構(gòu)建新農(nóng)村公共文化服務體系的基本理論分析

○孫士鑫

（武漢科技大學文法與經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430065）

一、公共服務供給理論

蒂伯特（Charles Tiebout）在1956年提出了地方政府提供地方性公共服務的理論模型，即“用腳投票”理論。他認為，人們會像選購商品一樣挑選所愿意居住的轄區(qū)，并選擇那種公共服務最能滿足他們意愿而稅收又最合理的轄區(qū)去居住。地方公共服務均衡模型突破了公共服務供給中政府壟斷和消費者被動接受的思維禁錮，設(shè)計了地方公共服務的偏好顯示機制，引入了“消費者選擇”，從而在地方公共服務的供給中引入了競爭機制，對于探索解決公共服務供給不均等、提高公共服務供給效率具有很大幫助。

服務型政府建設(shè)不僅需要轉(zhuǎn)變政府職能，而且需要創(chuàng)新公共服務體制。政府必須發(fā)揮在制度創(chuàng)新上的優(yōu)勢地位，提供“制度性的公共產(chǎn)品”，通過創(chuàng)新公共服務體制，支持社會組織參與社會管理和公共服務，創(chuàng)新社會管理體制，完善公共財政體系，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。公共服務是服務型政府的核心職能。公共服務有廣義和狹義之分，廣義的公共服務與私人服務相對應，屬于市場失靈的領(lǐng)域，是“政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品和服務的總稱”，它以“滿足公眾需要”和“公民平等享受”為主要特征。政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能均能納入到廣義公共服務的范疇。狹義的公共服務是指政府四大職能中，平行于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理”的部分，包括教育、醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務、環(huán)境保護、科技服務等內(nèi)容。本文所論述的公共服務是指狹義的公共服務。

公共服務體制是指公共服務的主體關(guān)系、組織建構(gòu)、責權(quán)配置和運行機制，即解決公共服務的供給主體、供給方式和各級政府之間責權(quán)分工等問題。

公共服務的體制機制不健全是我國公共服務總量供給不足和結(jié)構(gòu)失衡的重要原因，公共服務的供求矛盾本質(zhì)上是一個體制機制問題，因此需要建立相應的公共服務分工和規(guī)范體制、財政支撐體制、多元參與機制和有效監(jiān)管機制。在公共服務體制中，公共服務分工和規(guī)范體制取決于科學劃分政府間職責分工，當前我國政府間公共服務職責分工取決于上一級政府，改革的難度較大；公共服務財政支撐體制依賴于分稅制改革的深化，現(xiàn)行財政體制導致基層政府財力與事權(quán)嚴重不匹配，并難以在短期內(nèi)加以改變；而公共服務監(jiān)管機制與多元供給機制有著密切的邏輯聯(lián)系，公共服務供給方式不同將導致監(jiān)管方式也有所不同。相對而言，公共服務供給機制是不同層級政府和政府不同部門都必須面對的普遍性問題，政府的不同層級和不同部門都可以相對獨立地進行操作和創(chuàng)新。在公共財力有限的情況下，如何高效地提供公共服務已經(jīng)成為各級政府必須面對的緊迫問題。該理論將著重探討公共服務的供給機制對湖北省新農(nóng)村公共文化服務體系的重要支撐作用，即如何通過體制和機制創(chuàng)新來提供優(yōu)質(zhì)、高效、方便、快捷的公共服務。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理論

1、從我國經(jīng)濟發(fā)展的階段看，已具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實條件。城鄉(xiāng)關(guān)系一般是與工業(yè)化進程密切相關(guān)的。工業(yè)化通常要經(jīng)過三個階段，即依靠農(nóng)業(yè)積累建立工業(yè)化基礎(chǔ)的初期階段、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的中期階段以及工業(yè)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的實現(xiàn)階段。工業(yè)化進入中期階段后，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長的動力機制主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不再需要從農(nóng)業(yè)吸納資本等要素。農(nóng)業(yè)應獲得與工業(yè)平等發(fā)展的機會與權(quán)利，并逐步成為接受“補助”、“補償”的部門，這個階段就是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過渡，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系開始改善，由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵階段。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，目前我國已進入工業(yè)化中期階段，未來二十年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決中國“三農(nóng)”問題提供難得的機遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也會使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。所以，在這一關(guān)鍵時期，黨中央、國務院提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，既與這一階段我國城鄉(xiāng)關(guān)系的基本特征相適應，又具有重要的戰(zhàn)略意義。

2、從我國解決“三農(nóng)”問題的思路看，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。長期以來，我國政府一直重視“三農(nóng)”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農(nóng)民的基本準則：要在經(jīng)濟上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，要在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。改革以來，各級政府致力于農(nóng)村改革和社會發(fā)展，但目前中國城鄉(xiāng)差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農(nóng)”問題依然是制約中國全面建設(shè)小康、實現(xiàn)現(xiàn)代化的難題。其主要原因是，過去解決“三農(nóng)”問題的思路更多地注重于在農(nóng)村內(nèi)部考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。這種思路的根本缺陷是割裂了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題與社會其他單元的有機關(guān)聯(lián)，把“三農(nóng)”問題作為一個孤立的系統(tǒng)單獨加以研究，因而實現(xiàn)不了農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的良性轉(zhuǎn)換與互動。只有按照黨的十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，才能有效解決“三農(nóng)”問題，加速全面小康社會的建設(shè)步伐。因此，黨中央、國務院提出要用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路和戰(zhàn)略解決中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，就是要在發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉(zhuǎn)變：跳出“就三農(nóng)論三農(nóng)，就三農(nóng)抓三農(nóng)”、“以農(nóng)言農(nóng)”的傳統(tǒng)思路，統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村，通過城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補，通過城市帶動農(nóng)村、工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，建立城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。

