芻議水土保持行政監(jiān)督檢查

劉學文

(岳陽市水務(wù)局,湖南 岳陽 414000)

芻議水土保持行政監(jiān)督檢查

劉學文

(岳陽市水務(wù)局,湖南 岳陽 414000)

水土保持;行政監(jiān)督檢查;執(zhí)法檢查;新水土保持法

行政執(zhí)法檢查與行政監(jiān)督檢查是兩個不同的法律概念,前者是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督行為,一般不會引起行政訴訟,而后者是一種外部行為,可以引起行政訴訟的發(fā)生。在水土保持監(jiān)督管理工作中,通過水土保持行政監(jiān)督檢查可以知曉生產(chǎn)建設(shè)單位是否按水土保持法律法規(guī)要求落實“三同時”制度,水土保持行政監(jiān)督檢查是做出和執(zhí)行水土保持行政決定的前提和基礎(chǔ)。依據(jù)新水土保持法,水行政主管部門有義務(wù)依職權(quán)主動進行水土保持行政監(jiān)督檢查,若未按法律規(guī)定主動行使行政監(jiān)督檢查權(quán),則相關(guān)的利害關(guān)系人可以請求法院裁決水行政主管部門依法履行水土保持行政監(jiān)督檢查權(quán),有監(jiān)督權(quán)的其他主體也可以按照法律規(guī)定要求水行政主管部門依法行使監(jiān)督檢查職權(quán)。水土保持行政監(jiān)督檢查的程序具體為:出示單位檢查文書(執(zhí)法人員表明身份)—說明理由—實施檢查—對實施違法行為的工具及施工機械設(shè)備的查扣—召開座談會—做出處理。

到目前為止我國還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法,行政程序法律規(guī)范分散在各類法律法規(guī)中,由此造成各個行業(yè)、各個類別的行政行為在行政程序上的不一致[1]。除行政處罰、行政復議、行政許可等行政行為基本統(tǒng)一外,其他各類行政行為程序不統(tǒng)一的狀況還嚴重存在[2],在水土保持行政權(quán)力運行中也不例外,如水土保持行政監(jiān)督檢查及水土保持行政征收、行政強制等。修訂后的水土保持法已于 2011年 3月 1日起施行,新法進一步強化了水行政主管部門和水政監(jiān)督檢查人員的監(jiān)督檢查職權(quán),但因該法是一部實體法,并未涉及水土保持行政權(quán)力如何行使的內(nèi)容。

作為一種普遍的行政行為,行政檢查(又稱行政監(jiān)督檢查)已成為國家實現(xiàn)經(jīng)濟職能的重要方式之一,對于保證經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展有著重要作用。行政檢查既是行政執(zhí)法的方式之一,又是保障其他行政行為順利實現(xiàn)的輔助和保障。在水土保持監(jiān)督管理工作中,通過水土保持行政監(jiān)督檢查可以知曉生產(chǎn)建設(shè)單位是否按水土保持法律法規(guī)要求落實“三同時”制度,水土保持行政監(jiān)督檢查是做出和執(zhí)行水土保持行政決定的前提和基礎(chǔ)。但由于我國至今沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典,部門行政規(guī)章也未對水土保持行政監(jiān)督檢查程序進行規(guī)范,致使水土保持行政監(jiān)督檢查在實踐過程中隨意性較大,操作混亂,監(jiān)督檢查權(quán)力容易被濫用,行政相對人的權(quán)利得不到保障。為使水土保持行政監(jiān)督檢查權(quán)依法、合理行使并實現(xiàn)陽光運行,防范監(jiān)督檢查中的法律風險,保護相對人的合法權(quán)益,水政監(jiān)督檢查人員應(yīng)當對“水土保持行政監(jiān)督檢查權(quán)力運行”有所認知,這樣才能不斷提高依法行政的能力和執(zhí)法水平,才能讓水土保持行政監(jiān)督檢查權(quán)在水土保持行政執(zhí)法工作中的效能發(fā)揮到最大,才能更好地履行水土保持法律法規(guī)賦予我們的權(quán)力。下面,筆者依據(jù)工作實踐,就水土保持行政監(jiān)督檢查的相關(guān)問題略作探討。

