非政府組織：擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑

劉美萍

（徐州師范大學(xué)，江蘇，徐州 221116）

非政府組織：擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑

劉美萍

（徐州師范大學(xué)，江蘇，徐州 221116）

提高公民的組織化是擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑，因此，非政府組織的發(fā)展對于擴(kuò)大公民有序政治參與具有重要的意義。這既是公民有序政治參與的重要渠道，又能增強(qiáng)民眾的公民意識，使其自主和理性地參與政治，還可以通過關(guān)注弱勢群體、監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，直接或間接激活公民無序政治參與行為。因此，要正確認(rèn)識非政府組織的政治參與，拓寬政治參與的范圍；實現(xiàn)非政府組織的均衡發(fā)展，重點培育為弱勢群體服務(wù)的非政府組織；增強(qiáng)非政府組織的利益表達(dá)能力，提升其公信力；賦予草根組織合法身份，引導(dǎo)它們有序地參與政治。

非政府組織；有序政治參與；意義；措施

隨著改革開放的深入，我國公民的參政意識不斷增強(qiáng)，參政水平不斷提高。但在政治參與不斷活躍的同時，無序政治參與現(xiàn)象也日益增多，這直接影響了政治文明建設(shè)的進(jìn)程和社會的穩(wěn)定。因此，黨的十六大提出要擴(kuò)大公民有序政治參與，十七大強(qiáng)調(diào)要從各個層面、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。提高公民的組織化程度是擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑和方法，因此，建立完善的非政府組織系統(tǒng)，是擴(kuò)大公民有序政治參與的應(yīng)有之意。

一、“非政府組織”與“政治參與”的概念界定

非政府組織是英文NGO的中譯，我國現(xiàn)代意義上的非政府組織興起于20世紀(jì)70年代末，但迄今為止，非政府組織并沒有一個明確的概念，在各個國家還存在著名稱混用的現(xiàn)象，其內(nèi)容相同或相近的概念有非營利組織、第三部門、志愿者組織、慈善組織、公民社會等。美國約翰·霍普斯金大學(xué)教授賴斯特·M·薩拉蒙把同時具備組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性的組織定義為非政府組織［1］（pp.2～4）。這個定義反 映了非政府組織的根本特性，包容性強(qiáng)且簡單明了，因而被世界大多數(shù)國家采用。由于特殊的國情，西方意義上的非政府組織在我國發(fā)展還不成熟，嚴(yán)格的定義不能準(zhǔn)確地體現(xiàn)我國非政府組織的范疇。因此，筆者比較贊同清華大學(xué)NGO研究所的王名教授給出的定義，即非政府組織是指不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織，其基本屬性包括三個方面：非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性［2］（p.2）。

國內(nèi)外學(xué)者對政治參與內(nèi)涵的理解也有一定的差異。美國學(xué)者孔奇認(rèn)為，政治參與可以解釋為全國或地方、個人或集體支持或反對國家結(jié)構(gòu)、權(quán)威和有關(guān)公益分配決策的行動［3］。亨廷頓和納爾遜在《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》一書中指出，政治參與就是平民試圖影響政府決策的活動［4］（p.5）。而米勒則認(rèn)為，政治參與是參與制定、通過或貫 徹公共政策的 行動［5］（p.563）。我國 學(xué)者王浦劬指出，政治參與就是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方 式、運(yùn) 行 規(guī) 則 和 政 策 過 程 的 行 為［6］（p.207）。楊光斌則強(qiáng)調(diào)，政治參與是普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關(guān)的公共政治生活的政治行為［7］（p.231）。筆者比較認(rèn)同楊光斌的觀點，即政治參與的主體是普通民眾，既包括有序政治參與，也包括無序政治參與。

