合并救濟(jì)目的之厘清
——基于域外視角的考察

韓 偉

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院, 北京 100102)

合并救濟(jì)目的之厘清
——基于域外視角的考察

韓 偉

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院, 北京 100102)

作為企業(yè)合并反壟斷控制制度的重要內(nèi)容，合并救濟(jì)是在維護(hù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)與維護(hù)企業(yè)發(fā)展之間進(jìn)行平衡的重要手段。基于合并反壟斷控制的早期原則，合并救濟(jì)本質(zhì)上是一種預(yù)防性救濟(jì)。合并救濟(jì)的直接目的是預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)條件不當(dāng)變動(dòng)，最終目的是預(yù)防有效競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度受損。

反壟斷；合并控制；合并救濟(jì)；競(jìng)爭(zhēng)條件；有效競(jìng)爭(zhēng)

作為企業(yè)成長(zhǎng)的一種重要途徑，合并可以帶來(lái)規(guī)模效應(yīng)，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)際上完全通過(guò)內(nèi)部擴(kuò)展來(lái)發(fā)展成熟的企業(yè)很少，大企業(yè)的生成往往都借助了某種形式的合并[1]3。企業(yè)成為現(xiàn)代社會(huì)人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要工具的同時(shí)，也為社會(huì)平添了不少的煩惱[2]。企業(yè)合并帶來(lái)效率增進(jìn)等積極作用的同時(shí)，也容易導(dǎo)致反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，如橫向合并容易導(dǎo)致企業(yè)間的協(xié)調(diào)或者單邊限制競(jìng)爭(zhēng)行為，而縱向合并則容易導(dǎo)致市場(chǎng)進(jìn)入障礙的提高或者價(jià)格歧視[3]?？紤]到企業(yè)合并可能長(zhǎng)期改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，并可能產(chǎn)生系列反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，世界各國(guó)反壟斷法一般都有企業(yè)合并控制的規(guī)定。合并控制不是為了禁止企業(yè)合并，而是要避免產(chǎn)生一家企業(yè)壟斷市場(chǎng)或者少數(shù)幾家企業(yè)共同壟斷市場(chǎng)的局面[4]。企業(yè)合并中，合并對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能造成的不利影響，很多情況下可以通過(guò)采取特定措施來(lái)避免。從世界各國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，企業(yè)申報(bào)的合并交易中，完全被禁止的很少，絕大部分都是無(wú)條件或附條件得到批準(zhǔn)。這種在部分案件中通過(guò)對(duì)合并交易附加條件來(lái)許可的過(guò)程，理論上稱為合并救濟(jì)(Merger Remedy)，也就是我國(guó)《反壟斷法》中的經(jīng)營(yíng)者集中審查附條件。

合并救濟(jì)中的“救濟(jì)”至少可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一方面，從執(zhí)法部門的角度看，作為社會(huì)公共利益的代表，執(zhí)法部門通過(guò)合并救濟(jì)能夠有效避免合并對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的不利影響，救濟(jì)在這里可以理解為對(duì)可能被損害的有效競(jìng)爭(zhēng)的挽救。另一方面，從合并當(dāng)事人來(lái)看，當(dāng)事人積極主動(dòng)地提供救濟(jì)方案，通過(guò)合并救濟(jì)能夠挽救那些本來(lái)很可能被執(zhí)法部門所禁止的合并，救濟(jì)在這里可以理解為對(duì)于可能被禁止的合并的挽救。值得注意的是，有別于傳統(tǒng)法學(xué)理論中的各類權(quán)利救濟(jì)，合并救濟(jì)的救濟(jì)對(duì)象往往不是已經(jīng)發(fā)生的權(quán)益損害。目前世界上建立反壟斷法律制度的國(guó)家和地區(qū)，絕大多數(shù)選擇了合并事前申報(bào)制度[5]。合并事前申報(bào)是指，達(dá)到法定規(guī)模和條件的企業(yè)合并必須在合并前向反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)申報(bào)，只有在獲得反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者規(guī)定的等待期屆滿后，合并才能繼續(xù)進(jìn)行。正是由于合并控制的早期干預(yù)性質(zhì)，所以合并救濟(jì)的對(duì)象往往還沒(méi)有實(shí)際發(fā)生。因此，采事前申報(bào)的合并反壟斷控制制度中，合并救濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種事前性、預(yù)防性救濟(jì)。進(jìn)而，嚴(yán)格意義上說(shuō)，合并救濟(jì)是為了對(duì)可能發(fā)生的不利后果進(jìn)行“預(yù)防”，而非對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害進(jìn)行“恢復(fù)”。