1 水土保持行政監(jiān)督檢查的權(quán)力來源及職責要求

水土保持行政監(jiān)督檢查權(quán)同其他行政權(quán)力一樣屬公權(quán)力,出于維護公共利益的需要,水行政主管部門有權(quán)單方啟動監(jiān)督檢查程序。新水土保持法第四十三條規(guī)定:“縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監(jiān)督檢查。流域管理機構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)可以行使國務(wù)院水行政主管部門的監(jiān)督檢查職權(quán)?！睆男滤帘３址ǖ囊?guī)定來看,水行政主管部門有義務(wù)依職權(quán)主動進行水土保持行政監(jiān)督檢查,水行政主管部門未按法律規(guī)定主動行使行政監(jiān)督檢查權(quán)的,屬行政不作為,相關(guān)的利害關(guān)系人可以請求法院裁決水行政主管部門依法履行水土保持行政監(jiān)督檢查權(quán),有監(jiān)督權(quán)的其他主體也可以按照法律規(guī)定要求水行政主管部門依法行使監(jiān)督檢查職權(quán)[1]。

2 水土保持行政監(jiān)督檢查程序

2.1 水土保持行政監(jiān)督檢查的前期程序

2.1.1 制訂年度水土保持行政監(jiān)督檢查計劃

水行政主管部門在年初應(yīng)當根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況以及審批(含上級審批)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案情況,制訂年度水土保持行政監(jiān)督檢查實施計劃。檢查對象包括已審批方案的生產(chǎn)建設(shè)項目和未按法律規(guī)定申報水保方案擅自開工的生產(chǎn)建設(shè)項目。實施計劃要明確本級在本年度監(jiān)督檢查的重點行業(yè)、重點對象以及本級與下級水行政主管部門監(jiān)督檢查對象的分工。一般來說,上級水行政主管部門審批方案的生產(chǎn)建設(shè)項目、跨區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)項目由本級開展監(jiān)督檢查工作較為有利,這樣可以避免下級水行政主管部門在監(jiān)督檢查過程中受到來自各方面的干預。對于未編方案擅自開工的生產(chǎn)建設(shè)項目的信息可通過國土用地、發(fā)改委立項、日常巡查、群眾舉報等途徑獲取,在年度監(jiān)督檢查計劃中也應(yīng)對這類項目予以強調(diào)。

2.1.2 將年度水土保持行政監(jiān)督檢查計劃報同級紀委、人民政府法制辦備案

水行政主管部門制訂年度監(jiān)督檢查計劃后,將檢查計劃報同級紀委和人民政府法制辦備案審查,主動接受相關(guān)部門的事前監(jiān)督,這樣在對生產(chǎn)建設(shè)項目實施監(jiān)督檢查時就可以減少有關(guān)部門的行政干預。

2.1.3 制訂具體項目實施計劃,熟悉批復的水土保持方案

在確定具體的監(jiān)督檢查對象后,應(yīng)制訂一個具體的項目監(jiān)督檢查實施計劃,確定檢查時間、檢查人員(跨區(qū)域的監(jiān)督檢查項目,應(yīng)通知相關(guān)的水行政主管部門派員參加,成立檢查組或檢查小組)、檢查路線等。監(jiān)督檢查承辦人員在檢查前要熟悉批復的水土保持方案,并制作監(jiān)督檢查文書(可以通過郵寄、傳真等方式提前告知)和監(jiān)督檢查表格。特別建議:在監(jiān)督檢查文書中告知“本機關(guān)水政監(jiān)督檢查人員在檢查過程中有權(quán)依據(jù)新水土保持法第四十四條第二款的規(guī)定,查扣實施違法行為的工具及施工機械、設(shè)備”。這樣在實施監(jiān)督檢查過程中,當遇到依法可以查扣實施違法行為的工具及施工機械、設(shè)備的情形時,可直接查扣,無需再另行報水行政主管部門批準。

2.2 水土保持行政監(jiān)督檢查的具體程序[3]

在確定了具體的監(jiān)督檢查對象后,監(jiān)督檢查按下列程序進行。

2.2.1 出示單位檢查文書,執(zhí)法人員表明身份

水政監(jiān)督檢查人員對生產(chǎn)建設(shè)單位(具有法人資格及依法登記注冊的私營企業(yè)、合伙企業(yè)等其他單位)實施監(jiān)督檢查,應(yīng)當出示加蓋本單位印章的檢查文書(對自然人、個體工商戶、個人合伙可以不出示)、執(zhí)法人員的執(zhí)法證件。向紀委、政府法制辦辦理了行政監(jiān)督檢查計劃備案的,出示行政檢查備案登記表。

