經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐與探索

■張家麟

安徽省在前幾年擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，按照中編辦工作部署，選擇無為縣高溝鎮(zhèn)、天長市秦欄鎮(zhèn)列入全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)之列。目前安徽省委省政府出臺了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，正在有序推進(jìn)。安徽圍繞為何試，如何試、試什么三個命題，開展了實踐探索。

為何試

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，去年安徽省城鎮(zhèn)化率已達(dá)47%，特別是聯(lián)接長三角的皖江城市帶地區(qū)涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、人口吸納力較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)在發(fā)展過程中面臨突出的問題是：上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相適應(yīng)，行政管理體制與經(jīng)濟(jì)體制、社會管理體制改革不匹配，一級基層政府的權(quán)責(zé)不對等、事權(quán)與財力不匹配，社會管理和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，形成“小馬拉大車”、“大人穿小孩衣”的現(xiàn)象，這已成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展的主要羈件，因此推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革勢在必行。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)是一項具有中國特色的實踐性改革命題。中央高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革問題，并于2010年4月由中編辦、中農(nóng)辦、發(fā)改委、公安部、民政部、財政部六部門聯(lián)合下文，在全國13個省選擇25個鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。這項改革必將加快我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，進(jìn)而引發(fā)深層次的改革：一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制向中心區(qū)域城鎮(zhèn)體制并軌、村委會向居委會（社區(qū)）轉(zhuǎn)制、戶籍屬地管理向居住地治理模式轉(zhuǎn)換為中心的政治體制改革；二是以農(nóng)村集體資產(chǎn)處置、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制、國家征地制度改革、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改革為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革；三是以農(nóng)轉(zhuǎn)非人員再就業(yè)、外來人口就業(yè)就學(xué)就醫(yī)、流動人口管理等社會保障為內(nèi)容的社會管理體制創(chuàng)新和相關(guān)政策體系的調(diào)整；四是以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，推進(jìn)行政管理體制和政府治理方式創(chuàng)新。

如何試

安徽省圍繞試點(diǎn)工作的總體思路、改革目標(biāo)、基本原則、組織保障等，提出明確的清晰的要求。一是在指導(dǎo)思想上明確以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，以加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化為核心，著力破解制約經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新管理體制，下放管理權(quán)限，不斷提高社會管理和公共服務(wù)能力，把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)劃科學(xué)、人口集聚、產(chǎn)業(yè)集群、結(jié)構(gòu)合理、環(huán)境友好、社會和諧的現(xiàn)代城鎮(zhèn)，為加速安徽省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。二是在基本原則上明確：（1）解放思想，勇于探索。（2）突出重點(diǎn)，創(chuàng)新體制。加快政府職能轉(zhuǎn)變，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，做到權(quán)力與責(zé)任相一致，財力與事權(quán)相匹配。（3）因地制宜，分類指導(dǎo)。根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)揮比較優(yōu)勢，明確功能定位，培育城鎮(zhèn)特色，建立符合區(qū)域特點(diǎn)的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。（4）積極穩(wěn)妥，務(wù)求實效。堅持統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)推進(jìn)，正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，在試點(diǎn)中積極探索，在實踐中不斷總結(jié)完善。三是在組織保障上力求務(wù)實：（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府建立經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省編辦，具體負(fù)責(zé)日常組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)工作，試點(diǎn)市縣黨委、政府也相應(yīng)建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的工作指導(dǎo)。試點(diǎn)縣（市）黨委、政府對試點(diǎn)工作具體負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)制定實施方案和政策措施，扎實細(xì)致做好試點(diǎn)工作。（2）強(qiáng)化協(xié)調(diào)指導(dǎo)。建立工作機(jī)制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、合力攻堅的工作格局。（3）嚴(yán)肅改革紀(jì)律，要求各級政府和有關(guān)部門認(rèn)真履行職責(zé)，健全約束機(jī)制，嚴(yán)肅組織人事、機(jī)構(gòu)編制和財經(jīng)紀(jì)律，確保改革試點(diǎn)工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

