鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問(wèn)題論析

梁 艷

（河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)系，河南 鄭州 451191）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問(wèn)題論析

梁 艷

（河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)系，河南 鄭州 451191）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論是在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，還是在維持鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定方面，都起到了不容忽視的作用。因此，關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題就必然要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。該文通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的描述與分析，試圖檢討既往鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革得失，探索今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革；機(jī)構(gòu)；人員；精簡(jiǎn)

上世紀(jì)八十年代中期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革一直是農(nóng)村改革的重要方面。改革的基本目標(biāo)是，政府運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷相適應(yīng)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率?，F(xiàn)在，二十年改革已成既往，改革效果有喜有憂(yōu)：在順乎市場(chǎng)、操作民主等方面有諸多長(zhǎng)進(jìn)；但在化解沖突、自我規(guī)制等方面仍有一些不盡人意之處。

一、二十年的改革路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的內(nèi)容，可以從三個(gè)方面加以考察，即精簡(jiǎn)程度、效率狀況和職能轉(zhuǎn)變。這三個(gè)方面是內(nèi)在聯(lián)系的，也是有區(qū)別的，精簡(jiǎn)了未必效率提高，效率提高了未必職能轉(zhuǎn)變。本文集中于分析機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)從狹義上來(lái)說(shuō)，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)；而從廣義上來(lái)說(shuō)，則既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。下面將分別闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并這兩個(gè)方面。

（一）機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)

確切地說(shuō)，精簡(jiǎn)可以分為兩個(gè)方面，即機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員精簡(jiǎn)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)的現(xiàn)狀來(lái)看，許多年來(lái)不斷精簡(jiǎn)的基本特征是，機(jī)構(gòu)方面的部門(mén)數(shù)量趨勢(shì)是減少的，人員卻是不斷增加的。

從人員來(lái)說(shuō)，精簡(jiǎn)的成效主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是精簡(jiǎn)了一批臨時(shí)聘用人員，這些人有不少原來(lái)是村干部；第二是精簡(jiǎn)了部分年齡偏大的工作人員，一般是提前離崗或者退休。

考察些年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革走過(guò)的道路，主要有如下幾種表現(xiàn)：第一，改革有所動(dòng)作，但無(wú)法深入。精簡(jiǎn)有所體現(xiàn)，但是，人浮于事的狀況并未改變，原來(lái)的問(wèn)題依然存在。第二，改革落實(shí)在紙上。這種改革沒(méi)有任何真動(dòng)作，基本上是“文字游戲”，精簡(jiǎn)工作都落實(shí)在給上級(jí)的匯報(bào)材料中。第三，人員有所精簡(jiǎn)，但財(cái)政開(kāi)支沒(méi)有減少。機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一是減少財(cái)政開(kāi)支，但是從現(xiàn)在的情況看，這個(gè)目標(biāo)被大打折扣，有的甚至南轅北轍。對(duì)于那些改革停留在紙上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，財(cái)政開(kāi)支依然如故，對(duì)于那些改革有所動(dòng)作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，財(cái)政效果也很微弱。分流人員工資照拿，財(cái)政負(fù)擔(dān)依舊；清退臨時(shí)工要補(bǔ)發(fā)歷年積欠工資，還要給部分補(bǔ)償費(fèi)，提前離崗?fù)诵萑藛T要交養(yǎng)老保險(xiǎn)，這些則導(dǎo)致財(cái)政開(kāi)支驟然增加。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并

近幾年，中國(guó)進(jìn)行了較大幅度的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也是重要的政府體制改革，這場(chǎng)改革現(xiàn)在還在進(jìn)行中。這個(gè)改革承載了人們豐富的預(yù)期和沉重的希望，但是，現(xiàn)在的作用主要還是行政區(qū)劃調(diào)整的作用。

1.撤并之利

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)了，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；能集中財(cái)力、人力搞建設(shè)，便于發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，便于調(diào)配資源；也可以減少管理成本，提高效率。

二是領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)減少。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中，一般工作人員數(shù)量并沒(méi)有明顯減少，主要是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，如原來(lái)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子合并為一個(gè)，黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和其他副職領(lǐng)導(dǎo)都明顯減少了，從而降低行政成本。當(dāng)然，從財(cái)政供養(yǎng)人員的總量上并沒(méi)有明顯減少，如那些沒(méi)有實(shí)職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)依然是政府人員，級(jí)別待遇還在。但這只是暫時(shí)的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)還是減少了。

