武漢市城郊耕地保護(hù)與對策研究

○劉 筱 柏振忠

（1、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、土地管理學(xué)院 湖北 武漢 430070 2、中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430070）

耕地自古就是人民的生存之本，耕地資源是人類生存和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。保護(hù)稀缺的耕地資源不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基。武漢是我國的大都市，中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，是全國著名的商品糧棉油基地，耕地保護(hù)對于全國的糧食安全、長江水域生態(tài)系統(tǒng)和兩湖平原濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)有著重要的意義。本文通過對武漢市城郊的調(diào)查，探討目前耕地資源保護(hù)和利用中存在的問題，并對這些問題進(jìn)行分析后結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體實際，提出了武漢市城郊耕地保護(hù)的政策建議，以期合理利用耕地資源，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

一、武漢市城郊地理位置與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

1、地理位置。武漢市郊區(qū)位于江漢平原東部，長江中游與長江、漢水交匯處，介于東經(jīng) 113°41'～115°05'，北緯29°58'～31°22'之間。地形北高南低，屬殘丘性河湖沖積平原，北部為山地丘陵，其余均屬沃野千里的江漢平原，地勢平坦，河道縱橫，湖泊星羅棋布。它地處中低緯度，屬典型的亞熱帶季風(fēng)氣候，夏熱冬冷，四季分明。

2、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。近年來，武漢市國民生產(chǎn)總值在不斷升高，按現(xiàn)行價格計算，2008年整個武漢市生產(chǎn)總值是3960.08 億元，一、二、三產(chǎn)業(yè)比重 3.7：46.1：50.2（見表 1）；全年城市居民人均可支配收入16712.44元，農(nóng)民人均純收入6349元。

武漢市郊區(qū)在武漢市發(fā)展的帶動下，各產(chǎn)業(yè)都有很快的發(fā)展。武漢市郊區(qū)圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，社會經(jīng)濟(jì)各個方面均取得了較快發(fā)展。以洪山區(qū)為例，2008年全區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2798947萬元，地方財政收入為85716萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17064.91元，農(nóng)村居民人均純收入為7925元（見表2）。

表1 武漢市地區(qū)生產(chǎn)總值及構(gòu)成情況一覽表單位：億元，%

表2 武漢市郊各區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（2008年）

二、武漢市城郊耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

本研究選擇了武漢市城郊作為調(diào)查區(qū)域，于2010年8月，采用入戶訪問的問卷方法，調(diào)查了188戶涉及耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶。據(jù)詳查數(shù)據(jù)顯示，1996—2009年，武漢市耕地共減少13893.47公頃，同期耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)數(shù)量為8399.78公頃，占耕地減少數(shù)量的61.15%。從耕地減少的區(qū)位看，主要集中在城郊。

1、調(diào)查對象對耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)影響的認(rèn)知。根據(jù)調(diào)查整理結(jié)果，本次調(diào)查有效問卷涉及的農(nóng)民161人，其中初中及以上文化程度的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的52.17%；本次調(diào)查涉及的村干部18人，17人為高中和中專文化程度，年齡段主要分布在30—50歲之間。由此可見，本次調(diào)查的受訪者具有較好的代表性，對調(diào)查內(nèi)容有一定的理解和認(rèn)知能力，調(diào)查結(jié)果有較高的可靠性。

對于“耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)可以給當(dāng)?shù)厝藥砟男┖锰帯钡恼{(diào)查中，農(nóng)民和村干部在“1”和“3”的分歧最大（見表4）。村干部比農(nóng)民更支持耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民則普遍認(rèn)為耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)不能增加他們的收入、提高他們的生活水平。

農(nóng)民對當(dāng)前耕地征收政策“不滿意”的人數(shù)比例比村干部高70.55%（見表5）。大部分村干部和農(nóng)民都認(rèn)為，當(dāng)前耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)中存在的問題是農(nóng)村所有耕地都被征收，很多農(nóng)民沒有找到合適的工作。對“希望當(dāng)前耕地征收政策改進(jìn)的方面”的回答結(jié)果，農(nóng)民和村干部的意見相對較一致。

