國際禁毒公約對我國禁毒刑事政策的啟示

李 娟

(廣東省社會科學院 法學所，廣東 廣州 510610)

“刑事政策”這一概念最早出現(xiàn)在18世紀末19世紀初德國法學教授克蘭斯洛德與費爾巴哈的著作中，它是指國家為了控制和預防犯罪，根據(jù)本國的犯罪形勢而制定的一系列戰(zhàn)略、方針、準則以及具體措施的總和。刑事政策是刑事立法與刑事司法的靈魂，它對于刑事法治建設具有重要的指導意義。

一、國際禁毒刑事政策的演進

毒品犯罪具有跨國性，它嚴重損害著整個人類生存和發(fā)展，因此國際社會對禁毒工作一直都給予高度重視，制訂了一系列制止、懲治毒品犯罪的國際公約、協(xié)議，致力于在國際范圍內打擊毒品犯罪方面取得認識上的一致和行動上的統(tǒng)一。雖然國際禁毒刑事政策已逐漸發(fā)展成為一個相當完善的體系，國際社會也不惜運用大量的人力、物力、財力，積極推進禁毒立法事業(yè)的發(fā)展，但是經過100多年的禁毒實踐，毒品非但沒有被有效的遏制，反而呈現(xiàn)逐漸蔓延擴大之勢。［1］特別是新型毒品犯罪的手段新、方式多，且技術含量大，隱蔽性強，使得緝毒禁毒形勢更加嚴峻。

(一)全球毒品濫用現(xiàn)狀

據(jù)聯(lián)合國國際禁毒署 (UNDCP)報告，1998－2001年期間全球毒品濫用者人數(shù)估計有1.85億人，占世界人口的3.1%占15歲以上人口的4.3%，其中，大麻、苯丙胺類興奮劑、可卡因和鴉片類的濫用人數(shù)依次為1.474億、4040萬、1340萬和1290萬 (其中包括海洛因濫用者920萬人)。全球毒品濫用者的人口學特征為，男性占多數(shù)，亞洲 (90%)，獨聯(lián)體 (80%)，拉丁美洲(70% ～80%)，發(fā)達國家 (60%)。年齡以12－25歲年齡段的比例最高。失業(yè)者所占的比例最高，如俄羅斯 (75%)，中國 (51.3%)。

據(jù)聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室統(tǒng)計，毒品販運已涉及170多個國家和地區(qū)，130多個國家和地區(qū)存在毒品消費問題。全球每年毒品交易額達8000億美元以上，相當于世界貿易額的13%。全球吸毒人數(shù)近2.2億，每年有10萬人因吸毒死亡、1000萬人因吸毒喪失勞動能力。［2］特別是新型毒品在全球的濫用人數(shù)已上升到第二位，僅次于大麻而超過可卡因和海洛因。“冰毒”、“搖頭丸”等由于其作用特征特別能迎合在社會生活高節(jié)奏狀況下當代年輕人的需求，化學合成工藝又簡單易行，種種因素造成它當前在全球被廣泛濫用的局勢。

(二)國際社會禁毒公約

聯(lián)合國倡導和支持全球禁毒斗爭表現(xiàn)在許多方面。第一，多次召開國際會議。廣泛商討毒品問題及對策，簽署大量公約、條約、協(xié)定等;第二，健全禁毒組織機構。積極組織協(xié)調各國、各地區(qū)以及全球性的禁毒斗爭;第三，提供經濟援助。組織禁毒活動、培訓禁毒執(zhí)法人員、建立治療和恢復正常生活的保健中心、實行替代種植計劃等。