我國(guó)以往的競(jìng)爭(zhēng)法研究中，忽視了合并救濟(jì)這一重要問(wèn)題存在，目前相關(guān)理論研究仍處于起步階段，而系統(tǒng)的合并救濟(jì)制度體系在我國(guó)也未完全建立起來(lái)。深入理解合并救濟(jì)的目的，是合并救濟(jì)問(wèn)題的研究起點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)反壟斷立法與執(zhí)法的完善與推進(jìn)也無(wú)疑具有重要的意義。

一 合并救濟(jì)的直接目的：預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)條件不當(dāng)變動(dòng)

合并反壟斷控制中，合并申報(bào)后，執(zhí)法部門需要審核合并交易，判斷如果交易完成是否會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響，產(chǎn)生何種不利影響及不利影響是因合并帶來(lái)的哪些市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的變動(dòng)(包括具體競(jìng)爭(zhēng)條件的產(chǎn)生、變更與消滅)而導(dǎo)致的。執(zhí)法部門應(yīng)通過(guò)這些分析過(guò)程，基于對(duì)合并交易可能導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)條件變動(dòng)的判斷，設(shè)計(jì)相應(yīng)的救濟(jì)措施，來(lái)預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)條件的不當(dāng)變動(dòng)。

(一)關(guān)注有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)依托于特定的市場(chǎng)條件，而市場(chǎng)條件則本質(zhì)上處于不斷流變的狀態(tài)。合并救濟(jì)的直接目的是預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)條件的不當(dāng)變動(dòng)，因此，我們需要首先對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件有大致的認(rèn)識(shí)與把握。

1．有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件之認(rèn)識(shí)。對(duì)企業(yè)合并進(jìn)行反壟斷控制是為了確保市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。有效競(jìng)爭(zhēng)能夠?qū)⒁?guī)模經(jīng)濟(jì)與自由競(jìng)爭(zhēng)相協(xié)調(diào)，有效競(jìng)爭(zhēng)概念由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克(Clark)針對(duì)完全競(jìng)爭(zhēng)概念的非現(xiàn)實(shí)性而提出[6]?？死说挠行Ц?jìng)爭(zhēng)理論在20世紀(jì)推動(dòng)了人們對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)有效性的研究，美國(guó)逐漸出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)組織理論的各種學(xué)派。對(duì)產(chǎn)業(yè)組織理論的認(rèn)識(shí)至少有兩種主要方法，一種是哈佛學(xué)派倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效”范式(SCP范式)，一種是芝加哥學(xué)派主張的價(jià)格理論，即用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)模型來(lái)解釋企業(yè)行為及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)[7]。這兩種方法各有利弊，互為補(bǔ)充。

針對(duì)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的條件，或者說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)，理論界進(jìn)行了大量研究。比如，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家索斯尼克(Sosnick)就曾依據(jù)SCP范式，對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過(guò)概括。根據(jù)索斯尼克的概括，有效競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)包括：不存在進(jìn)入和流動(dòng)的資源限制；存在對(duì)上市產(chǎn)品質(zhì)量差異的價(jià)格敏感性；交易者的數(shù)量符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。行為標(biāo)準(zhǔn)包括：廠商間不相互勾結(jié)；廠商不使用排外的、掠奪性的或高壓性的手段；在推銷時(shí)不搞欺詐行為；不存在有害的價(jià)格歧視；競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)于其對(duì)手是否會(huì)追隨其價(jià)格調(diào)整沒(méi)有完全的信息?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)包括：利潤(rùn)水平剛好足夠酬報(bào)創(chuàng)新、效率和投資；產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量隨消費(fèi)者需求的變化而變化；廠商竭力引入技術(shù)上更先進(jìn)的產(chǎn)品和技術(shù)流程；不存在“過(guò)度”的銷售開(kāi)支；每個(gè)廠商的生產(chǎn)過(guò)程是有效率的；最好地滿足消費(fèi)者需求的賣者得到最多的報(bào)酬；價(jià)格變化不會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)周期的不穩(wěn)定[8]。盡管 20世紀(jì)70年代后，SCP范式受到?jīng)_擊，但這一方法仍是產(chǎn)業(yè)組織研究的基礎(chǔ)性方法，是我們理解有效競(jìng)爭(zhēng)的重要途徑。