表3 被調(diào)查農(nóng)戶基本情況

2、耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民與村集體的收益分配。據(jù)調(diào)查，村集體從耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)中獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民，1998—2009年間，雖然相差的相對倍數(shù)從3.15倍下降到2.52倍，但是相差的絕對數(shù)卻從1.30×104元/畝，上升到1.86×104元/畝。這種差距正是村集體促進(jìn)耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)的動力。

問卷顯示，當(dāng)受訪者回答對當(dāng)時的補(bǔ)償費用不滿意時，他們所希望能接受的平均補(bǔ)償意愿金額是3.40×104元/畝。2009年農(nóng)民實際獲得的補(bǔ)償費用僅占平均接受補(bǔ)償意愿的35.86%。實際獲得的補(bǔ)償費用大大低于希望獲得的補(bǔ)償費用是農(nóng)民保護(hù)耕地的主要原因之一。

3、菜地是耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)的主要地類。據(jù)武漢市城郊的調(diào)查結(jié)果顯示，所有調(diào)查農(nóng)戶發(fā)生流轉(zhuǎn)的耕地面積共1088.87畝，其中，旱地面積占21.47%，菜地面積占39.33%，水田面積占30.24%，園地面積占6.81%，林地面積占1.38%，養(yǎng)殖水面面積占0.75%。由此可見，耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)發(fā)生的區(qū)域特征、近郊區(qū)耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和實際調(diào)查結(jié)果都說明了菜地是耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)的主要地類。

表4 對耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)影響的認(rèn)知

表5 對當(dāng)前耕地征收政策和所得耕地補(bǔ)償?shù)膽B(tài)度

4、流轉(zhuǎn)的耕地在質(zhì)量等級上多為優(yōu)質(zhì)耕地。在對武漢市城郊流轉(zhuǎn)地塊的質(zhì)量調(diào)查中，我們以詢問受訪農(nóng)戶流轉(zhuǎn)地塊常年以來的畝均產(chǎn)量和本村當(dāng)年同種作物的畝均產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，兩者進(jìn)行比較，得出此地塊常年產(chǎn)量是高產(chǎn)、中產(chǎn)或是低產(chǎn)，以此反映地塊質(zhì)量的優(yōu)劣。根據(jù)調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計，所有流轉(zhuǎn)地塊中，高產(chǎn)地塊面積占總流轉(zhuǎn)面積的56.65%，中產(chǎn)地塊面積占41.90%，低產(chǎn)地塊面積僅占1.44%。

三、武漢市城郊耕地保護(hù)中存在的問題

現(xiàn)階段正是武漢市工業(yè)化和城市化加速的時期，基礎(chǔ)設(shè)施的興建、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、各項建設(shè)用地將不可避免地占用大量的耕地，這無疑給耕地保護(hù)加大了難度，武漢市郊區(qū)耕地面臨著一系列問題。

李打油卻依然成天樂呵呵的，一進(jìn)村小就像個財大氣粗的大老板，告訴我該置辦的教具器材校長說了算，他只管掏錢。說是再窮不能窮孩子，對了，這句口號刷得到處都是，村委會門前那條，字大得太夸張，顯得別有用心似的。見村小好久沒找他報賬，李打油指示我重新成立學(xué)校鼓號隊，鼓號服裝全換新的，而且要抓緊排練，他想在六一那天，把有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)請來和祖國的花朵聯(lián)歡，最大限度地調(diào)動他們支持農(nóng)村辦學(xué)的積極性。

1、耕地總量逐年遞減，人均耕地占有量呈下降趨勢。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和武漢市中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射的影響，非農(nóng)建設(shè)不斷增大，且近年來人口一直呈上升趨勢，加之其他方式占用耕地和災(zāi)毀的發(fā)生，使耕地總量逐年遞減，人均耕地占有量呈下降趨勢（見表 6）。