試什么

安徽省圍繞五個方面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)。

第一，推進(jìn)行政體制創(chuàng)新。以建設(shè)人民滿意的基層政府為目標(biāo)，創(chuàng)新行政管理體制，建立精干高效、權(quán)責(zé)一致、廉潔便民的服務(wù)型政府。加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)強(qiáng)化面向基層和群眾的社會管理和公共服務(wù)職能；優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，探索建立機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運(yùn)行機(jī)制靈活的新型基層行政管理體制；按照精簡統(tǒng)一效能的原則，合理確定機(jī)構(gòu)編制，統(tǒng)籌整合行政事業(yè)機(jī)構(gòu)編制資源配置，不斷提高資源配置效率；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在核定的機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)范圍內(nèi)，根據(jù)需要可自主設(shè)立機(jī)構(gòu)；在縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制、財政供給事業(yè)單位編制總額不突破的前提下，可適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的編制；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人職級配備，可比照《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于實施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的若干意見》（皖發(fā)〔2009〕15號）規(guī)定執(zhí)行。

第二，擴(kuò)大鎮(zhèn)級管理權(quán)限。深化行政審批、行政許可和行政執(zhí)法制度改革，按照權(quán)責(zé)一致、依法下放、能放即放的原則，采取直接下放或依法委托等方式，重點(diǎn)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限，依法賦予其縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要做好事權(quán)下放的承接工作，所有下放、委托給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政許可、行政審批事項，一律進(jìn)入鎮(zhèn)便民（政務(wù)）服務(wù)中心，實行“一站式服務(wù)”。下放、委托給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)實行綜合行政執(zhí)法，成立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。理順條塊關(guān)系，縣（市、區(qū)）職能部門派駐鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，交由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理。不能下放的派駐機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)仍由部門管理的，要充分授權(quán)，能放的事頂要下放到派駐經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的部門。

第三，提升公共服務(wù)能力。加大財政支持力度，采取措施增加試點(diǎn)鎮(zhèn)財力，增強(qiáng)社會管理和提供公共服務(wù)的能力。按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步完善鎮(zhèn)級財政管理體制，縣（市、區(qū)）鎮(zhèn)財政分成比例向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)傾斜，建立財政超收激勵機(jī)制，以2008年財政收入為基數(shù)，超收部分由縣級財政全額返還經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，一定5年不變。在轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的土地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)。省直相關(guān)部門要進(jìn)一步整合各類財政專項資金，加大對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的支持力度。凡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目，優(yōu)先列入各級政府重點(diǎn)建設(shè)項目。積極爭取中央投資，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目建設(shè)。推進(jìn)公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建比較完善的公共文化服務(wù)體系，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，完善基本醫(yī)療服務(wù)體系。健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的就業(yè)、社會保障平臺建設(shè)和社會保險制度建設(shè)，擴(kuò)大各類保險覆蓋面，規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，全面普及新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度，深化社會救助體系建設(shè)，不斷提高最低生活保障水平，建立與發(fā)展水平相適應(yīng)的增長機(jī)制。鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)探索推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、最低生活保障制度的有效銜接方法。

第四，健全決策監(jiān)督機(jī)制。堅持有權(quán)必有責(zé)，違法必追究。在擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限的同時，要相應(yīng)明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承擔(dān)與其權(quán)力對等的責(zé)任，建立與擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)事權(quán)相適應(yīng)的民主決策和權(quán)力監(jiān)管體制。充分發(fā)揮基層群眾自治組織、新聞媒體等社會力量的監(jiān)督作用，建立內(nèi)外結(jié)合的有效考核監(jiān)督制度。

第五，完善相關(guān)配套政策。加大用地支持力度。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展需要，合理布局，統(tǒng)籌安排。省里在下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)時，要安排適當(dāng)數(shù)量，專項用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展。支持和鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展遷村并點(diǎn)、土地整理、開發(fā)利用荒地和廢棄地，做到節(jié)約集約用地。要進(jìn)一步探索農(nóng)村集體設(shè)施用地的流轉(zhuǎn)方式，保障集體建設(shè)用地依法依規(guī)流轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理?？稍诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立規(guī)劃建設(shè)管理分局，由鎮(zhèn)政府和縣級規(guī)劃主管部門共同領(lǐng)導(dǎo)，以鎮(zhèn)政府為主。鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)分局受縣級規(guī)劃主管部門委托，依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，負(fù)責(zé)確定鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)工程建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計條件；核發(fā)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)工程的規(guī)劃許可證；核發(fā)村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)工程鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)違法建設(shè)的查處。

創(chuàng)新人事管理制度。加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè)，選好配強(qiáng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，進(jìn)一步優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，并保持屆期內(nèi)相對穩(wěn)定。■

（作者系安徽省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任）