2．合并救濟(jì)直接干預(yù)的是競(jìng)爭(zhēng)條件。競(jìng)爭(zhēng)是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，合并救濟(jì)作為一種外在干預(yù)，其只能直接作用于競(jìng)爭(zhēng)得以發(fā)生、發(fā)展的各類市場(chǎng)條件因素上。合并救濟(jì)直接干預(yù)的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的變動(dòng)，并不直接影響競(jìng)爭(zhēng)效果，只能通過(guò)對(duì)條件的干預(yù)來(lái)起作用。比如，合并救濟(jì)中業(yè)務(wù)剝離這種重要的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施，往往就是通過(guò)對(duì)合并企業(yè)的特定業(yè)務(wù)進(jìn)行處理，出售給獨(dú)立第三方，從而確保這些特定業(yè)務(wù)能夠在相關(guān)市場(chǎng)上繼續(xù)參與競(jìng)爭(zhēng)。業(yè)務(wù)剝離實(shí)質(zhì)上就是對(duì)結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)條件的干涉，直接目的就是為了預(yù)防有效競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)條件不當(dāng)變動(dòng)。

(二)不以預(yù)防市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)為當(dāng)然目的

由于合并導(dǎo)致的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件變化一般都體現(xiàn)在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化上，因此以業(yè)務(wù)或資產(chǎn)剝離為代表的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)是目前發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的主要合并救濟(jì)類型。這引發(fā)我們?nèi)ニ伎家粋€(gè)問(wèn)題，即合并救濟(jì)是否以預(yù)防市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)為當(dāng)然目的。

市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成市場(chǎng)的賣者(企業(yè))相互之間、買者相互之間以及買者和賣者集團(tuán)之間諸關(guān)系的因素及其特征。影響市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的因素很多，主要包括市場(chǎng)集中度、產(chǎn)品差別化程度、進(jìn)入和退出壁壘、縱向一體化、多元化程度、政府介入的強(qiáng)度等[9]。哈佛學(xué)派對(duì)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)非常重視，SCP范式的要義就是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)行為的決定因素，而市場(chǎng)行為又是市場(chǎng)績(jī)效的決定因素。由于哈佛學(xué)派的SCP范式突出了結(jié)構(gòu)對(duì)行為與績(jī)效的根本性影響，因此被稱為結(jié)構(gòu)主義學(xué)派。該學(xué)派認(rèn)為市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是造成市場(chǎng)非均衡的主要原因，決定市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的因素主要包括買賣雙方的集中度、產(chǎn)品差異化程度和進(jìn)入條件等方面，其中市場(chǎng)進(jìn)入條件是決定市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的核心變量[10]。結(jié)構(gòu)主義學(xué)派的觀點(diǎn)與美國(guó)20世紀(jì)30年代至60年代的大企業(yè)經(jīng)濟(jì)集中的擔(dān)憂以及反對(duì)大企業(yè)壟斷的政策思想吻合，成為當(dāng)時(shí)美國(guó)反壟斷政策的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)思想。如美國(guó)司法部1968年頒布的《合并指南》就基本上完全采納了結(jié)構(gòu)主義思想，重點(diǎn)關(guān)注市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化。由于結(jié)構(gòu)主義沒(méi)有考慮行為和績(jī)效對(duì)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響，因而分析框架缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)邏輯基礎(chǔ)。哈佛學(xué)派之后，后芝加哥學(xué)派對(duì)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)仍然給予重視，如后芝加哥學(xué)派就指出，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是企業(yè)之間策略博弈的內(nèi)生結(jié)果，而不是外生給定的。反壟斷執(zhí)法過(guò)程中，不能完全拋棄市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)楹芏嘞拗聘?jìng)爭(zhēng)的企業(yè)策略性行為發(fā)生的重要條件是企業(yè)擁有市場(chǎng)勢(shì)力，在企業(yè)不具有市場(chǎng)勢(shì)力的情況下，企業(yè)策略性行為更可能是基于效率原因，而且采用市場(chǎng)結(jié)構(gòu)作為執(zhí)法的重要步驟可大大降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率和有效性[11]。今天世界各國(guó)和各地區(qū)反壟斷執(zhí)法中，特別是合并反壟斷控制中，仍然體現(xiàn)著結(jié)構(gòu)主義思想。