表6 2008年武漢市郊分區(qū)耕地面積情況 單位：千公頃

隨著區(qū)域優(yōu)勢的增強(qiáng)，國家重點建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地需求迅速增加，在耕地后備資源緊缺、補(bǔ)充耕地面積非常有限的情況下，武漢市郊區(qū)耕地總量將會進(jìn)一步銳減，人均耕地占有量將繼續(xù)下降。

2、耕地質(zhì)量不斷下降，水土流失、土壤污染嚴(yán)重。隨著城市化、近郊工業(yè)化的發(fā)展，勞動密集型工業(yè)開始從城區(qū)遷至邊緣地區(qū)發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部承接著城鄉(xiāng)擴(kuò)展和城市中心區(qū)處理生產(chǎn)生活垃圾壓力的雙重使命，這在一定程度上加大了耕地的污染，同時由于水土流失、耕地利用不當(dāng)?shù)仍颍植扛刭|(zhì)量逐年下降，增加了耕地保護(hù)和改造成本。

3、耕地資源浪費嚴(yán)重，并趨于惡化。由于城市市區(qū)用地緊張，城市中的企事業(yè)單位紛紛在城鄉(xiāng)結(jié)合部租地建房，特別是各種開發(fā)區(qū)也開始在城市外圍建廠布點。加之不同產(chǎn)業(yè)間利潤上的差異，郊區(qū)農(nóng)民種植糧食的積極性不高，對土地的投入下降，不少耕地或出租給外來民工，或日趨荒蕪。同時，在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展過程中，由于管理不嚴(yán)和沒有相應(yīng)的保護(hù)耕地的思想，各種非農(nóng)用地擴(kuò)展失控，占地指標(biāo)超標(biāo)現(xiàn)象極為普遍。

4、耕地的后備資源不足。耕地的后備資源多來自未利用地，武漢市現(xiàn)有未利用地148427.49公頃，占土地總面積的17.36%，但絕大部分都分布在山區(qū)、丘陵地區(qū)，一般難以開發(fā)利用，新增耕地面積的潛力十分有限。

5、耕地功能“非糧化”趨向明顯。建設(shè)用地、生態(tài)退耕以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都引起了耕地的大量流失。建設(shè)用地方面，由于土地制度存在漏洞，土地利用疏于整體布局規(guī)劃，在城鎮(zhèn)化過程中大量占用耕地。生態(tài)退耕方面，由于武漢市郊區(qū)存在大量的低湖田和不同坡度的耕地，這些耕地在使用上有較大的限制性，且不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，容易造成水土流失、河床抬高、農(nóng)田水毀等生態(tài)問題，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境在進(jìn)行生態(tài)退耕時沖毀分坡耕地要逐漸退耕。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，耕地將以效益為中心向富裕型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民將耕種糧食作物的耕地改為其他附加值高的肉類、禽蛋、水產(chǎn)品、水果、蔬菜等非糧食農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

四、武漢市城郊耕地保護(hù)存在問題的原因分析

2、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大導(dǎo)致耕地數(shù)量急劇減少。城市化戰(zhàn)略的實施與武漢城市群的形成、發(fā)展和壯大，使武漢城市規(guī)模加速外延。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，武漢市2003—2005年城區(qū)面積在兩年間增加了1763.6平方千米。城市規(guī)模的發(fā)展和擴(kuò)大，城鄉(xiāng)結(jié)合部的耕地是城市用地擴(kuò)展的對象，因而耕地數(shù)量急劇減少。

3、比較利益差異致使耕地功能的“非糧化”。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，任何經(jīng)營行為首先考慮的是經(jīng)濟(jì)利益問題，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使也加速了耕地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用。一方面，在農(nóng)副產(chǎn)業(yè)與糧食種植比較利益巨大差異的驅(qū)使下，一些質(zhì)量較好的耕地紛紛轉(zhuǎn)為漁業(yè)養(yǎng)殖、畜牧業(yè)、林果業(yè)發(fā)展用地。另一方面，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，它的區(qū)位優(yōu)勢雖然比不上中心城區(qū)，但是要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村地區(qū)，這也成為了項目建設(shè)鄉(xiāng)村布局與城市布局博弈后的折中選擇之地。在巨大的經(jīng)濟(jì)比較利益的驅(qū)使下，增加了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源的壓力，非農(nóng)建設(shè)用地在不斷地增加，而耕地卻在不斷地減少。