在聯(lián)合國成立后的第二年，即1946年，聯(lián)合國范圍內有65個國家簽訂了關于修改以前訂立的有關麻醉品的協(xié)議、公約和議定書的新議定書。1948年聯(lián)合國94個國家共同簽署一項特別議定書，其中規(guī)定將第二次世界大戰(zhàn)后出現(xiàn)的人工合成麻醉品置于國際管制之下，該議定書1949年12月1日生效。1961年3月，在聯(lián)合國倡議下，95個國家在紐約聯(lián)合國總部舉行了制定新的麻醉品國際公約的會議，通過了《1961年麻醉品單一公約》(1964年12月生效，以下簡稱“61公約”)。1972年，聯(lián)合國大會又通過了《修正1961年麻醉藥品單一公約的議定書》，對“61公約”進行了補充和修正 (1975年生效)。1971年2月21日聯(lián)合國通過了《精神藥物公約》 (以下簡稱“71公約”)，針對麻醉藥品和精神藥物的非法生產、需求及販運的上升趨勢，聯(lián)合國在“61公約”和“71公約”的基礎上，1984年12月聯(lián)合國召開第39屆大會，通過一項《管制麻醉品販運和麻醉品濫用宣言》。宣言指出，毒品販運和濫用是一種對許多國家和人民構成嚴重威脅的國際犯罪活動，健全禁毒組織機構，協(xié)調各國禁毒工作。目前，世界上已有179個國家加入這兩個公約。1988年12月19日聯(lián)合國在維也納召開的禁止非法販運麻醉品和精神藥物公約會議的第6次會議上，通過了《禁止非法販運麻醉品和精神藥物公約》(以下簡稱“88公約”)，于1990年11月11日生效。目前，世界上已有180個國家加入了該公約。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國際禁毒條約多達十七個，［3］而我國加入的主要有三個:1985年6月加入的“61公約”和“71公約”以及1989年9月加入的“88公約”。這三個公約也基本上是規(guī)定毒品犯罪及毒品犯罪的打擊程序等最為全面的國際禁毒條約。國際禁毒公約有關毒品犯罪的規(guī)范主要體現(xiàn)和規(guī)定在“61公約”第三十六條和第三十七條、“71公約”第22條和“88公約”第三條至第九條。其中“88公約”是目前懲治毒品犯罪最全面、最系統(tǒng)的國際公約。其犯罪種類基本上涵括了各國法律中關于毒品犯罪種類的總和，但因各國的國情不同，各締約國總是根據(jù)自己的實際，將部分的行為予以犯罪化，且多通過國際刑法的內國化來實現(xiàn)這一目標。

(三)國際禁毒戰(zhàn)略

1990年2月20日召開的“國際合作取締麻醉藥品和精神藥物非法生產、供應、需求、販運和分銷的聯(lián)大特別會議”上通過了《政治宣言》和《全球行動綱領》，確立了兩大禁毒戰(zhàn)略:一是減少毒品非法供應。通過國家立法，用國家法律重典制裁種毒、運毒、制毒和販毒者;通過警方、海關等部門的共同努力，加強對毒品的種植、加工、生產、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的控制，對麻醉藥品嚴格管理，堵源截流，切斷毒品來源。國際社會一致認為，如果不減少毒品的非法供應，在毒品能夠輕易獲得的情況下，就很難控制和減少毒品濫用。二是減少毒品非法需求。一方面，針對吸毒人群，通過早期診斷及有效的治療和身心康復等綜合性干預措施，使之盡早離開毒品;另一方面，針對未吸毒人群特別是藥物濫用的高危人群采取宣傳教育的手段，預防和減少新的吸毒者產生，從而降低社會對毒品的需求。

(四)對我國加入的國際公約的評價

1.“61公約”。內容系統(tǒng)全面，將各種毒品犯罪行為的形式、毒品犯罪的懲治措施以及國際司法協(xié)助的系列實體規(guī)范和程序規(guī)范集于一體，是國際刑法中相對獨立的禁毒法律體系。其規(guī)定的制裁措施的全面性值得我國參考。此外，這個公約強調替代、補充措施的適用方面，體現(xiàn)了懲罰與挽救相結合的政策，也值得我們借鑒，對我國“寬嚴相濟”刑事政策的落實具有指導意義。它一方面減緩刑罰執(zhí)行壓力，解決刑罰執(zhí)行經費不足問題，建議各國將更多的人力、物力投入到反毒品犯罪的宣傳、預防、緝查等項活動中;另一方面對毒品罪犯重視教育、治療、善后護理、康復，著重從思想上和身體上消除再犯的可能，使其能夠盡量在社會環(huán)境中進行改造，這可以避免監(jiān)內執(zhí)行的交叉感染，收到更好的防治效果。