在承認(rèn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)具有重要影響的同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，判斷一個(gè)市場(chǎng)是否是有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，除關(guān)注市場(chǎng)結(jié)構(gòu)外，必須考慮市場(chǎng)和企業(yè)的具體條件，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)對(duì)于有效競(jìng)爭(zhēng)的重要性不能被過(guò)度夸大。實(shí)際上芝加哥學(xué)派與后芝加哥學(xué)派的理論發(fā)展，一定程度上都體現(xiàn)了非結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)條件之于有效競(jìng)爭(zhēng)的重要性。芝加哥學(xué)派提出的效率主義思想，在20世紀(jì)70年代至80年代超越結(jié)構(gòu)主義成為美國(guó)反壟斷法的主流思想。芝加哥學(xué)派以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)格理論為基礎(chǔ)，提出了經(jīng)濟(jì)自由主義至上的反壟斷思想主張。芝加哥學(xué)派指出，不應(yīng)僅以市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)判斷是否存在壟斷，反壟斷不應(yīng)打擊通過(guò)高效率經(jīng)營(yíng)獲得的市場(chǎng)壟斷地位的企業(yè)。20世紀(jì)80年代，后芝加哥學(xué)派開(kāi)始出現(xiàn)，該學(xué)派集中于壟斷的可維持性問(wèn)題和壟斷行為的可信性問(wèn)題，提出了策略主義。該學(xué)派運(yùn)用策略博弈理論、沉沒(méi)成本、激勵(lì)理論等工具和概念，在一些傳統(tǒng)理論解釋不清的問(wèn)題上給出了更為科學(xué)的解釋[1]23-28。該學(xué)派專家指出，現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中相關(guān)企業(yè)的數(shù)量是有限的，企業(yè)之間存在策略性的相互作用，企業(yè)是博弈參與人而不是單純的價(jià)格接受者。企業(yè)之間的限制競(jìng)爭(zhēng)行為不僅是將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手逐出市場(chǎng)，還包括使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的生產(chǎn)成本和銷售成本上升，以削弱其參與競(jìng)爭(zhēng)的能力[12]。后芝加哥學(xué)派認(rèn)為現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中的企業(yè)策略行為可能導(dǎo)致壟斷，并且市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法消除這種壟斷。因此，政府用反壟斷法來(lái)調(diào)整企業(yè)策略性行為是有必要的。后芝加哥學(xué)派的影響體現(xiàn)在美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的1992年《橫向合并指南》中，2010年該指南作了最新修訂，仍然體現(xiàn)了這種色彩。從芝加哥學(xué)派對(duì)效率的關(guān)注，反對(duì)過(guò)度倚重市場(chǎng)結(jié)構(gòu)分析，到后芝加哥學(xué)派側(cè)重對(duì)市場(chǎng)策略行為的分析，都體現(xiàn)了非結(jié)構(gòu)性條件在有效競(jìng)爭(zhēng)中的作用。因此，就合并救濟(jì)而言，不應(yīng)當(dāng)然地只關(guān)注市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化。

綜上，合并救濟(jì)的直接目的是通過(guò)特定救濟(jì)措施來(lái)預(yù)防市場(chǎng)條件的不當(dāng)變動(dòng)，從而消除執(zhí)法部門確認(rèn)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注。市場(chǎng)條件的不當(dāng)變動(dòng)可能發(fā)生在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)層面，也可能發(fā)生在其他方面。雖然企業(yè)合并導(dǎo)致的市場(chǎng)條件變動(dòng)主要體現(xiàn)為市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，但市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變動(dòng)并非必然損害有效競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)非結(jié)構(gòu)性的市場(chǎng)條件變動(dòng)也應(yīng)給予充分關(guān)注。因此，合并救濟(jì)的直接目的并不必然是預(yù)防市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。