公民有序政治參與是指公民在認(rèn)同現(xiàn)有制度的前提下，為促進(jìn)國家和社會關(guān)系的良性互動、為提高政府治理公共事務(wù)的能力與績效而進(jìn)行的各種有秩序的活動，它包括各種利益表達(dá)、利益維護(hù)的行動。這種活動是依法的、理性的、自主的、適度的對公共事務(wù)或政府政策進(jìn)行個人或集體意愿表達(dá)的行為［8］。與此相對應(yīng)，無序政治參與強(qiáng)調(diào)公民在政治參與過程中是被動的、缺乏理性的，甚至是違法的，主要表現(xiàn)為政治冷漠、越級上訪、集體上訪、圍堵政府駐地、阻塞交通等。

二、非政府組織對于擴(kuò)大公民有序政治參與的意義

亨廷頓認(rèn)為：“組織是通往政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，同時也是政治自由的前提。”［9］（p.247）因此，在現(xiàn)代社會里，有序的政治參與離不開社會組織的發(fā)展。非政府組織既可以表達(dá)其成員的意愿，維護(hù)他們的利益，又可以增強(qiáng)民眾的公民意識，使其自主和理性地參與政治，還可以通過關(guān)注弱勢群體、監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，直接或間接地減少公民無序政治參與行為，對于擴(kuò)大公民有序政治參與具有重要的意義。

（一）非政府組織可以促進(jìn)多元社會利益的整合和表達(dá)，是公民有序政治參與的重要渠道

政治經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了利益主體的多元化，人們的利益意識不斷覺醒。為追求自身的利益，公民迫切希望將自己的意志輸入政治系統(tǒng)，通過政治參與影響政府對社會利益的分配。但目前我國公民利益訴求和意見表達(dá)的渠道并不多，公民要有效地將自己的利益訴求和意愿傳達(dá)給政府，就必須借助于一定的組織。因為，個體利益表達(dá)具有離散化的特點，力量單薄，影響政策過程的能力十分有限，難以將自身的意愿真正傳遞到?jīng)Q策層。而有了一定的組織，可以將單個的利益訴求集團(tuán)化，并通過集團(tuán)的力量加大利益表達(dá)的呼聲，以引起政府足夠的重視與關(guān)注。非政府組織正好可以扮演這樣的角色，它作為公民志愿性組織，能夠把那些具有共同利益的個體聯(lián)合起來，把他們分散的甚至是模糊不清的意志轉(zhuǎn)化為明確的、一致的組織意志，傳遞給政府決策者，促使職能部門將有關(guān)問題納入政策議程，上升為政策問題，形成政策。例如，2008年11月3日發(fā)生的重慶出租車罷運(yùn)事件，固然有政府職能部門失職的原因，但出租車司機(jī)沒有一個代表自身利益的組織也是一個很重要的原因。因為事件爆發(fā)前，曾有出租車司機(jī)向有關(guān)職能部門反映相關(guān)問題，但都沒有得到足夠的重視。如果出租車司機(jī)能成立協(xié)會，通過組織向政府職能部門反映問題，主張權(quán)利，情況也許會截然不同，8000輛出租車集體罷運(yùn)的極端事件也不一定會出現(xiàn)。非政府組織有自身的規(guī)章制度和行為規(guī)范，有相關(guān)的辦事程序，較之個體，其行為更為穩(wěn)妥，更具理性。公民通過非政府組織進(jìn)行政治參與，既可以克服個體表達(dá)無力的弊端，更能避免其政治參與中的無序性，將其行為限定在適度、合法的框架內(nèi)。

（二）非政府組織關(guān)注弱勢群體，追求社會公正，能夠降低公民無序政治參與的幾率

社會弱勢群體是指由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會機(jī)會，而在社會上處于不利地位的社會成員的集合，是指在社會性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊群體。隨著我國改革的深入，有越來越多的社會成員因不適應(yīng)變化而被甩至邊緣地帶，在社會利益的新的分配格局中被弱化，變?yōu)樯鐣鮿萑后w［10］。弱勢群體普遍有被剝奪感，他們會將自己的不如意歸結(jié)為獲益群體的剝奪，如果沒有外力來幫助他們改變自身的境遇，社會中就會潛伏著沖突的危險，無序政治參與也就不可避免。而事實上，弱勢群體采用暴力等極端手段表達(dá)自身需求的案例時有發(fā)生。因此，社會必須關(guān)注弱勢群體，回應(yīng)他們的訴求。較之政府，非政府組織在回應(yīng)弱勢群體的訴求方面有著自身的優(yōu)勢。

