資本均可進(jìn)入?yún)⑴c競(jìng)爭(zhēng)。

筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取列舉型立法。首先，如上所述，不同的基礎(chǔ)設(shè)施，自然壟斷性不同，需給予不同程度的管制；其次，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的開(kāi)放還處在摸索階段，很難斷定除規(guī)定保留之外基礎(chǔ)設(shè)施的私營(yíng)化不會(huì)造成對(duì)公共利益的威脅。

明確民間資本準(zhǔn)入的程序、條件和限制

限制之一為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)主體資格的獲得及效力范圍。立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定獲得市場(chǎng)主體資格的實(shí)體條件和程序條件。以水務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔?，企業(yè)若要取得生產(chǎn)自來(lái)水的資格，必須符合相應(yīng)的實(shí)體條件（如資金實(shí)力、相關(guān)從業(yè)經(jīng)歷、生產(chǎn)設(shè)備、管理人員等）后，向主管的供水局提出申請(qǐng)，接受審核。自來(lái)水生產(chǎn)資格僅在自來(lái)水生產(chǎn)這一領(lǐng)域有效，相關(guān)企業(yè)不能依此從事供水業(yè)務(wù)。

限制之二為民間資本股權(quán)比例限制。筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)監(jiān)管成熟的條件下，股權(quán)比例限制作用有限。然而，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管不論是從觀念上還是手段上，都遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而為了維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)秩序和社會(huì)公共利益，相應(yīng)的股權(quán)比例限制是必要的。

開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的方式

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的開(kāi)放方式一般以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)為主,在最近出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》還出現(xiàn)參股、控股、獨(dú)資、聯(lián)營(yíng)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方式。

目前，大部分基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)仍在國(guó)有企業(yè)手上，因而以轉(zhuǎn)讓股份形式轉(zhuǎn)移部分經(jīng)營(yíng)權(quán)是主要的開(kāi)放方式。

在市場(chǎng)化運(yùn)作成熟后，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為最主要方式。只有在競(jìng)標(biāo)成本過(guò)高或者缺少符合條件的競(jìng)標(biāo)者等特殊條件下才應(yīng)當(dāng)采取其他條件。因?yàn)?，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)方式最公平，最有效率。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)開(kāi)放的對(duì)象

目前基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)有如下詬病：運(yùn)作效率低下、資金不足、技術(shù)水平管理水平不夠。因而，應(yīng)當(dāng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，不論是國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本還是外資，都應(yīng)當(dāng)被引入到基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、充裕資金、提高整體技術(shù)水平和管理水平。這也是WTO市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中國(guó)民待遇原則的要求。

至于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全，應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度所要解決的是，提供合格市場(chǎng)主體。

民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的配套政策

金融服務(wù)，即主要是提供融資渠道，解決投資者資金不足問(wèn)題。

法律服務(wù)，提供包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)定、國(guó)際投資法律環(huán)境等方面的服務(wù)。

經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)，政府可以聘請(qǐng)各種科研培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)投資方的員工進(jìn)行培訓(xùn)，提高管理效率。

利益協(xié)調(diào)，政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)仲裁者，協(xié)調(diào)資方與廣大消費(fèi)者的利益，以及資方與其他壟斷企業(yè)的關(guān)系。

簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高效率，減少資方的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的健康發(fā)展離不開(kāi)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序，這就需要加

強(qiáng)監(jiān)管。行政監(jiān)管主要通過(guò)金融手段和強(qiáng)制性或指導(dǎo)性行政行為，對(duì)社會(huì)投資進(jìn)行引導(dǎo)，對(duì)不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為予以糾正、處罰。行政監(jiān)管的目的因國(guó)情和局勢(shì)環(huán)境不同而有所不同，常見(jiàn)的有維護(hù)公共利益、維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)公平、追求社會(huì)資產(chǎn)運(yùn)行的高效率、促進(jìn)就業(yè)等，不論側(cè)重點(diǎn)在哪方面，各種目的價(jià)值都應(yīng)考慮在內(nèi)，而不能因其中之一而否棄他者。

將法律作為調(diào)控競(jìng)爭(zhēng)秩序的主要手段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，公開(kāi)、穩(wěn)定的法律有比其他手段更高的公信力，因?yàn)樾袨槿四芨玫仡A(yù)測(cè)他人特別是政府的行為以此安排自己的活動(dòng)。

我國(guó)已經(jīng)制定《反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》，完全可以適用于基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)。特別是《反壟斷法》中關(guān)于濫用支配者地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，可以很好規(guī)制占優(yōu)勢(shì)地位的國(guó)有企業(yè)和作為監(jiān)管者的政府機(jī)關(guān)。

另外，筆者參考國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)制度后，發(fā)現(xiàn)我國(guó)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)安全退出機(jī)制。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施期間，企業(yè)不愿意或者無(wú)法按照合同和法律規(guī)定履行義務(wù)、行使經(jīng)營(yíng)權(quán)。此時(shí)，僅追究企業(yè)的違約責(zé)任是不夠的，基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)乎社會(huì)、民生，運(yùn)營(yíng)主體的突變、運(yùn)營(yíng)方針策略的變化很可能給公民的日常生活帶來(lái)負(fù)面影響。筆者認(rèn)為，建立此種退出機(jī)制是有必要的。退出機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包括退出條件、過(guò)渡時(shí)期、交接手續(xù)。與主體退出程序同時(shí)進(jìn)行的還有新的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的選取，以便在較短時(shí)間內(nèi)使基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)恢復(fù)穩(wěn)定。（作者系西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）