2.撤并之弊

一是人員精簡(jiǎn)的目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到，財(cái)政負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減輕。當(dāng)然，這也是暫時(shí)的，合并之初人員不減是為了追求穩(wěn)定，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，人員還是會(huì)減少的，相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)也會(huì)減輕的。

二是政府效率并沒(méi)有提高，相反，由于管理幅度加大，給工作安排造成新的不便。有的地方增設(shè)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的新管理機(jī)構(gòu)，如管區(qū)或者管片等，這個(gè)層次又增加一些工作人員。對(duì)于那些丘陵和山區(qū)以及交通不便的地方來(lái)說(shuō)，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)還為那些距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較遠(yuǎn)的老百姓辦事帶來(lái)了麻煩。

二、改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府狀況

（一）領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)變化不大

為了分析的方便，我們把副科級(jí)以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人員的集成稱(chēng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)。撤消人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不僅規(guī)模上經(jīng)歷了奇跡般的擴(kuò)張，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化。但是，比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)變化不大。

從建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本權(quán)力架構(gòu)。上個(gè)世紀(jì)九十年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團(tuán)普遍建立，一般由主席、副主席和秘書(shū)三個(gè)人組成，人大工作機(jī)構(gòu)在形式上也正式化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的安排有三種情況，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記兼任，或者專(zhuān)職安排。部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組，但是沒(méi)有正式機(jī)構(gòu)。上個(gè)世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的規(guī)模有所縮小。過(guò)去，一個(gè)黨委通常有三個(gè)或者四個(gè)副職（不包括擔(dān)任黨委副書(shū)記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)），現(xiàn)在，通常是一個(gè)或兩個(gè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的副職，過(guò)去通常五六個(gè)甚至更多，現(xiàn)在一般是三四個(gè)。另外，有些部門(mén)負(fù)責(zé)人過(guò)去也明確是享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)待遇的，如企業(yè)委員會(huì)主任、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社主任等等，現(xiàn)在這些部門(mén)或者不復(fù)存在，或者規(guī)格降低。

（二）部門(mén)設(shè)置仍在變動(dòng)中

由于各地實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的時(shí)間、力度和方案不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有以下三種情況：

首先，基本上沿用了以前的站、所、辦公室的設(shè)置，部門(mén)設(shè)置比較細(xì)、比較多。這些部門(mén)通常包括黨政辦、財(cái)政所、經(jīng)管站、農(nóng)業(yè)辦、計(jì)生辦、招商辦、土地所、林業(yè)站、農(nóng)技站、司法所、統(tǒng)計(jì)站、水利站、農(nóng)機(jī)站、文化廣播站、民政辦、社會(huì)保障所、司法調(diào)解中心、團(tuán)委、婦聯(lián)、武裝部、信訪(fǎng)辦等等。這些部門(mén)還不包括設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是不由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的單位，如派出所、工商所、稅務(wù)所之類(lèi)。

其次，對(duì)職能相近的部門(mén)進(jìn)行了大規(guī)模的合并調(diào)整。行政編制部門(mén)稱(chēng)為“辦公室”，如黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、小城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室等。事業(yè)編制部門(mén)稱(chēng)為“中心”或者“站”“所”，如農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)服務(wù)站、計(jì)生服務(wù)所、文化廣播服務(wù)中心、財(cái)政所、畜牧獸醫(yī)站。

再次，按行政或者照事業(yè)編制的劃分，只對(duì)其中一個(gè)方面進(jìn)行了合并。有的只對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了合并，將所有的事業(yè)單位合并為幾個(gè)中心，行政部門(mén)基本沒(méi)動(dòng)；有的只對(duì)行政單位進(jìn)行了合并，成立幾個(gè)“辦公室”，事業(yè)單位基本沒(méi)有動(dòng)。