政府在制定公共政策、提供公共產(chǎn)品時，往往持“中位取向”，主要照顧大多數(shù)民眾的利益，而無法兼顧弱勢群體的需求，非政府組織恰恰可以彌補(bǔ)政府的這一缺陷和不足，在救助弱勢群體方面發(fā)揮著重要作用。非政府組織的使命大多是公益性的，許多非政府組織成立的初衷就是為解決被主流社會組織所不能及的某個重大社會問題，或者是直接救助幫扶某個弱勢群體，其宗旨及其人文關(guān)懷理念決定了它是弱勢群體的天然盟友。非政府組織的志愿性和使命感，使其成員鍥而不舍、兢兢業(yè)業(yè)地奉獻(xiàn)于社會弱勢群體；非政府組織的民間性使其能深入社會底層，貼近弱勢群體，與他們進(jìn)行深刻的溝通和交流，真實全面地了解問題，從而給他們提供盡可能多的幫助。通過自身的努力，非政府組織在扶貧救災(zāi)、救助失學(xué)兒童和重病患者、幫助孤寡老人、培訓(xùn)下崗職工、保護(hù)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要的作用，使眾多的弱勢群體感受到來自社會的關(guān)愛，增進(jìn)了社會福利，促進(jìn)了社會公平。這樣，非政府組織就成為社會和政府之間的一個緩沖地帶，減少了弱勢群體對政府的不滿，提高了他們對政府的認(rèn)同度，無序政治參與的可能性也就大大降低。

（三）非政府組織可以增強(qiáng)民眾的公民意識，提高其參政能力，有利于他們理性地參與政治

公民意識是指公民個人對自己在國家中的地位的自我認(rèn)識，即公民自覺地以憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利和義務(wù)為核心內(nèi)容，以自己在國家政治生活和社會中的主體地位為思想來源，把國家主人翁的責(zé)任感、使命感和權(quán)利義務(wù)觀融為一體的自我認(rèn)識，主要包括權(quán)利意識、責(zé)任意識和法律意識等［11］。由于傳統(tǒng)政治文化的消極影響，我國民眾的公民意識普遍淡薄。中國傳統(tǒng)政治文化中的臣民文化和官本位觀念，抑制了社會公共空間和公民的主體地位，導(dǎo)致了公民意識的短缺?！皺?quán)威崇拜”、“清官思想”帶來的是個體政治自主意識的缺乏和獨立人格的萎縮，其最終結(jié)果是成為君主政治的馴服臣民。而“安于現(xiàn)狀”、“與世無爭”的心態(tài)必然導(dǎo)致人們政治參與的消極和冷漠，甚至是政治的疏離。傳統(tǒng)文化的這種消極影響反映在公民的政治參與上就體現(xiàn)為自我意識的泯滅、權(quán)利意識的缺乏和自主能力的羸弱。

非政府組織通過基層的操作性工作，啟發(fā)、教育和引導(dǎo)民眾參與各項活動，在這個組織中，成員平等自愿地結(jié)合在一起，按照一定的章程自我管理、自我服務(wù)，彼此之間具有平等的權(quán)利、承擔(dān)平等的義務(wù)，按照民主、協(xié)商、對話等原則開展活動。在這種自我結(jié)社、自我管理的社會生活中，公民學(xué)會了自立和自治，學(xué)會了管理自己和管理團(tuán)體，學(xué)會了關(guān)注公共事務(wù)，也學(xué)會了守法和自律。非政府組織中形成的民主觀念和獨立意識必然會逐漸融入人們的日常生活中，使之成為具有獨立人格、能夠明確自己的權(quán)利和義務(wù)，具有自主能力的人，也即具有強(qiáng)烈的公民意識和公民精神的人。成熟公民意識支配下的政治參與必然是自主、理性的有序政治參與，因為權(quán)利意識決定了公民的政治參與是主動的、積極的，責(zé)任意識決定了公民的政治參與必然是自覺自愿的、理性的，而法律意識決定了公民政治參與的程序性會很強(qiáng)，其行動也必然是合乎法律程序的［12］。

