完善機(jī)制 科學(xué)管理有序開發(fā)農(nóng)村水電

賀 驥，張 旺，楊玉明

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

完善機(jī)制 科學(xué)管理有序開發(fā)農(nóng)村水電

賀 驥，張 旺，楊玉明

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

農(nóng)村水電；水能資源；開發(fā)；水資源

發(fā)展農(nóng)村水電，能夠產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。但是由于政策和管理等方面的原因，當(dāng)前農(nóng)村水電開發(fā)利用依然面臨著不少問題和不利因素，給農(nóng)村水電行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村水電開發(fā)面臨的問題

1.開發(fā)建設(shè)秩序有待進(jìn)一步規(guī)范

農(nóng)村水電站點多、面廣、量大，其建設(shè)和管理問題、工程質(zhì)量和安全不僅關(guān)系到自身功能效益的發(fā)揮，還關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全。近年，針對農(nóng)村水電開發(fā)過程中搶占資源、無序開發(fā)的現(xiàn)象，各級政府和水行政主管部門加強了規(guī)劃和資源管理，強化了安全監(jiān)管，清查整改了一批無立項、無設(shè)計、無監(jiān)管、無驗收的“四無”電站，基本解決了農(nóng)村水電發(fā)展過程中的突出問題。但農(nóng)村水電建設(shè)領(lǐng)域中的部分項目仍然在規(guī)劃、前期工作、項目法人組建、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)管理、質(zhì)量安全、市場秩序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在不少問題。特別是在一些水能資源豐富的河流上，水能資源無序開發(fā)問題仍很突出：水能開發(fā)無規(guī)劃可依，或者用企業(yè)規(guī)劃代替政府規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃代替綜合規(guī)劃、河段規(guī)劃代替全河規(guī)劃的現(xiàn)象依然存在；水能資源開發(fā)使用權(quán)被越權(quán)出讓，違規(guī)簽約等現(xiàn)象時有發(fā)生；一些民營投資項目盲目追求工期和建設(shè)速度，不重視設(shè)計方案的對比優(yōu)化，違反基建程序等現(xiàn)象不能得到及時監(jiān)管，工程安全問題沒有得到有效解決；不按照防汛抗旱要求調(diào)度水資源，不考慮防洪安全，威脅到下游地區(qū)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。這些問題的存在，會成為實施最嚴(yán)格水資源管理制度的突出障礙，也會成為社會治安不穩(wěn)定的誘發(fā)因素。

2.農(nóng)村水電開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合不夠

水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響是兩方面的：既有正面的影響，也可能產(chǎn)生負(fù)面影響。正面影響：小水電本質(zhì)上是清潔能源，小水電替代化石能源，減少溫室氣體和污染物排放效果明顯，減少了對環(huán)境的污染。負(fù)面影響：如果開發(fā)不當(dāng)，可能不同程度地對生態(tài)環(huán)境造成破壞。一些小水電站未考慮生態(tài)用水和下泄生態(tài)流量，缺乏相應(yīng)的泄水建筑物和合理的調(diào)度方案，導(dǎo)致壩下出現(xiàn)脫、減水河段，造成河槽裸露，河床干涸，山區(qū)河流水生態(tài)系統(tǒng)受到毀滅性破壞。一些小水電項目修建的永久性攔河大壩阻隔河道，在大壩上下游形成不同的水生生態(tài)系統(tǒng)，阻斷洄游性水生動物通道，淹沒產(chǎn)卵場，使水生生物物種、珍稀瀕危物種及土著特有物種快速消亡。一些小水電項目修建有調(diào)蓄能力較大的水庫，水溫分層現(xiàn)象明顯，對庫區(qū)周圍生態(tài)特別是魚類繁殖和農(nóng)作物生長產(chǎn)生長期不利影響。還有一些水電站建設(shè)，未落實環(huán)境保護(hù)措施就開始大規(guī)模施工活動，造成了新的水土流失。

3.水資源綜合效益沒能得到充分發(fā)揮

水資源的各種屬性是相互聯(lián)系的，要發(fā)揮水資源的最大或最佳效益，各種功能應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，防洪、灌溉、供水、水力發(fā)電、航運等應(yīng)當(dāng)綜合利用，而保障水資源功能協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。目前，一些農(nóng)村水電開發(fā)商只追求發(fā)電效益，在缺乏統(tǒng)一管理和運營監(jiān)管的情況下，忽略防洪、灌溉、供水等其他效益，沒有兼顧上下游、左右岸之間的用水需求，造成水資源綜合效益不能得到充分發(fā)揮，甚至損害了其他水資源利用效益。