三、改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的編制原則由省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)制定，縣市根據(jù)這些原則具體確定各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制、崗位、職數(shù)。通常情況下是先有編后有崗。從編制的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的身份可以劃分為四類(lèi)，行政編制、事業(yè)編制、工勤編制和編制外?；旧?，領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)成員全部都在行政編制內(nèi)，行政管理方面的“所”或者“辦”的主要人員在行政編制內(nèi)；各個(gè)“站”或者“中心”的主要人員一般在事業(yè)編制內(nèi)；司機(jī)、食堂人員在工勤編制內(nèi)；編外人員情況殊異，需要具體分析。從工作人員本身來(lái)講，編制的意義主要有兩個(gè)方面。第一是與工資有關(guān)。如行政編制人員的工資由財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，并且工資標(biāo)準(zhǔn)略高；事業(yè)編制人員工資標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政全部負(fù)責(zé)或者差額撥款、自收自支，財(cái)政負(fù)責(zé)的工資標(biāo)準(zhǔn)略低，差額撥款、自收自支情況下則可高可低。第二是與管理權(quán)限有關(guān)。行政編制者不論是否屬于領(lǐng)導(dǎo)職位，都由縣委組織部統(tǒng)一調(diào)度安排；事業(yè)編制者一般副科級(jí)以下人員（不含副科級(jí)）由人事部門(mén)調(diào)配，副科級(jí)以上則由縣委組織部直接調(diào)配；工勤人員由勞動(dòng)部門(mén)調(diào)配；編制外人員，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身有比較充分的安排權(quán)力。

（一）撲朔迷離的崗位關(guān)系

從正式文本看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和定崗定員情況很明確也正規(guī)，如每一個(gè)部門(mén)有幾個(gè)人，有什么職責(zé)，都規(guī)定得很清楚。但是，真實(shí)的運(yùn)行則不是這樣的。這里的情況有兩種：一是實(shí)際崗位和編制崗位是兼職關(guān)系。比如，他的定崗是團(tuán)委書(shū)記，但實(shí)際上，他的真正崗位是某個(gè)村的支部書(shū)記。他作為團(tuán)委書(shū)記的工作僅僅是一個(gè)兼職，一年當(dāng)中可能只有幾天在做青年團(tuán)的工作。即便有些副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副書(shū)記，也往往是完全在某項(xiàng)具體工作上。二是實(shí)際崗位和編制崗位完全沒(méi)有關(guān)系。比如，一個(gè)土地所有十五個(gè)人，但是真正在土地所工作的可能就是四五個(gè)人，其他人都完全是在另外的崗位上。

（二）錯(cuò)綜復(fù)雜的人員構(gòu)成

與縣市政府比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單、規(guī)模比較小的基層政府，但是，要搞清楚他們的人員情況是很困難的，一二百人的政府大院，其人員構(gòu)成很給人混沌之感。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中不正常方式存在的人員，基本上有這四類(lèi)：

第一，超編。超編是個(gè)普遍現(xiàn)象，情況往往是這樣的：正式的編制是不滿(mǎn)的，編制外多余人員很多，一方面編制未滿(mǎn)，另一方面是超編很?chē)?yán)重，原因是那些無(wú)編制人員無(wú)法進(jìn)入編制內(nèi)。

第二，在編，但是不在崗。這里的“不在崗”是指編制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員沒(méi)有任何正式理由而不上班的情況。這其中的多數(shù)人并不是長(zhǎng)期不露面，他們可能不時(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)來(lái)轉(zhuǎn)一下。

第三，在崗，但是不在編。主要指是那些按照上級(jí)規(guī)定應(yīng)該清退但是沒(méi)有清退的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，多數(shù)原來(lái)是“合同制干部”，而且合同已經(jīng)到期。

第四，不在編也不在崗，但是在冊(cè)?！霸趦?cè)”的含義是還在拿工資。這是一個(gè)特殊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人群，數(shù)量比較少，但是頑強(qiáng)地依附在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)里。他們基本上都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)工作人員，既不在編制之內(nèi)，也沒(méi)有具體的工作崗位。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)難的原因

考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的擴(kuò)張過(guò)程，至少可以發(fā)現(xiàn)以下四個(gè)方面的原因：