（四）非政府組織能夠有效地監(jiān)督權(quán)力，推動政府依法行政，可以從源頭上預(yù)防和減少公民的

無序政治參與

許多群體性事件和越級上訪事件發(fā)生的根本原因是政府不依法行政，濫用權(quán)力，損害了民眾的利益。而群體性事件中出現(xiàn)的“無直接利益關(guān)系者”參與的新動向，其根源也主要是政府信用的缺失、官員的腐化和違法亂紀(jì)行為的存在?！盁o直接利益沖突”背后是長期累積起來的民眾對政府的不信、不滿和不服，是官民矛盾的激化。化解官民矛盾、解決無序政治參與問題的關(guān)鍵是加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，促使政府依法行政、防止權(quán)力和資本的結(jié)盟。

開放、多元的非政府組織，存在于社會的各個層面，是實現(xiàn)社會分權(quán)制衡的重要力量，在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、規(guī)范政府行為、推動政府依法行政等方面起著舉足輕重的作用。尤其是在政策的制定和執(zhí)行過程中，非政府組織的監(jiān)督作用體現(xiàn)得更為充分。非政府組織雖然不能直接參與政策的制定，但它可以利用自身的影響和專業(yè)背景向政府提供建議，向政府施加影響，防止政府部門決策的專斷性和恣意性，減少強(qiáng)勢集團(tuán)對政策制定過程的操控，也在一定程度上減少政府官員“尋租”的機(jī)會，而當(dāng)它們發(fā)現(xiàn)政府決策明顯不合理或違法后，也會以各種不同的方式提出抗議，從而使政策的制定更民主、更科學(xué)。例如，2004年中央政府關(guān)于暫停修建怒江大型水電站的批示，正是“綠色家園”、“自然之友”等非政府組織共同努力的結(jié)果。在政策的執(zhí)行過程中，非政府組織因其民間性，能收集到更多的政策執(zhí)行的信息，對于政府機(jī)關(guān)及其官員不依法行政，違法亂紀(jì)的情況，它們會通過各種手段向政府施加壓力，進(jìn)行積極的監(jiān)督。因此，非政府組織越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府及其官員的壓力就越大，就能更好地依法行政，盡可能減少不作為、亂作為甚至是違法犯罪的情況，從而最大限度地保護(hù)民眾利益不受損害，提升政府的形象，增加民眾對政府的認(rèn)同感，從源頭上預(yù)防和減少公民的無序政治參與。

三、加快非政府組織發(fā)展，擴(kuò)大公民有序政治參與

改革開放以來，我國非政府組織得到了迅速的發(fā)展，數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，活動領(lǐng)域日益擴(kuò)展，政治參與水平不斷提高。但從整體來看，我國非政府組織的發(fā)展還處于初級階段，在政治參與過程中還存在著參政范圍窄、公信力低、利益表達(dá)能力弱、發(fā)展不均衡等問題。因此，我們必須采取積極措施，發(fā)展和壯大非政府組織，以擴(kuò)大公民有序政治參與。