4.與其他電源之間的協(xié)調(diào)不夠

小水電開發(fā)初期，分散開發(fā)的電源一般都是發(fā)、供、用獨立運行，主要用來解決當(dāng)?shù)乜h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的日常生活、農(nóng)副產(chǎn)品加工及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國力增強，原來分散的小水電供電區(qū)連片成網(wǎng)，形成了地方電網(wǎng)（小網(wǎng)），成為當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民生活生產(chǎn)、地方工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主要電力供應(yīng)來源。國家大電網(wǎng)也以大中城市為依托，不斷向四周延伸，逐步建立起了全國性跨區(qū)域的骨干供電網(wǎng)絡(luò)。大網(wǎng)與小網(wǎng)兩個供電區(qū)的連接是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。而在大小電網(wǎng)關(guān)系處理上，目前還存在一些問題，包括大網(wǎng)依靠資產(chǎn)、技術(shù)和價格優(yōu)勢，搶占小網(wǎng)的供電區(qū)；利用電網(wǎng)管理和調(diào)度權(quán)隨意限制小網(wǎng)上網(wǎng)電量，壓低上網(wǎng)電價；借電力體制改革和國家實施農(nóng)村電網(wǎng)改造，大力“上劃”和“代管”小水電自供自管供電區(qū)等。影響社會對農(nóng)村水電投資積極性的不利問題，一定程度上阻礙了我國可再生能源的健康發(fā)展。

5.農(nóng)村水電供電質(zhì)量和可靠性不高

由于農(nóng)村水電供電區(qū)管理和服務(wù)問題，農(nóng)村水電向生產(chǎn)供電的質(zhì)量和可靠性還不高。農(nóng)村水電供電企業(yè)存在技術(shù)含量低、容量偏小、設(shè)備老化、日常維護(hù)不到位等問題，在緊急情況下難以起到應(yīng)急作用。

二、建立農(nóng)村水電有序開發(fā)機(jī)制

“十二五”時期，我國將加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變用水方式、落實最嚴(yán)格水資源管理制度對農(nóng)村水電有序開發(fā)提出了迫切要求。建立農(nóng)村水電有序開發(fā)機(jī)制，有利于提高我國水能資源的開發(fā)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有利于農(nóng)村水電的安全運行，保障生產(chǎn)生活安全；有利于協(xié)調(diào)農(nóng)網(wǎng)與其他電網(wǎng)之間的關(guān)系。建立農(nóng)村水電有序開發(fā)機(jī)制的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：

1.建立部門間分工協(xié)作制度

“四無”水電站屢禁不止，許多小水電站、小水庫存在安全隱患，與農(nóng)村水電相關(guān)管理部門職責(zé)劃分不清，責(zé)、權(quán)不統(tǒng)一，以及出現(xiàn)缺位、錯位現(xiàn)象有著直接關(guān)系。長期以來，各級政府相關(guān)部門都在對農(nóng)村水電進(jìn)行管理，在部門間產(chǎn)生了職能交叉。由于職責(zé)不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府對農(nóng)村水電的宏觀調(diào)控和行業(yè)管理。依據(jù)水法、可再生能源法及水利部門“三定”規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步明確水行政主管部門在水能資源開發(fā)管理指導(dǎo)、農(nóng)村水電行政和行業(yè)管理中的主體地位，在農(nóng)村水電項目審批、農(nóng)村水電電價制定與調(diào)整、水電站上網(wǎng)準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠政策等方面，水行政主管部門應(yīng)依法落實職責(zé)，依法進(jìn)行管理，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。對水能開發(fā)項目各階段的工作，要明確水行政主管部門和相關(guān)部門各自的職責(zé)，部門間加強分工和相互配合，盡量避免職能交叉。

2.建立科學(xué)合理的規(guī)劃制度

農(nóng)村水能資源開發(fā)規(guī)劃制度不完善，主要表現(xiàn)在三個方面：首先是規(guī)劃執(zhí)行不力。有的地方不按照已有的水能資源規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)，或擅自修改甚至重新制定開發(fā)方案。二是規(guī)劃滯后于農(nóng)村水電發(fā)展。許多河流規(guī)劃大多是20世紀(jì)七八十年代制定的，難以適應(yīng)形勢，不能滿足對水能資源進(jìn)行優(yōu)化配置的需要。傳統(tǒng)規(guī)劃指導(dǎo)思想存在忽視水能資源科學(xué)配置的問題，強調(diào)充分利用水能資源發(fā)電，開發(fā)與保護(hù)關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，對河道生態(tài)和環(huán)境用水考慮不足。三是規(guī)劃缺失。部分中小流域、特別是一些支流沒有規(guī)劃，存在水能開發(fā)無規(guī)劃可依，或者用企業(yè)規(guī)劃代替政府規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃代替綜合規(guī)劃、河段規(guī)劃代替全河規(guī)劃的現(xiàn)象，造成水電開發(fā)上任意選點、盲目動工、倉促上馬的問題較為突出。

農(nóng)村水能資源開發(fā)規(guī)劃，是指在資源綜合調(diào)查評價基礎(chǔ)上，確定中小河流水能資源的使用功能、開發(fā)利用方式、規(guī)模、程序和要求等內(nèi)容的專業(yè)規(guī)劃。農(nóng)村水能資源開發(fā)規(guī)劃是農(nóng)村水能資源開發(fā)利用的基本依據(jù)。水能資源規(guī)劃編制由水行政主管部門負(fù)責(zé)，其主要工作包括：加強水能資源的基礎(chǔ)調(diào)查、信息收集；加快中小河流水能開發(fā)規(guī)劃的編制或修訂，為有序開發(fā)提供條件；積極研究水能開發(fā)與河流健康生命的規(guī)律，為水能資源科學(xué)管理提供依據(jù)。