2.“71公約”。主要內容包括締約國政府必須嚴格管制麻醉藥品和精神藥物的合法生產、制造、銷售和使用，采取措施禁止非法制造、販賣活動;聯(lián)合國設置國際麻醉品管制局，各締約國應采取立法和行政措施并設立法定管理機構，以便執(zhí)行公約各條規(guī)定。對以往公約中沒有規(guī)定的精神藥物，包括三十二種迷幻劑加以嚴格管制。在當前國際上精神藥物大量濫用的新情況，這項法規(guī)顯然在規(guī)制相關違法犯罪行為方面起到了不可磨滅的作用，值得我國刑事立法予以借鑒。

3.“88公約”。主要內容包括對毒品犯罪制裁、管轄權、引渡、國際合作等進行具體規(guī)定;對毒品犯罪的非法收益應制定必要可行的措施予以沒收;在緝毒執(zhí)法中采用“控制下交付”技術;對于經常用于麻醉藥品和精神藥物的物質 (易制毒化學品)加強管制等。把非法制造、變造、提制、調制、持有、供給、兜售、分配、購買麻醉品等行為規(guī)定為國際犯罪的規(guī)定，對于完善細化我國對毒品生產、制造、販運等有關的犯罪行為，以及毒品生產、制造、販運等犯罪的同謀、未遂犯及預備行為犯進行嚴懲具有一定的指導意義，可以增強打擊一系列毒品犯罪的力度，減少這些行為帶來的巨大社會危害。

我國加入的這三個禁毒國際公約中， “61公約”和“71公約”的宗旨是關懷人類的健康和福利，防止濫用麻醉藥品和精神藥物危害人類，“88公約”的宗旨是促進締約國之間的合作，以有效打擊國際毒品犯罪。其中，“88公約”是我國打擊毒品犯罪、進行國際合作最重要的法律依據(jù)之一。按照國際慣例，我國加入國際公約意味著這些公約對我國具有約束力，但這些公約要真正達到與內國法律同等的約束力，還存在一定的難度。但這些公約規(guī)定的毒品犯罪，對我國刑法打擊毒品犯罪的法律完善具有重要意義。

二、對我國禁毒刑事立法的思考

我國的禁毒立法和禁毒舉措，為禁毒斗爭提供了強有力的保障，取得了巨大的成就，為世界禁毒作出了巨大的貢獻。但是由于毒情在不斷變化和發(fā)展，毒品產銷已走向多元化、合成化、集團化、軍事化和國際化，毒犯的手段在不斷更新和發(fā)展，我們的刑事立法顯得滯后，已經成為制約禁毒工作發(fā)展的因素。通過分析比較國際禁毒公約，我國禁毒立法還有許多需完善的方面。

(一)我國的禁毒刑事政策

20世紀70年代末80年代初，毒品問題在我國死灰復燃，1981年中共中央、國務院發(fā)布了《關于重申嚴禁鴉片煙毒的通知》。我國高度重視禁毒法制建設，堅持依法禁毒。近二十多年來，針對不斷蔓延的毒品問題，不斷加快禁毒立法步伐，制定頒布了一系列法律、法規(guī)，禁毒法制建設取得重大進展。1982年《關于禁絕鴉片煙毒問題的緊急通知》，公安部在云南等西南邊境地區(qū)開展了以堵源截流為主、打擊過境販毒區(qū)域性禁毒斗爭，并把打擊毒品犯罪作為1983年全國嚴打斗爭的重要內容。1990年12月，第七屆全國人大常委會第十七次會議通過了《關于禁毒的決定》對毒品犯罪的定罪量刑做出了明確規(guī)定。1997年3月，第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂了刑法，增加了懲處走私、販賣、運輸、制造毒品罪的專門章節(jié)，完善了打擊毒品犯罪的刑事法律。國務院成立了國家禁毒委員會，出臺了《強制戒毒辦法》，發(fā)表了《中國的禁毒》白皮書。2005年實施的《易制毒化學品管理條例》，是一部全面規(guī)范易制毒化學品生產、經營、購買、運輸和進口、出口行為的行政法規(guī)。2006年實施的《麻醉藥品和精神藥品管理條例》對麻醉藥品藥用原植物的種植，麻醉藥品和精神藥品的實驗研究、生產、經營、使用、儲存、運輸?shù)然顒右约氨O(jiān)督管理做了規(guī)定。2008年實施的《禁毒法》，明確規(guī)定“禁毒是全社會的共同責任”，確立了“政府統(tǒng)一領導、有關部門各負其責，社會廣泛參與”的禁毒工作機制。明確了“預防為主，綜合治理，禁種、禁制、禁販、禁吸并舉”的禁毒工作方針。目前，我國已經初具一個以刑事法律為主、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相配套的禁毒法律體系，為打擊毒品犯罪奠定了一定的法律依據(jù)體系。