（一）正確認(rèn)識非政府組織的政治參與，拓寬政治參與的范圍

雖然已經(jīng)意識到非政府組織在社會生活中扮演著越來越重要的角色，但由于歷史和現(xiàn)實的原因，政府對非政府組織的態(tài)度比較復(fù)雜，對其政治參與的地位和作用也缺乏清醒的認(rèn)識。非政府組織參與公共事務(wù)管理，意味著對政府權(quán)力的分享，已經(jīng)習(xí)慣壟斷全部政治權(quán)力資源的各級政府和部門，并非都愿意與非政府組織分享權(quán)力；而非政府組織對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，同樣是一些政府和部門所不樂見的，甚至被認(rèn)為是故意找茬；東歐、中亞的“顏色革命”和極少數(shù)草根組織在政治參與中的負(fù)面影響，也使政府對非政府組織的警惕難以消除。于是，政府對非政府組織采取了既鼓勵發(fā)展又強(qiáng)化行政管理和政治限制的謹(jǐn)慎態(tài)度。一方面，確定了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，采取較為嚴(yán)格的行政管理措施，并進(jìn)行持續(xù)性審驗和清理整頓，突出了對非政府組織的規(guī)制而缺乏權(quán)益保護(hù)［12］。另一方面，又采取措施鼓勵非政府組織參與社會事務(wù)的管理，但對非政府組織政治參與的理解存在片面性，把非政府組織的參與片面理解為“發(fā)動群眾”，即通過非政府組織將政府的意圖有效傳達(dá)下去，并通過非政府組織的動員得到很好地執(zhí)行，以提高政府行為的績效，并實現(xiàn)社會公眾對政府的認(rèn)同。在這里，政府更多地把非政府組織看作是政策的傳達(dá)者，政策執(zhí)行的潤滑劑，是橋梁和紐帶，是社會的輔助主體。片面理解政治參與和嚴(yán)格政治控制的必然結(jié)果是非政府組織的參與范圍比較窄，參與渠道不暢通。從目前的情況看，非政府組織社會參與較多，政治參與較少，參與的領(lǐng)域多是政治敏感度低、權(quán)力和利益含量低的社會邊緣領(lǐng)域［13］。

在治理與善治已成為一種潮流的時代背景下，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)認(rèn)識非政府組織的政治參與。一方面，非政府組織對政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，通過各種途徑向政府提出相左的意見，甚至對政府提出批評，并不是刻意要給政府難堪，而是希望通過這種建設(shè)性的沖突讓社會矛盾得到應(yīng)有的重視，在問題變得不可收拾前得到妥善解決，防止大規(guī)模的破壞性沖突的出現(xiàn)。而極少數(shù)非政府組織的無序政治參與或者政治“異端”傾向并不能影響大局，因為它們不是主流，包括草根組織在內(nèi)的絕大多數(shù)非政府組織對于公民有序政治參與具有積極的意義。非政府組織是協(xié)助政府進(jìn)行治理活動的重要社會力量，是優(yōu)化政府管理的合作伙伴，它的政治參與有助于提高公共政策的質(zhì)量，促使政府更加透明和負(fù)責(zé)，有利于提升社會公眾對政府的信任度，使公民的政治參與沿著有序的軌道進(jìn)行。另一方面，政府也應(yīng)該認(rèn)識到，非政府組織不是政府的附庸，而是公共利益和某個群體利益的代表，是獨立的社會主體，與政府之間是合作關(guān)系，他們的參與不僅僅是橋梁和紐帶，更是一個利益的表達(dá)和政策化的過程。在正確認(rèn)識非政府組織政治參與的基礎(chǔ)上，政府必須對非政府組織投入更多的信任，改變嚴(yán)防緊守的觀念，放松對公民結(jié)社自由的限制，賦予非政府組織更大的行動權(quán)利，讓渡出更多的空間和領(lǐng)域，拓寬其政治參與的范圍。當(dāng)然，對于一些具有國際背景、可能影響國家安全和利益的政治類非政府組織，政府要保持高度警惕，對于一些威脅政治和社會發(fā)展的非政府組織則要堅決打擊和取締。惟有如此，才能充分發(fā)揮非政府組織在公民有序政治參與中的積極作用。