2.2.2 說明理由

水政監(jiān)督檢查人員對所進行的監(jiān)督檢查有義務(wù)說明事實根據(jù)、法律依據(jù)以及其他正當性理由(一般來說,對單位進行監(jiān)督檢查的,在檢查文書中就應(yīng)當告知檢查依據(jù)、檢查內(nèi)容、檢查方式等)。

2.2.3 實施檢查

通知生產(chǎn)建設(shè)單位負責人員、技術(shù)人員到場,進行公開檢查,生產(chǎn)建設(shè)單位相關(guān)人員無正當理由拒絕到場的,不影響檢查的進行。具體檢查內(nèi)容包括是否編報水土保持方案、是否按水行政主管部門批復的水土保持方案實施、水土保持補償費繳納情況、水土保持設(shè)施驗收情況等。

2.2.4 對實施違法行為的工具及施工機械設(shè)備的查扣

新水土保持法賦予水行政主管部門查扣實施違法行為的工具及施工機械、設(shè)備的行政強制權(quán),因我國目前還未制定行政強制法,所以對查扣期限和解除查扣的情形尚無法律明確規(guī)定。但從保護相對人權(quán)利以及規(guī)范行政權(quán)力運行來看,我們的水政監(jiān)督檢查人員在檢查時,發(fā)現(xiàn)有按新水土保持法第四十四條第二款規(guī)定情形需要查扣時,應(yīng)由兩名以上檢查人員進行,查扣的對象必須是與行政監(jiān)督檢查的內(nèi)容相關(guān),并限于是實施違法行為的工具及施工機械、設(shè)備,不得隨意擴大范圍。查扣時必須當場開列一式兩份的清單,由雙方分別保存,檢查人員、相對人和見證人應(yīng)在清單上簽字或蓋章。相對人無正當理由拒絕交出依法應(yīng)扣押的工具及施工機械、設(shè)備的,水政監(jiān)督檢查人員可以強制扣押,并對查扣全過程錄像。查扣后應(yīng)在合理時間內(nèi)對查扣的工具及機械、設(shè)備做出處理,建設(shè)單位改正違法行為后應(yīng)及時解除查扣的工具及設(shè)備;有拒不停止違法行為等情形依法立案查處的,相對人無能力履行或拒不履行處罰決定時,可在法院強制執(zhí)行階段將依法扣押的工具及設(shè)備交由人民法院扣押后依法拍賣,充抵罰款。

2.2.5 召開座談會

現(xiàn)場檢查結(jié)束后,由檢查組成員、生產(chǎn)建設(shè)單位代表及相關(guān)人員,在生產(chǎn)建設(shè)項目所在地召開現(xiàn)場座談會,通報現(xiàn)場監(jiān)督檢查情況;填寫監(jiān)督檢查表格,并由被檢查單位代表簽字,加蓋單位公章。將行政監(jiān)督檢查備案登記表的意見反饋表交與被檢查單位,并告知對于本次監(jiān)督檢查的意見可以在意見反饋表中填寫,送交備案的紀委、政府法制辦。

2.2.6 做出處理

檢查完后,對存在問題較輕的,印發(fā)整改意見或情況通報;若存在問題較嚴重,則需責令建設(shè)單位限期整改;依法應(yīng)追究法律責任的,立案查處。

3 水土保持行政監(jiān)督檢查中水行政主管部門和相對人的主要權(quán)利和義務(wù)

3.1 水行政主管部門的主要權(quán)利和義務(wù)

(1)主要權(quán)利。有權(quán)要求生產(chǎn)建設(shè)單位提供相關(guān)資料、如實報告水土流失防治情況和提供必要的工作條件等。

(2)主要義務(wù)。主要有告知、尊重生產(chǎn)建設(shè)單位的陳述權(quán)、申辯權(quán),依法行使監(jiān)督檢查權(quán),負有對在檢查中所知曉的生產(chǎn)建設(shè)單位的技術(shù)、商業(yè)秘密保密等義務(wù)。

3.2 生產(chǎn)建設(shè)單位的主要權(quán)利和義務(wù)