二 合并救濟(jì)的根本目的：預(yù)防有效競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度受損

合并控制是通過(guò)對(duì)企業(yè)合并的干預(yù)來(lái)保障市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)。合并控制中，正是通過(guò)合并救濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)與對(duì)企業(yè)發(fā)展的維護(hù)之間的平衡，從而達(dá)到公平與效率的協(xié)調(diào)。

(一)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受損的適當(dāng)容忍

合并救濟(jì)的最終目的是預(yù)防市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)受損害，這里存在一個(gè)合并救濟(jì)中損害程度控制的問(wèn)題，即合并救濟(jì)是否應(yīng)完全杜絕合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的損害？還是可以容忍一定程度的競(jìng)爭(zhēng)受損？對(duì)這一問(wèn)題的思考，我們主要可以結(jié)合合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及合并控制豁免制度來(lái)分析。

1．合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。合并控制的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是合并反壟斷控制的核心，它決定了哪些合并應(yīng)該被反壟斷法所禁止。由于合并救濟(jì)屬于合并反壟斷控制制度的一環(huán)，所以合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于合并救濟(jì)的目的也就起到根本的前提性制約作用。

美國(guó)1914年《克萊頓法》對(duì)合并控制的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)予以了明確，該法第7條第1款規(guī)定，從事商業(yè)或從事影響商業(yè)活動(dòng)的任何人，不能直接間接占有其他從事商業(yè)或影響商業(yè)活動(dòng)的一人的全部或部分股票或其他資本份額。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)管轄權(quán)下的任何人，不能占有其他從事商業(yè)或影響商業(yè)活動(dòng)的人的全部或一部分資產(chǎn)，如果該占有實(shí)質(zhì)上減少競(jìng)爭(zhēng)或旨在形成壟斷[13]。通過(guò)該法，美國(guó)確定了合并控制的“實(shí)質(zhì)減少競(jìng)爭(zhēng)(Substantial Lessening of Competition)”標(biāo)準(zhǔn)(簡(jiǎn)稱SLC標(biāo)準(zhǔn))。2010年8月，美國(guó)司法部與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)《橫向合并指南》進(jìn)行了最新的修訂，指南在概述部分依舊明確重申了合并控制的SLC標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)一系列的具體規(guī)則設(shè)計(jì)為SLC標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)而服務(wù)。歐盟合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)變遷的過(guò)程，目前適用的標(biāo)準(zhǔn)是理事會(huì)《139/2004號(hào)合并條例》確定的“嚴(yán)重阻礙有效競(jìng)爭(zhēng)(Significantly Impedes Effective Competition)”標(biāo)準(zhǔn)(簡(jiǎn)稱SIEC標(biāo)準(zhǔn))，該標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)《4064/89號(hào)合并條例》確定的“支配地位標(biāo)準(zhǔn)(Market Dominance)”(簡(jiǎn)稱MD標(biāo)準(zhǔn))的調(diào)整與升華?！?39/2004號(hào)合并條例》第2條第3款規(guī)定，嚴(yán)重妨礙共同市場(chǎng)或共同市場(chǎng)內(nèi)大部分市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)(特別是由于該集中建立或加強(qiáng)了主導(dǎo)地位)的企業(yè)集中，應(yīng)被宣布為與共同市場(chǎng)不相容[14]。我國(guó)《反壟斷法》明確的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)和歐盟略有不同，第28條將之確定為“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，即執(zhí)法部門將依據(jù)合并是否具有或可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果而作出是否禁止合并的決定。

從美國(guó)、歐盟合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可以看出，目前世界上主要國(guó)家、地區(qū)的合并反壟斷控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)都強(qiáng)調(diào)了減少或阻礙競(jìng)爭(zhēng)要達(dá)到足夠嚴(yán)重的程度[15]，即實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)受損都有程度要求。我國(guó)《反壟斷法》確定的合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)欠缺競(jìng)爭(zhēng)損害的程度性要求，并不科學(xué)。因此，合理的合并反壟斷控制制度并非競(jìng)爭(zhēng)損害零容忍，基于合并審查實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的程度性要求，合并救濟(jì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害程度的控制就應(yīng)該是保證合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)“不產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害”，即不要求通過(guò)合并救濟(jì)來(lái)預(yù)防合并前的競(jìng)爭(zhēng)水平完全不受損害。如果從“恢復(fù)”的角度來(lái)表述，也就是不要求通過(guò)合并救濟(jì)將可能受損的競(jìng)爭(zhēng)水平完全恢復(fù)到合并前的水平。