（二）實現(xiàn)非政府組織的均衡發(fā)展，重點培育為弱勢群體服務(wù)的非政府組織

雖然非政府組織的發(fā)展較為迅速，但是發(fā)展不均衡，結(jié)構(gòu)不合理。在我國現(xiàn)有的非政府組織中，除了地域分布的不均衡外，更重要的是群體分布的不均衡，大多數(shù)非政府組織集中在少數(shù)領(lǐng)域，由商業(yè)力量主導(dǎo)，為社會強(qiáng)勢群體服務(wù)，而為農(nóng)民、工人服務(wù)的非政府組織則較少。據(jù)統(tǒng)計，在全國的48家利益代表類社團(tuán)中，有27家是為優(yōu)勢群體服務(wù)的，有17家是為中間群體服務(wù)的，為弱勢群體 服 務(wù) 的 僅 有 4 家［14］（pp.115－116）。 不 僅 如 此，為強(qiáng)勢群體服務(wù)的非政府組織的實力、規(guī)模和實際影響力，也是為弱勢群體服務(wù)的非政府組織所無法比擬的，現(xiàn)有的代表和維護(hù)弱勢群體利益的非政府組織，組織化程度很低甚至是碎片化的，自我意識還處于朦朧狀態(tài)。非政府組織發(fā)展不均衡的結(jié)果是利益?zhèn)鬏數(shù)摹榜R太效應(yīng)”，代表強(qiáng)勢群體的非政府組織較之代表弱勢群體的非政府組織能更有效地將其所代表群體的利益要求傳遞給政府，最終使得政府決策在信息不完全的情況下更傾向于強(qiáng)勢群體，而較少顧及弱勢群體，這便形成“馬太效應(yīng)”，當(dāng)然，也埋下了弱勢群體無序政治參與的種子。

要實現(xiàn)非政府組織的均衡發(fā)展，政府必須加強(qiáng)宏觀管理和調(diào)控，對其發(fā)展進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，使其走上自覺、有序的發(fā)展軌道，形成一個類型齊全、布局合理的非政府組織體系。其中，為弱勢群體服務(wù)的非政府組織應(yīng)當(dāng)是培育和發(fā)展的重點，政府應(yīng)當(dāng)為這類非政府組織的成立和發(fā)展提供政策支持。當(dāng)今世界，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的政府，都對這類組織采取積極支持的政策措施，以使他們免遭強(qiáng)勢組織排擠的厄運(yùn)。對我國來說，政府需要發(fā)揮更為積極的作用，盡可能為這類非政府組織提供各種優(yōu)惠政策。因為，一方面我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，弱勢群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大，他們迫切需要找到一條維護(hù)自身利益、促進(jìn)自身發(fā)展的新途徑。另一方面，中國老百姓特別是弱勢群體缺乏自發(fā)地、制度化地組織起來的文化傳統(tǒng)，缺乏相關(guān)的經(jīng)驗和能力，同時又面臨著諸多客觀環(huán)境政策的制約，因此，必須采取政府積極支持、引導(dǎo)和幫助的方式，建立為社會弱勢群體服務(wù)的非政府組織［16］。特別是對于城市下崗工人、外來務(wù)工人員和貧困農(nóng)民等弱勢群體的非政府組織，政府要給予更多的關(guān)注和幫扶，使其從無到有、從少到多、從弱到強(qiáng)。有了政府的支持和幫助，為弱勢群體服務(wù)的非政府組織就會不斷地發(fā)展壯大，這有利于提高弱勢群體的社會地位，并為他們共享社會發(fā)展成果提供更多機(jī)會，從而遏制貧富分化進(jìn)一步加劇，最大限度地實現(xiàn)社會公平和公正，推動公民有序政治參與。