(二)國際禁毒公約對我國刑事立法的啟示

1.用非物質利益同毒品交換行為的入罪化。根據(jù)“88公約”第三條第一款的規(guī)定，“各締約國應采取可能必要的措施將下列故意行為確定為國內法中的刑事犯罪:生產、制造、提煉、配制、提供、兜售、分銷、出售，以任何條件交付、經紀、發(fā)送、過境發(fā)送、運輸、進口或出口任何麻醉藥品和精神藥品”?？梢?，對“提供”、“以任何條件交付”毒品的行為都應當作為犯罪來規(guī)定。而我國現(xiàn)行法律規(guī)定，以獲取金錢和財物為目的而非法交付毒品的行為，應按販賣毒品罪懲處;依法從事生產、運輸、管理、使用國家管制的麻醉藥品、精神藥品的人員和單位違反國家規(guī)定而向吸毒者或走私販賣毒品的犯罪分子提供毒品的，構成非法提供麻醉品、精神藥品罪。而除了上述人員故意向他人無償提供毒品者是否構成犯罪，刑法并未規(guī)定。

2.我國毒品刑事立法具有重懲罰輕預防的不足。國際禁毒公約中沒有關于毒品犯罪死刑的限定，且國際社會普遍廢除死刑。而我國刑法中，對于毒品犯罪規(guī)定了最為嚴厲的刑罰。1997年刑法規(guī)定，走私、販賣、運輸、制造毒品犯罪的最高刑可以達到死刑，非法持有毒品罪的最高刑為無期徒刑?？梢姡覈酒贩缸镌谡麄€死刑適用中居于最為突出的位置，除了能折射出我國毒品問題的嚴峻性，同時，也令人反思毒品犯罪適用最嚴厲刑法的正當性。有美國學者提出:“如果刑法具有道德權威，它會給犯罪者打上烙印，而對于一些人來說，對這種烙印的畏懼將會阻止犯罪的發(fā)生。更重要的是，道德上的權威給了刑法令人信服的權力，可以將一些過去并不被視為應受道德譴責的行為描述為在道德上應受譴責的行為。也就是說，具有道德威信的刑法可以使禁止性規(guī)范內在化。正是個人、家庭和熟悉的人所具有的這種對規(guī)范的內在化，對于犯罪的預防來說具有最佳的效果，比刑事責任和刑罰的威懾要大得多?！保?］從死刑對于毒品犯罪的威懾效果來看，其實效無法證明毒品犯罪具有適用死刑的必要性。國內學者指出，對于販賣毒品行為等毒品犯罪采取重刑化的處罰規(guī)定，在犯罪學的實證研究中，常常被證明是無效的。因為，在毒品犯罪的追訴中，絕大部分被抓獲的只是被利用實施毒品犯罪行為的“馬仔”或“小毒販”，真正控制或策劃的毒品犯罪集團首領往往能逍遙法外，這樣一來，就無法從根本上威懾毒品犯罪的發(fā)生。此外，影響一個人是否從事毒品犯罪，主要在于被抓獲風險的高低，犯罪獲利的大小，以及犯罪人本身對于毒品犯罪行為在道德上的自我譴責程度。因此，真正能夠減少毒品在社會上流通的關鍵，在于犯罪追訴的效率，而不在于刑罰的輕重。［5］341