（一）編制框架本身龐大

說(shuō)起來(lái)編制的確定是從精簡(jiǎn)效能出發(fā)，其實(shí)，現(xiàn)在的編制框架本身就是臃腫的，編制本身造成了人浮于事，或者機(jī)構(gòu)龐大的基本原因首先就在編制內(nèi)。編制的問(wèn)題有兩個(gè)方面：一是人員多，本身就造成人浮于事；二是部門(mén)全，無(wú)論多么小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不論當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況怎樣，都是設(shè)置十幾個(gè)甚至二十多個(gè)部門(mén)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的擴(kuò)張沖動(dòng)強(qiáng)烈，編制約束力有限

因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)有自己的財(cái)政，能夠自己發(fā)工資。從根本上說(shuō)，只要有人員想進(jìn)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)愿意用，就可以招進(jìn)來(lái)。雖然沒(méi)有編制，但是可以解決工資。對(duì)于那些新畢業(yè)的青年人，從部隊(duì)上回來(lái)的復(fù)員兵，絕大多數(shù)人的首選目標(biāo)是進(jìn)政府，縣級(jí)部門(mén)進(jìn)不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為主要目標(biāo)。上任領(lǐng)導(dǎo)調(diào)走了，后任也不能把他安排的人員辭退，但是后任也有一些人需要安排，這樣就成了一個(gè)循環(huán)，冗員不斷積累。

（三）整個(gè)政府體制的推動(dòng)

雖然原則上說(shuō)機(jī)構(gòu)設(shè)置不要求上下對(duì)口，但是專(zhuān)項(xiàng)資金、項(xiàng)目等都由上級(jí)部門(mén)控制，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有這個(gè)部門(mén)，就要受到種種牽制。同時(shí)，上級(jí)部門(mén)在考核方面也掌握主動(dòng)，因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)部門(mén)，考核就要扣分甚至不及格，就可能直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)。如此種種顧慮，下級(jí)只有把上級(jí)要求的種種部門(mén)都設(shè)置上。更有甚者，一個(gè)口號(hào)就要出一批機(jī)構(gòu)，有的地方正在抓“改善投資環(huán)境、樹(shù)立新形象”工作，縣鄉(xiāng)就出現(xiàn)了“形象辦”；有的地方提出“加強(qiáng)干群魚(yú)水關(guān)系工作”，縣鄉(xiāng)就出現(xiàn)了“魚(yú)水辦”；有的地方提出“要帶著感情做群眾工作”，縣鄉(xiāng)就出現(xiàn)了“帶感辦”。

（四）出于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的考慮

各級(jí)政府不愿意看到在下崗失業(yè)人員的上訪(fǎng)隊(duì)伍和農(nóng)民上訪(fǎng)隊(duì)伍之外，再增加一支鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上訪(fǎng)隊(duì)伍。早些年出現(xiàn)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)電話(huà)員事件”很能說(shuō)明問(wèn)題。程控電話(huà)在鄉(xiāng)村的普及，導(dǎo)致原來(lái)手工電話(huà)時(shí)代的電話(huà)員成為一個(gè)多余的崗位。于是，在機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)電話(huà)員自然成為精簡(jiǎn)對(duì)象。省里專(zhuān)門(mén)發(fā)了文件，明確要求精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)電話(huà)員。于是，各地開(kāi)始執(zhí)行。但是，隨后絡(luò)繹不絕的電話(huà)員上訪(fǎng)隊(duì)伍出現(xiàn)在省政府門(mén)前，于是，又發(fā)文取消原來(lái)的決定，電話(huà)員照常上班，沒(méi)有電話(huà)可守，就改為打水、掃地等活計(jì)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，多幾個(gè)人發(fā)工資，或者少幾個(gè)人發(fā)工資，一年中欠發(fā)一個(gè)月工資，還是三個(gè)月工資，都沒(méi)有多大區(qū)別，不關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的根本利益。但是，如果鬧出“不穩(wěn)定”，事情就大了。在此情況下，很少有人愿意為了這個(gè)所謂“精簡(jiǎn)”的目標(biāo)，給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也給自己找麻煩。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新思路

雖然這些年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在某些方面有一定效果，但是，如果站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程相適應(yīng)的高度來(lái)考察，并未達(dá)到理想的目標(biāo)。因此，必須認(rèn)真考慮探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的新理念和新思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革息息相關(guān)的人，這些人面對(duì)問(wèn)題的彷徨、思考和探索，給了我們巨大啟發(fā)。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出路，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人提出了自己的意見(jiàn)與建議，主要概括為以下三點(diǎn)：