2．合并控制豁免制度。企業(yè)合并往往同時(shí)產(chǎn)生積極效應(yīng)與消極效應(yīng)，各國(guó)合并反壟斷控制制度中普遍規(guī)定了豁免制度，由執(zhí)法部門對(duì)合并產(chǎn)生的積極效應(yīng)與消極效應(yīng)進(jìn)行衡量，在特定情形下許可部分可能存在反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的企業(yè)合并。即合并控制中，合并企業(yè)往往被賦予某些抗辯權(quán)利，使得合并雖然達(dá)到了實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生了明顯的反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，但可能還是會(huì)基于某些事由而被豁免，其中的理由被稱為抗辯事由。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的相關(guān)立法與司法實(shí)踐，國(guó)際上已經(jīng)形成了比較先進(jìn)的抗辯制度，其中以效率抗辯和破產(chǎn)企業(yè)抗辯最為通行，同時(shí)不排除其他抗辯事由的補(bǔ)充[16]。美國(guó)合并控制豁免制度集中體現(xiàn)在司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布的《橫向合并指南》中。從該指南的2010年修訂版來(lái)看，很大程度上仍然延續(xù)了以往合并指南中確定的合并控制程序，明確了合并控制豁免的效率抗辯與破產(chǎn)抗辯。德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第36條第1款規(guī)定，如可預(yù)見(jiàn)，合并將產(chǎn)生或者加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位，聯(lián)邦卡特爾局應(yīng)禁止合并；但是，參與合并的企業(yè)證明合并也能改善競(jìng)爭(zhēng)條件，并且這種改善超過(guò)支配地位的不利條件，不在此限。該法第42條第1款還規(guī)定，在個(gè)別情況下，合并對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的好處可以彌補(bǔ)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制，或者合并符合重大的公共利益的應(yīng)申請(qǐng)，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)可批準(zhǔn)為聯(lián)邦卡特爾局所禁止的合并[17]。我國(guó)《反壟斷法》也明確了豁免制度，第28條就規(guī)定了“有利影響明顯大于不利影響”以及“符合社會(huì)公共利益”兩方面的合并控制豁免情形，從而也明確了特定情況下，在合并可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生損害的情況下仍然可以獲得許可。

除合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)損害程度性要求以及豁免制度外，如果考慮合并救濟(jì)的成本問(wèn)題，將救濟(jì)成本與競(jìng)爭(zhēng)損害進(jìn)行比較，則也可能意味著某些情況下當(dāng)救濟(jì)成本進(jìn)一步過(guò)大時(shí)，可以容忍一定程度的競(jìng)爭(zhēng)損害。因此，我們可以認(rèn)識(shí)到，在結(jié)合個(gè)案情況，綜合考慮競(jìng)爭(zhēng)損害的程度以及合并特有的效率增進(jìn)等積極效應(yīng)和救濟(jì)成本的前提下，合并救濟(jì)可以容忍一定程度競(jìng)爭(zhēng)損害的存在。

(二)不以進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為目的

合并救濟(jì)過(guò)程中，通過(guò)附加特定條件往往可以預(yù)防合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的可能嚴(yán)重?fù)p害，從而維持市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)水平。然而，理論上可能出現(xiàn)這樣的情形，即通過(guò)合并救濟(jì)不但可以完全預(yù)防合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的任何損害，還可能在既有競(jìng)爭(zhēng)水平基礎(chǔ)上進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這就給我們帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即合并救濟(jì)是否以進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為目的？還是說(shuō)合并救濟(jì)只限于對(duì)既有競(jìng)爭(zhēng)水平的適度維護(hù)？這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，我們主要可以從政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制外力干預(yù)的有限理性來(lái)思考。