三、基本公共服務均等化理論

托賓（James R.Tobin）在1970年提出了“特定的平均主義”理論。他認為，一些稀缺性的公共服務如健康醫(yī)療、教育法律運用能力等應當與支付它們的能力一道實現(xiàn)平均分配。對于許多公共服務來說，完全通過私人或競爭的方式提供，可能會使市場分層分類，雖然會提高生產(chǎn)效率，但卻變成只是迎合部分接受者的需要而無法真正體現(xiàn)公平，這導致許多公共服務的生產(chǎn)往往因考慮公平的因素而不得不采取低效率的生產(chǎn)組織方式。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，在市場經(jīng)濟中，人們的經(jīng)濟活動是為了追求自身利益最大化，而這種最大化必須是有限度的，是利己不損人的，即必須依據(jù)等價交換準則進行。這一準則決定了政府為市場提供的服務必須是“一視同仁”的，也就是要實現(xiàn)公共服務的均等化供給。

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務，是滿足人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等。從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)，基本公共服務均等化的主要內(nèi)容包括：一是基本民生性服務，如就業(yè)服務、社會救助、養(yǎng)老保障等；二是公共事業(yè)性服務，如公共教育，公共衛(wèi)生、公共文化、科學技術(shù)、人口控制等；三是公益基礎(chǔ)性服務，如公共設(shè)施、生態(tài)維護、環(huán)境保護等；四是公共安全性服務，如社會治安、生產(chǎn)安全、消費安全、國防安全等。這些基本公共服務做好了，才能使全體社會成員共享改革開放和社會發(fā)展的成果。

經(jīng)過前一階段的經(jīng)濟快速增長和社會急劇轉(zhuǎn)型，我國經(jīng)濟社會的基本需求發(fā)生了深刻變化，這不僅要求盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，以應對生態(tài)環(huán)境惡化和能源資源短缺引發(fā)的嚴峻挑戰(zhàn)，而且要求加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰(zhàn)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，進入21世紀以來，我國多項經(jīng)濟社會發(fā)展指標相繼超越生存型社會的臨界值。就恩格爾系數(shù)來看，2000年城市達到39.4%，農(nóng)村達到49.1%，均低于50%的臨界值。同年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重首次降至50%的臨界值。2001年，第一產(chǎn)業(yè)比重降至14.1%，首次低于15%的臨界值；第三產(chǎn)業(yè)比重達到40.7%，首次超過40%的臨界值。2003年，城鎮(zhèn)化率達到40.5%，首次超過40%的臨界值。從這些量化標準來判斷，我國在21世紀初開始由生存新生活向發(fā)展型社會過渡。在這一進程中，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾。由此可見，推進基本公共服務均等化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的緊迫任務。

社會發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化是實現(xiàn)人人社會發(fā)展成果的必然選擇。當前，通過實現(xiàn)基本公共服務均等化，讓人民共享改革發(fā)展成果，是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現(xiàn)社會公平的迫切需要?，F(xiàn)實生活中存在的諸多不和諧因素，有的是發(fā)展不夠的問題，有的則是共享不夠的問題，即沒有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會發(fā)展的成果。由此，處在強勢群體中的人，與處在弱勢群體中的人，對社會的關(guān)系是不一樣的。強勢群體由于得到很多利益，認為這個時候好，希望維持現(xiàn)狀，對社會認同感較高；而處在弱勢群體中的人，由于地位下降或利益受損，對社會有一種不滿情緒，甚至希望改變現(xiàn)狀，因而對社會的認同感較差。這種復雜的情況必然導致社會矛盾和沖突的產(chǎn)生。所以，必須針對影響社會和諧的突出矛盾，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，真正把改革發(fā)展成果體現(xiàn)在人民的生活質(zhì)量和健康水平的不斷提高上，體現(xiàn)在人民的思想道德素質(zhì)和科學文化素質(zhì)的不斷提高上，體現(xiàn)在人民享有的經(jīng)濟、政治、文化和社會等各個方面權(quán)益得到充分保障上，以此來促進和諧社會建設(shè)。

還應當看到，基本公共服務均等化是衡量共享改革發(fā)展成果的可行標準。一方面，基本公共服務均等化的本質(zhì)是共享改革發(fā)展成果，基本公共服務均等化程度的高低直接反映了人們共享改革發(fā)展成果程度的高低；另一方面，相對于共享改革發(fā)展成果的難測度性，基本公共服務均等化的各項指標可以量化，所以它是衡量共享改革發(fā)展成果的可行標準。當前，“4E”標準即效果性、效率性、經(jīng)濟性、公平性是評價政府基本公共服務的客觀標準，其中的公平性標準即為基本公共服務均等化。如“基準評價指標”、“地區(qū)差異指標”等，均是很實用的公平性評價標準。

[1]浙江省財政學會：基本公共服務均等化研究[M].中國財政經(jīng)濟出版，2008.

[2]顧麗梅：新公共服務理論及其對我國公共服務改革之啟示[J].南京社會科學，2005（5）.

[3]李景源、陳威：中國公共文化服務發(fā)展報告（2007）[M].社會科學文獻出版社，2007.