(1)生產(chǎn)建設(shè)單位的主要權(quán)利。①知情權(quán)。生產(chǎn)建設(shè)單位在接受水行政主管部門的監(jiān)督檢查時,享有知曉與監(jiān)督檢查相關(guān)事項的權(quán)利。如有知曉水行政主管部門的檢查資格、檢查內(nèi)容、檢查范圍的權(quán)利;有要求水行政主管部門說明檢查的事實根據(jù)、法律依據(jù)以及其他理由的權(quán)利;在監(jiān)督檢查過程中,有在場接受公開檢查的權(quán)利;在監(jiān)督檢查結(jié)束后,有要求水行政主管部門公布檢查結(jié)果、告知救濟途徑和方法的權(quán)利等。②陳述權(quán)。生產(chǎn)建設(shè)單位在監(jiān)督檢查過程中享有就其所知悉的事實向水行政主管部門進行陳述說明的權(quán)利。③申辯權(quán)。針對水行政主管部門在監(jiān)督檢查過程中出示的于己不利的證據(jù)或指控,生產(chǎn)建設(shè)單位有為自己辯解并駁斥水行政主管部門所提出的事實、理由及依據(jù)的權(quán)利。④抵抗權(quán)。生產(chǎn)建設(shè)單位對于水行政主管部門違法的監(jiān)督檢查行為或在監(jiān)督檢查過程中違法侵犯自己合法權(quán)益的行為,有直接抵抗的權(quán)利。如水政監(jiān)督檢查人員不出示執(zhí)法證件、索拿卡要等。

(2)生產(chǎn)建設(shè)單位的主要義務(wù)。生產(chǎn)建設(shè)單位在監(jiān)督檢查過程中所要承擔的主要義務(wù)是:主動配合水行政主管部門的監(jiān)督檢查,為監(jiān)督檢查人員提供便利條件,如實向水政監(jiān)督檢查人員匯報水土保持措施的落實情況,提供水土保持方案及許可文書、后續(xù)設(shè)計文件、監(jiān)測和監(jiān)理資料等。

4 監(jiān)督檢查與執(zhí)法檢查的概念及區(qū)別

監(jiān)督檢查是指行政主體為實現(xiàn)其管理職能,基于行政職權(quán)依法對公民、法人或者其他組織是否遵守法律、法規(guī)及規(guī)章等情況,進行了解和監(jiān)督的行為。監(jiān)督檢查的方式比較多樣,主要有書面檢查、調(diào)查、現(xiàn)場檢查、聽取匯報、統(tǒng)計等形式。檢查主體是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織,檢查的對象是行政相對人,檢查的內(nèi)容是行政相對人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章以及是否執(zhí)行行政決定等[3]。

行政執(zhí)法檢查(又稱執(zhí)法檢查),是指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)及其工作人員是否依法辦事、是否嚴格執(zhí)法進行了解、查詢、糾正和處理的監(jiān)督活動。這種監(jiān)督檢查從性質(zhì)上屬于行政監(jiān)督的一種方式。行政執(zhí)法檢查的對象是行政執(zhí)法的主體及其行政執(zhí)法人員,檢查主體是有層級領(lǐng)導或者指導關(guān)系的行政機關(guān),一般限于上級政府對下級政府的檢查,上級部門對下級部門的檢查、政府對所屬部門的檢查以及法律法規(guī)授權(quán)的組織中上級組織對下級組織的檢查[2]。

監(jiān)督檢查與行政執(zhí)法檢查是兩個不同的法律概念。行政執(zhí)法檢查是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督行為,而監(jiān)督檢查是一種外部行為,前者一般不會引起行政訴訟,后者可以引起行政訴訟的發(fā)生。同時,作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的執(zhí)法檢查也要與人大組織的人大執(zhí)法檢查相區(qū)別。人大執(zhí)法檢查是以人大常委會和人大專門委員會為主體,以國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)為檢查對象,以檢查執(zhí)法機關(guān)實施有關(guān)法律法規(guī)情況為內(nèi)容的一種重要而有效的法律監(jiān)督形式[3]。

[1]張樹義.行政程序法教程[M].北京:中國政法大學出版社,2005:121.

[2]湖南省人民政府法制辦公室.湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法釋義[M].北京:法律出版社,2008:124-132.

[3]彭貴才.行政法學總論[M].北京:北京大學出版社,2005:296-305.

S 157

C

1000-0941(2011)06-0004-03

劉學文(1978— ),男,湖南湘陰縣人,執(zhí)業(yè)律師,從事水土保持監(jiān)督管理工作。

2011-03-28

(責任編輯 孫占鋒)