政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的合理性源自“市場(chǎng)失靈”，公共產(chǎn)品、外部性、壟斷尤其是自然壟斷等問(wèn)題是市場(chǎng)失靈的具體表現(xiàn)形式[18]。與市場(chǎng)存在失靈一樣，政府也存在失靈的可能，甚至在一些學(xué)者的眼中，“政府的缺陷至少與市場(chǎng)一樣嚴(yán)重”[19]，“并非在任何時(shí)候自由放任的不足都是能夠由政府的干涉彌補(bǔ)的，因?yàn)樵谌魏翁貏e的情況中，后者的不可避免的弊端都可能比私人企業(yè)的缺點(diǎn)顯得更加糟糕”[20]。政府并非是具有完全理性的“超人”，而是具有有限理性的“常人”，政府也會(huì)面臨信息不足的問(wèn)題，從而影響干預(yù)決策。而在政府進(jìn)行干預(yù)決策時(shí)，也會(huì)面臨如何進(jìn)行最佳選擇的難題。如政府干預(yù)在目標(biāo)上要追求公共利益，在目的上要講究效率至上，在方法上要講究科學(xué)性、合目的性，這種對(duì)公共利益與非公共利益、效率與非效率、方法的科學(xué)性與非科學(xué)性的選擇在實(shí)踐中往往是非常復(fù)雜的[21]。

就合并救濟(jì)而言，執(zhí)法部門則更是面臨很大的不確定性?；诤喜⒖刂频脑缙谠瓌t，首先，執(zhí)法部門需要對(duì)合并可能導(dǎo)致的反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，在此基礎(chǔ)上還要評(píng)估擬訂的救濟(jì)措施的有效性。可見(jiàn)，合并救濟(jì)是建立于一系列的連鎖假設(shè)與預(yù)測(cè)上面的，這實(shí)際上對(duì)政府的理性能力提出了非常高的挑戰(zhàn)。因此，在合并救濟(jì)問(wèn)題上，更是需要我們對(duì)政府的理性能力持非常審慎的態(tài)度。具體到合并救濟(jì)的目的上來(lái)說(shuō)，則不應(yīng)期望或要求通過(guò)合并救濟(jì)來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)既有的競(jìng)爭(zhēng)水平。如哈耶克所理解的那樣，競(jìng)爭(zhēng)作為一個(gè)發(fā)現(xiàn)的過(guò)程，其結(jié)果是不可能被詳細(xì)預(yù)測(cè)的[22]。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，一方面，要尊重與信任市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自身的競(jìng)爭(zhēng)拓展能力；另一方面，要認(rèn)識(shí)到政府干預(yù)能力的限度。合并救濟(jì)應(yīng)限于對(duì)既有競(jìng)爭(zhēng)水平的適度維系，對(duì)既有競(jìng)爭(zhēng)水平的進(jìn)一步推進(jìn)并非合并救濟(jì)的目的。因?yàn)閷?duì)政府而言，通過(guò)合并救濟(jì)進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平?jīng)]有必要，政府也沒(méi)有這個(gè)能力。

綜上，基于合并控制實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、豁免制度、救濟(jì)成本以及政府的有限理性等方面的考量，我們可以認(rèn)識(shí)到，合并救濟(jì)的最終目的既不是預(yù)防合并前的既有競(jìng)爭(zhēng)水平完全不受損害，也不是進(jìn)一步促進(jìn)既有競(jìng)爭(zhēng)水平，合并救濟(jì)的最終目的應(yīng)該是預(yù)防有效競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度受損。

三 我國(guó)合并救濟(jì)目的之完善

合并救濟(jì)作為合并反壟斷控制的重要部分，在確保有效競(jìng)爭(zhēng)不受合并嚴(yán)重?fù)p害的前提下，同時(shí)也應(yīng)最大程度地維系企業(yè)合并積極效應(yīng)的發(fā)揮。我國(guó)合并救濟(jì)的相關(guān)立法還待完善，相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)更是有限，這種情況下，明確合并救濟(jì)的目的就顯得尤為關(guān)鍵，這是保障制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性以及執(zhí)法活動(dòng)合理性的前提基礎(chǔ)。