3.對麻醉藥品和精神藥品缺乏法律界定。聯(lián)合國“61公約”、“71公約”和“88公約”將毒品分為麻醉藥品和精神藥品兩大類，麻醉藥品共475種，精神藥品共1401種。相比之下，我國與國際社會相應的法規(guī)或管理辦法相比具有較大的差異。我國1996年公布了《麻醉品品種目錄》共118種麻醉品，分為七大類，同時公布的《精神藥品品種目錄》共119種，分為兩大類。因此，必須加強對國內外毒情發(fā)展形勢和國際毒品立法狀況研究，根據(jù)我國實際，完善對麻醉藥品和精神藥品的法律界定，并根據(jù)毒犯制造、運輸、販賣、走私和持有數(shù)量規(guī)定量刑標準，使其在嚴肅論處中有法可依。

4.對毒犯的洗錢活動的懲處缺乏完善的法規(guī)。我國2007年開始實施反洗錢法，反洗錢工作起步較晚，反洗錢工作經驗與部分國際組織及國家相比尚有不足之處，使毒梟利用中國金融機構進行洗錢活動有可乘之機，大量轉移毒資，在國際上產生了不良的影響。近幾年，有些國外報刊稱，中國已成為毒梟的重要洗錢國。因此，我國應加緊對國外反洗錢法規(guī)和措施的收集、整理和研究，充分吸取適用于我國的有關條款和內容，進一步修改完善反洗錢法，并在刑法規(guī)定有關洗錢罪的基礎上，制定相應的配套法規(guī)，包括反洗錢象征法規(guī)和反洗錢刑事法規(guī)。詳細規(guī)定洗錢罪的量刑標準，作出具體的司法解釋。同時，加強對金融系統(tǒng)的管理和監(jiān)控，并制定相應的反洗錢規(guī)章和舉措。對非法參與洗錢者嚴加懲處，提高我國金融機構人員的反洗錢意識。

5.對毒犯的財產量刑力度不夠。 “88公約”明確指出:“決心剝奪從事非法販運或者從其犯罪活動中得到的收益，從而消除其從事此類販運活動的主要刺激因素?！蔽覈谭▽Χ酒贩缸镞m用附加財產刑的規(guī)定，符合國際公約的精神，但筆者認為，刑法的規(guī)定還應加大沒收財產刑的范圍，確定適用財產刑的數(shù)額標準。增加財產刑的適用，一方面，可以使毒品犯罪分子受到法律的嚴厲制裁;另一方面，使其不但一無所獲，反而喪失其財產，使可能犯罪的人感到進行毒品犯罪得不償失，提高其犯罪成本。因為，毒品犯罪的惟一目的就是為了謀求暴利，如果加重財產刑的處罰，讓犯罪分子無利可圖，“一人坐牢，全家享福”的幻想破滅，更能達到懲罰犯罪、預防犯罪的目的。

結語

對我國的禁毒立法來說，了解國際的禁毒思想，把握國際禁毒政策發(fā)展的脈絡，看到其得失是至關重要的。在我們的禁毒工作中，應注意研究影響毒品問題的深層次原因，注意各項禁毒政策的比例協(xié)調，禁毒政策不能因循守舊、僵化不變，而要注重實效。只有這樣，我們才能少走彎路，才能更有效地解決我國的毒品問題。

［1］高巍.禁毒政策的西方經驗與中國實踐 ［J］.思想戰(zhàn)線，2007，(4):125.

［2］陳立平.中國禁毒立法近六十年風雨歷程 ［N］.法制日報，2008－06－26(8).

［3］張洪成.禁毒國際公約對我國毒品犯罪法律規(guī)制的啟示［J］.河北公安警察職業(yè)學院學報，2009， (3):43.

［4］保羅·H·羅賓遜.對危險性的懲罰:刑事司法掩蓋下的預防性羈押 ［A］.李曉蕾，譯.哈佛法律評論——刑法學精粹 ［C］.北京:法律出版社，2005.341.

［5］王皇玉.論販賣毒品罪 ［J］.政大法學評論，2005，(84):264－265.