（三）增強(qiáng)非政府組織的利益表達(dá)能力，提升其公信力

較強(qiáng)的利益表達(dá)能力和較高的公信力是非政府組織贏得組織聲譽(yù)、吸引志愿者、獲取社會資助以及實現(xiàn)組織目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)，也是充分發(fā)揮其在公民有序政治參與中的作用的關(guān)鍵。由于我國非政府組織的官方色彩以及自身存在的諸多問題，導(dǎo)致其利益表達(dá)能力不強(qiáng)，公信力不高。自治性是非政府組織的一個重要特征，但我國的許多非政府組織都是自上而下，由行政部門或原國有企業(yè)某些職能部門轉(zhuǎn)化而來的，從政府“母體”中衍生出來的非政府組織缺乏應(yīng)有的獨立性和自主性，帶有濃厚的官方色彩。一些非政府組織為了從政府獲取資源，滿足自身的利益需求，會不由自主地迎合政府，附和政府的既定方針政策，成為其“附庸”。此時，非政府組織在政治參與中無法實現(xiàn)其利益表達(dá)功能。缺乏獨立性、喪失了利益表達(dá)功能的非政府組織自然難以贏得民眾的認(rèn)同，公信力也會隨之降低。而非政府組織自身的體弱多病、發(fā)育不良也是其利益表達(dá)能力低下，公信力不足的重要原因。由于非政府組織發(fā)展的歷史較短，有關(guān)的法律法規(guī)不健全，監(jiān)管不到位，缺乏相關(guān)的制度保障，致使非政府組織不僅經(jīng)費(fèi)短缺、人力資源匱乏，其內(nèi)部管理也比較混亂，效率低下，甚至出現(xiàn)了腐敗問題。這不僅讓非政府組織無力表達(dá)其所代表階層的利益，也給自身帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

因此，要充分發(fā)揮非政府組織在公民有序政治參與中的作用，就必須增強(qiáng)非政府組織的利益表達(dá)能力，提升其公信力。具體說來：一要轉(zhuǎn)變政府角色，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府對非政府組織的過度干預(yù)是非政府組織發(fā)育不良、缺乏獨立性的重要原因，因此，在培育和發(fā)展非政府組織的過程中，政府必須轉(zhuǎn)變角色。一方面，要充分放權(quán)，不要對非政府組織干預(yù)太多、太深，尤其要實現(xiàn)人、財、物關(guān)系方面的脫鉤，只要是非政府組織自身能做的事，政府都不要插手，使非政府組織真正擁有自己的活動空間。另一方面，政府要加大對非政府組織的扶持，特別是深化相關(guān)行政管理體制方面的配套改革，因為非政府組織的發(fā)展不是孤立進(jìn)行的，需要相關(guān)的配套支持，通過人事體制和社會保障體制的改革，可以解決非政府組織人力資源不足的問題，而財稅改革則可以為非政府組織的發(fā)展提供資金支持。二要強(qiáng)化對非政府組織的外部監(jiān)督。完善的監(jiān)督體系是非政府組織健康發(fā)展的重要保證，而政府主導(dǎo)下的多元共治是一種理想的選擇。政府不僅要建立、健全相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)管，還要對大眾傳媒、人民群眾和第三方評估機(jī)構(gòu)等社會資源進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督的合力。當(dāng)然，為了進(jìn)一步發(fā)揮大眾傳媒、人民群眾等社會監(jiān)督主體的監(jiān)督功能，還必須強(qiáng)化監(jiān)督意識，暢通監(jiān)督渠道。三要加強(qiáng)非政府組織自身的建設(shè)。非政府組織利益表達(dá)能力的增強(qiáng)，組織形象的改善，公信力的提升離不開自身的建設(shè)。一方面要通過職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高從業(yè)人員的素質(zhì)，使非政府組織從業(yè)人員具備較高的職業(yè)道德修養(yǎng)和必要的職業(yè)技能。另一方面要完善非政府組織內(nèi)部的管理體制，主要是完善決策制度、財務(wù)制度、考核制度、獎懲制度等，通過各項制度建設(shè)，使組織的各項活動有章可循，做到自我管理、自我約束和自我發(fā)展［16］。