4、法制建設(shè)滯后使得耕地保護(hù)不力。從現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度來說，產(chǎn)權(quán)的不明晰是城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)不力的最大原因之一。《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，都屬于農(nóng)民集體所有。但從產(chǎn)權(quán)完整的角度講，目前農(nóng)戶實際上只掌握了土地的使用權(quán)與收益權(quán)，并沒有對土地的處分權(quán)，沒有享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。這就增加了農(nóng)民土地經(jīng)營的不確定性及農(nóng)地投資的風(fēng)險，使農(nóng)戶對耕地過度或粗放使用。在土地流轉(zhuǎn)制度方面，低征高出的“剪刀差”無疑也成了耕地保護(hù)的阻力。

五、耕地保護(hù)的政策建議

1、積極推行耕地儲備制度，積蓄和挖掘耕地潛力。建立國家、省、市三級耕地后備資源儲備庫，堅持以耕地整理和復(fù)墾為主、適度開發(fā)未利用地的原則，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外的現(xiàn)有耕地以及通過耕地整理復(fù)墾開發(fā)活動新增的耕地、具有開發(fā)潛力的耕地后備資源按一定比例儲備起來后，采取以下措施實施耕地保護(hù)。一是鑒于目前我國耕地資源匱乏，補(bǔ)充耕地區(qū)位不好，耕地質(zhì)量較差，沒有統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，建議由國家統(tǒng)一組織實施大面積的耕地開發(fā)整理，取代各地小規(guī)模零散地實施保護(hù)，這樣既有利于耕地利用總體規(guī)劃的實施，能夠保證補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，又減輕了地方實施保護(hù)的壓力。二是根據(jù)不同地區(qū)實施保護(hù)的緊迫程度，建議積蓄耕地后備資源潛力，并集中實施保護(hù)，這樣既利于實施遷村并點、規(guī)整耕地，使耕地連片發(fā)展，又可以解決城中村改造、舊村改造過程中零散小規(guī)模的實施保護(hù)的問題。三是針對地塊的過分零碎化已嚴(yán)重影響耕地資源可持續(xù)利用的問題，建議建立小塊耕地合并和地塊不可分制度，采取措施促進(jìn)小塊耕地的合并，同時制止大地塊的進(jìn)一步分割。四是對違法占用耕地、臨時占用耕地、退耕還林及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實行備案制，建立檔案資料和臺賬，以避免耕地的隱性流失。五是實行耕地開發(fā)整理項目庫與耕地后備資源相掛鉤、建設(shè)用地審查報批與新增耕地儲備庫相掛鉤、耕地開發(fā)整理項目與繳納新增建設(shè)用地有償使用費相掛鉤，在耕地數(shù)量、質(zhì)量不降低的情況下，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的需求。六是建立耕地“占一補(bǔ)一”信息庫，借助信息化工具，對耕地占補(bǔ)信息進(jìn)行有效地組織管理，對耕地補(bǔ)充工作進(jìn)行定位、定量、定時管理，實現(xiàn)對耕地總量動態(tài)平衡的高效、全面、動態(tài)、科學(xué)地管理。