（一）把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)

提出這種意見(jiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要的功能是收取稅費(fèi)，稅費(fèi)改革之后，這一功能極大地被削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以做的事情更少了。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行徹底改革的時(shí)機(jī)基本成熟。當(dāng)然，他們也看到了這樣改革的問(wèn)題所在：撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的問(wèn)題是富余人員的安置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的處理。他們認(rèn)為，這樣的問(wèn)題僅憑縣鄉(xiāng)政府的努力不可能得到解決。特別是富余人員的處理。

（二）創(chuàng)造條件實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

提出這種意見(jiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該撤消，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面上不能沒(méi)有政府，撤消現(xiàn)在政府之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)自治政府。但是他們并不認(rèn)為現(xiàn)在就可以直接實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是認(rèn)為還需要一個(gè)過(guò)程創(chuàng)造條件。在條件還不具備的時(shí)候，就先不要忙于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如果急于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，最大的問(wèn)題是農(nóng)民成了一盤(pán)散沙，農(nóng)村很多事沒(méi)人管，縣政府根本管不過(guò)來(lái)，面對(duì)幾十萬(wàn)人，鞭長(zhǎng)莫及，征兵、計(jì)生這些工作難落實(shí)。

（三）繼續(xù)精簡(jiǎn)

提出這種意見(jiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人不主張把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，也不認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以逐步自治。他們主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該繼續(xù)精簡(jiǎn)，關(guān)鍵是真正精簡(jiǎn)人員。主張繼續(xù)精簡(jiǎn)的基本思路是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要保住幾個(gè)重要的部門(mén)就行，比如民政、司法、派出所、計(jì)生所、財(cái)政所等，別的部門(mén)、站所都可以撤掉。但這樣做的困難也在于精簡(jiǎn)下來(lái)的人員去哪里，目前可以推行的辦法主要有：第一，保留3年工資，到學(xué)校里去進(jìn)修，然后再到人才市場(chǎng)上去競(jìng)爭(zhēng)；第二，一次性買(mǎi)斷工齡，自謀職業(yè)；第三，鼓勵(lì)辭職下海，條件具體商量；第四，提倡提前離崗?fù)诵?，離崗?fù)诵萸斑m當(dāng)提高一下級(jí)別待遇等。

目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正處在改革之中。雖然改革方案推進(jìn)了一輪又一輪，但是，功能職責(zé)遠(yuǎn)沒(méi)有到位；與此同時(shí)，稅費(fèi)改革正在沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行，民間力量成長(zhǎng)正在突破原有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)民政治覺(jué)醒正在挑戰(zhàn)原有的政府行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)處于惶惑迷茫之中，可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的變數(shù)不斷增多。我們感到，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革猶如一個(gè)人走進(jìn)了一塊沼澤地，前進(jìn)不易，后退殊難，但眼前也沒(méi)有沉淪之災(zāi)。改革說(shuō)了很多年，不斷有所動(dòng)作，但是基本運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有變，預(yù)期目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)；多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困難重重，前景并不明朗。問(wèn)題不會(huì)隨風(fēng)而去，變革遲早總要到來(lái)，與其被動(dòng)地改革，不如主動(dòng)地改革，要積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新思路并在實(shí)踐中摸索著前進(jìn)，只要我們努力，相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革一定能走出沼澤，開(kāi)創(chuàng)一個(gè)美好的未來(lái)。

[1]陳碧妹.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)因微探[J].安順學(xué)院學(xué)報(bào),2009(2):77-80.

[2]劉琳娜.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革目標(biāo)模式和實(shí)現(xiàn)途徑探析[J].許昌學(xué)院學(xué)報(bào),2009(3):123-126.

[3]張新先.論中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年[J].中國(guó)行政管理,2005(10):16-19.

[4]張杰業(yè).稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何運(yùn)轉(zhuǎn)[J].人大建設(shè),2005(2):5-7.

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2011—03—29

梁 艷（1982－），女，河南輝縣人，河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)系，助教，碩士。

聞禮）