（四）賦予草根組織合法身份，引導(dǎo)它們有序地參與政治

所謂草根組織是指未經(jīng)登記注冊、沒有被現(xiàn)行法律認(rèn)可，但又在一定程度上具備非政府組織特點的民間組織。草根組織的產(chǎn)生源于過高的準(zhǔn)入門檻和雙重管理體制的弊端。在我國現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)中，對非政府組織人員、資金等方面的登記條件規(guī)定得比較嚴(yán)格，門檻比較高，致使許多規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍較小的草根組織難以達(dá)到登記條件而處于非法狀態(tài)。由民政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同管理的雙重管理體制同樣使許多草根組織難以獲得合法身份，因為這種管理體制要求，成立非政府組織首先要由業(yè)務(wù)主管部門審查同意，許多非政府組織或者因為難以找到“對口”業(yè)務(wù)主管單位，或者因為業(yè)務(wù)主管單位不愿意承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，而難以獲得業(yè)務(wù)主管部門的審查同意，當(dāng)然也就難以登記注冊，淪為草根組織。2002－2003年上半年，中國社科院法學(xué)研究所的謝定海在深圳、安徽部分地區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)經(jīng)過正式登記的民間組織數(shù)量只占民間組織實際數(shù)量的8%－13%［17］。這個數(shù)據(jù)可能會有一定的誤差，但基本能反映出我國草根組織的巨大數(shù)量。沒有合法身份的非政府組織，往往脫離政府的監(jiān)管，不僅不能有效參與政治，反而容易采取制度外政治參與方式，甚至走上歧途，陷入違法犯罪的深淵，成為社會秩序的隱患。因此，政府必須改革原有的管理體制，使眾多的草根組織逐漸浮出水面，擁有合法身份，以便于對其進(jìn)行監(jiān)管。對于草根組織而言，一旦成為正式社團(tuán)，它們會更加自律，約束自己的行為。

首先要改革準(zhǔn)入制度。放松規(guī)制、降低準(zhǔn)入門檻是草根組織獲得合法身份的關(guān)鍵。清華大學(xué)非政府組織研究中心王名教授提出了“備案注冊－登記認(rèn)可－公益認(rèn)證”的三級民間組織準(zhǔn)入制度，是一個比較合理的設(shè)想。備案注冊不僅可以為所有的非政府組織搭建一個普遍的注冊平臺，賦予其最基本的合法形式，還可以通過備案注冊獲取非政府組織的基本信息；登記認(rèn)證是對于滿足特定條件的非政府組織實行強(qiáng)制性登記許可的制度，經(jīng)過認(rèn)可的非政府組織成為特定的法人，獲得相應(yīng)的法律保障、享有相應(yīng)的政策待遇，并接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)較為嚴(yán)格的監(jiān)管和社會監(jiān)督；公益認(rèn)證是對于從事特定公共服務(wù)或政策鼓勵的社會公益活動的非政府組織進(jìn)行的更加嚴(yán)格的認(rèn)定制度，國家在公益法人認(rèn)定上掌握嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，通過認(rèn)定的非政府組織享受財政和稅收等方面最大限度的優(yōu)惠待遇，當(dāng)然也要接受更為嚴(yán)格的行政監(jiān)管和社會監(jiān)督［18］。

其次要改革現(xiàn)行的雙重管理體制。變雙重管理為單獨管理，即非政府組織的登記管理由單獨的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，原來的業(yè)務(wù)主管部門不再承擔(dān)對非政府組織的登記審查管理，而是把工作重心放在對非政府組織的培育上。參照國際經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，可以在現(xiàn)行民間組織管理局的基礎(chǔ)上，成立獨立的隸屬于國務(wù)院的非政府組織監(jiān)管委員會，統(tǒng)一行使對非政府組織的備案、登記和監(jiān)管職能。三級準(zhǔn)入制度和雙重管理體制的改革降低了非政府組織準(zhǔn)入的門檻和條件，可以讓許多草根組織獲得合法身份，有利于政府的統(tǒng)一監(jiān)管，有利于非政府組織更加有效地參與政治。

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D523

A

1008－7168（2011）05－0053－06

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.05.009

2011-03-25

劉美萍（1972－），女，山東諸城人，徐州師范大學(xué)法政學(xué)院副教授。

劉瓊蓮］