2、加強(qiáng)對新開墾耕地的后續(xù)管理，創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是加強(qiáng)耕地開發(fā)、整理、復(fù)墾耕地的持續(xù)利用管理。通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵基層政府、企業(yè)單位和個人加大對新開墾耕地質(zhì)量的改良力度，同時，完善耕地承包責(zé)任制，正確引導(dǎo)耕地承包人員加強(qiáng)對耕地的利用管理，加大后續(xù)資金投入，科學(xué)種植，合理耕作，逐年培肥地力，提高耕地生產(chǎn)率和生產(chǎn)水平，防止新增耕地出現(xiàn)撂荒。二是創(chuàng)新補(bǔ)充耕地監(jiān)管方式。隨著“二調(diào)”成果出爐、耕地利用“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺等技術(shù)手段的進(jìn)步，以及監(jiān)管、獎懲等手段的完善，建議建立“補(bǔ)、備、核、用、考”耕地保護(hù)全面監(jiān)管制度。在技術(shù)上，可充分利用“二調(diào)”成果、“一張圖”和監(jiān)管平臺等現(xiàn)代技術(shù)的成果，掌握耕地保護(hù)情況，實現(xiàn)實時監(jiān)管；在手段上，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地行為應(yīng)立即嚴(yán)肅查處，防止“未批先占”、“只占不補(bǔ)”等現(xiàn)象的發(fā)生，以確保耕地數(shù)據(jù)的真實性和保護(hù)的實際效果。

3、加大耕地整理、復(fù)墾力度，轉(zhuǎn)變保護(hù)方式。樹立耕地數(shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一的思想，拓寬耕地保護(hù)思路，耕地的保護(hù)實質(zhì)是耕地生產(chǎn)能力的保護(hù)，可采取“以質(zhì)抵量”來實現(xiàn)耕地保護(hù)這一目標(biāo)。鑒于我國目前大約有2/3的耕地為中低產(chǎn)田，從耕地生產(chǎn)力的角度考慮，建議在宜農(nóng)后備耕地資源缺乏和生態(tài)脆弱地區(qū)，保護(hù)方式由耕地開發(fā)逐步向以耕地整理、復(fù)墾為主轉(zhuǎn)變，用灌溉條件、排水條件、土層厚度、土壤質(zhì)地和肥力等田間條件對補(bǔ)充耕地質(zhì)量進(jìn)行綜合評價，在補(bǔ)充耕地與占用耕地的針對性比較和耕地質(zhì)量量化的基礎(chǔ)上，科學(xué)地確定耕地開墾費的數(shù)量和改造中低產(chǎn)田的數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)，通過改善耕作條件，抓好中低產(chǎn)田的改良，取得由質(zhì)到量變的效果。比如在占用質(zhì)量較好的耕地時，若補(bǔ)充的耕地與其質(zhì)量不相當(dāng)時，還應(yīng)投入一定資金用于改造一定數(shù)量的中、低產(chǎn)田來平衡占用和補(bǔ)充耕地兩者質(zhì)量的差異，或者直接以改造較大面積的中、低產(chǎn)田來代替補(bǔ)充耕地，從而達(dá)到耕地生產(chǎn)能力的平衡，并可以有效地避免開發(fā)耕地帶來的生態(tài)風(fēng)險。

4、完善耕地質(zhì)量評價體系。目前耕地分等定級工作全面開展，并已取得初步成果，要結(jié)合耕地分等定級工作，研究耕地保護(hù)中的耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，從耕地的土壤理化性狀以及配套設(shè)施條件等方面入手，盡快制定科學(xué)合理、簡便易行的耕地質(zhì)量評價體系，為評價補(bǔ)充耕地的質(zhì)量提供可靠依據(jù)。

5、構(gòu)建多樣化的耕地占補(bǔ)模式。在設(shè)置相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評價的基礎(chǔ)上，有區(qū)別地選擇相應(yīng)的耕地占補(bǔ)方式。如對占用耕地面積不大、但優(yōu)質(zhì)耕地所占比例大的建設(shè)項目，必須嚴(yán)格執(zhí)行“先補(bǔ)后占”；對占用大面積耕地的單獨選址建設(shè)項目，尤其是國家、省等重點建設(shè)用地項目，因時間要求緊，資金短缺，補(bǔ)充耕地難以做到“先補(bǔ)后占”，所以，對這類工程項目用地建議在依法批準(zhǔn)后可在規(guī)定期限內(nèi)實行“邊補(bǔ)邊占”，以此來確保補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

此外，還需要改善耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境、加大對重點工程補(bǔ)充耕地的監(jiān)管力度、建立健全與耕地保護(hù)相銜接的耕地利用規(guī)劃體系等。

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