關(guān)于合并救濟(jì)的目的，目前我國(guó)相關(guān)規(guī)定表述得較為籠統(tǒng)。我國(guó)《反壟斷法》確定了合并事前申報(bào)制度，第29條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查的附條件批準(zhǔn)，提到執(zhí)法部門可以決定附加減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的限制性條件。2009年商務(wù)部發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》第11條提到，為消除或減少經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，參與集中的經(jīng)營(yíng)者可以提出對(duì)集中交易方案進(jìn)行調(diào)整的限制性條件，并明確了限制性條件的三種類型：剝離參與集中的經(jīng)營(yíng)者的部分資產(chǎn)或業(yè)務(wù)等結(jié)構(gòu)性條件；參與集中的經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放其網(wǎng)絡(luò)或平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施、許可關(guān)鍵技術(shù)(包括專利、專有技術(shù)或其他知識(shí)產(chǎn)權(quán))、終止排他性協(xié)議等行為性條件；結(jié)構(gòu)性條件和行為性條件相結(jié)合的綜合性條件。為規(guī)范經(jīng)營(yíng)者集中附加資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離限制性條件決定的實(shí)施，2010年商務(wù)部又發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離的暫行規(guī)定》，但該規(guī)定未直接提及合并救濟(jì)的目的。從實(shí)踐來(lái)看，自2008年8月1日《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)截至2010年12月，中國(guó)商務(wù)部共公布了7份決定公告，除可口可樂(lè)收購(gòu)匯源案被禁止外，其他6起案件附條件通過(guò)，6起附條件案件的公告中有關(guān)合并救濟(jì)的目的基本上也都籠統(tǒng)表述為“為了減少集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響”。

我國(guó)應(yīng)通過(guò)系統(tǒng)性的合并救濟(jì)規(guī)則明確合并救濟(jì)的目的，這是因?yàn)楦鼮槊魑暮喜⒕葷?jì)目的一方面可以確保合并救濟(jì)更為合理與高效，另一方面也可以預(yù)防因合并救濟(jì)目的不清晰而可能導(dǎo)致的救濟(jì)失敗與失誤。合并救濟(jì)目的不應(yīng)該止于為了減少集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響這一認(rèn)識(shí)層面，我們應(yīng)進(jìn)一步厘清，基于合并反壟斷控制的早期原則，合并救濟(jì)本質(zhì)上是一種預(yù)防性救濟(jì)，合并救濟(jì)的直接目的是預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)條件不當(dāng)變動(dòng)，最終目的是預(yù)防有效競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度受損。合并救濟(jì)目的應(yīng)貫穿于我國(guó)合并救濟(jì)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，這要求我國(guó)反壟斷執(zhí)法部門在企業(yè)合并反壟斷審查案件中，在判斷對(duì)特定合并案件是否啟動(dòng)合并救濟(jì)程序、選擇何種具體的救濟(jì)措施、對(duì)擬定救濟(jì)措施有效性與可行性之評(píng)估以及救濟(jì)措施的執(zhí)行與監(jiān)督等方面，都應(yīng)牢牢把握好合并救濟(jì)的目的，合并救濟(jì)涉及的各環(huán)節(jié)都不能與合并救濟(jì)目的相背離。合并救濟(jì)直接目的與最終目的相輔相成，直接目的是合并救濟(jì)的直接作用點(diǎn)，要求我們?cè)诰唧w執(zhí)法過(guò)程中關(guān)注市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)因素等有效競(jìng)爭(zhēng)的外在條件，相應(yīng)地設(shè)計(jì)救濟(jì)措施。而合并救濟(jì)的最終目的，則對(duì)合并救濟(jì)直接目的具有終極約束性，要求我們以能夠預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度受損作為對(duì)救濟(jì)措施有效性與可行性進(jìn)行評(píng)估的最終標(biāo)準(zhǔn)。

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OnthePurposesofMergerRemedy

HANWei

(Graduate School, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100102, China)

As an important component of the enterprise merger antitrust control system, merger remedy is an important means to balance workable competition and enterprise development. According to the ex-ante nature of the enterprise merger control regimes, merger remedy essentially serves preventive purpose. The direct purpose of merger remedy is to prevent competitive conditions from inappropriate changes and its final purpose is to prevent workable competition from being over impaired.

antitrust; merger control; merger remedy; competition condition; workable competition

D922.294

A

1674-9014(2011)04-0089-06

2011-02-26

韓 偉(1978-)，男，湖南安鄉(xiāng)人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論和競(jìng)爭(zhēng)法。

(責(zé)任編輯：劉英玲)