在規(guī)劃編制時，各級水行政主管部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村水電資源現(xiàn)狀、環(huán)境容量、生態(tài)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，依據(jù)流域和區(qū)域綜合規(guī)劃，按照“統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)論證、合理布局、有序開發(fā)、保護(hù)生態(tài)”的原則，組織編制農(nóng)村水能資源開發(fā)規(guī)劃，確定重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域，并按規(guī)定程序?qū)徟?。通過制定河流水能資源開發(fā)規(guī)劃，加強項目前期工作，落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，制止無序開發(fā)。

3.建立水能資源有償開發(fā)制度

無序開發(fā)水能資源產(chǎn)生的原因，除了部門間職能交叉錯位、監(jiān)管不嚴(yán)外，還在于投資者在成本核算時沒有將取得對水資源的使用權(quán)所需的代價涵蓋在內(nèi)。某些地方政府為了吸引投資開發(fā)當(dāng)?shù)厮娰Y源，無償轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)，無形中降低了企業(yè)的進(jìn)入門檻，某些資質(zhì)不合格的企業(yè)可以以很小的成本進(jìn)入該領(lǐng)域，或者將開發(fā)權(quán)再次轉(zhuǎn)讓。建立水能資源有償開發(fā)制度，可以提高企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村水電行業(yè)的門檻，選擇資質(zhì)優(yōu)良的企業(yè)開發(fā)水資源，有利于農(nóng)村水電的安全運行。浙江省在水能資源開發(fā)中率先提出資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等三大補償機(jī)制，并采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償出讓水能資源開發(fā)使用權(quán)。目前，水能資源開發(fā)使用權(quán)有償出讓和市場化配置工作已在全國10多個省（自治區(qū)、直轄市）推開。

水能資源屬國家所有，按照水法規(guī)定，應(yīng)實行有償使用。凡是開發(fā)利用水能資源（包括新建、改建、擴(kuò)建）的，都應(yīng)該獲得水能資源開發(fā)使用權(quán)。建議水利部進(jìn)一步規(guī)范此項制度，制定有關(guān)水能資源有償使用的管理辦法。從各地實踐看，管理辦法應(yīng)包括出讓計劃和方案的編制、開發(fā)權(quán)證的辦理、使用年限、開發(fā)時限、出讓方式、程序、無償收回的條件、出讓金的管理使用等內(nèi)容。通過實施水能資源開發(fā)權(quán)有償使用，建立水電效益反哺河流和庫區(qū)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。

4.建立政府監(jiān)管下的準(zhǔn)市場進(jìn)入的運營制度

在農(nóng)村水電開發(fā)運營方式上，實行政府統(tǒng)一監(jiān)管下的準(zhǔn)市場方式。農(nóng)村水電開發(fā)既要引入各種社會資本，包括外國資本，讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，充分調(diào)動各種資源的積極性；同時要把握水能資源的社會公共產(chǎn)品特征。水能資源屬國家有限自然資源，對其進(jìn)行開發(fā)利用會產(chǎn)生淹沒土地、移民、生態(tài)環(huán)境問題等外部影響，單純的壟斷性、市場性開發(fā)可能導(dǎo)致國家資源的分配不當(dāng)，從而誘發(fā)一系列的生態(tài)和社會問題。因此，水能資源開發(fā)不能完全采用市場方式，必須采取政府統(tǒng)一監(jiān)管下的準(zhǔn)市場方式，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，有序開發(fā)。

5.建立產(chǎn)權(quán)清晰的資產(chǎn)管理制度

長期以來，國有小水電的投資一般是中央、省、地（縣）三級政府各投一部分。為了扶持小水電的發(fā)展，中央先后投入部分撥款、撥改貸資金、經(jīng)營性基金等，省一級也按比例進(jìn)行了資金補助配套。這部分資金存在使用分散、形成的資產(chǎn)未進(jìn)行重置價值評估、沒有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記等問題，沒有明確由哪一級資產(chǎn)運營機(jī)構(gòu)來運作這部分國家資金。根據(jù)國家計委和財政部的相關(guān)規(guī)定，水行政主管部門被明確為水利資產(chǎn)的出資人代表，但水利系統(tǒng)上下級之間只有行業(yè)指導(dǎo)關(guān)系，而沒有產(chǎn)權(quán)上的紐帶關(guān)系。

另一方面，國有小水電大多數(shù)以國有企業(yè)或國有獨資有限責(zé)任公司形式存在。由于產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致中央、省級投資出資人缺位，電站的經(jīng)營容易形成管理層的內(nèi)部控制，而管理層的任命權(quán)在當(dāng)?shù)卣?，資產(chǎn)經(jīng)常被無償劃撥，政府的干預(yù)嚴(yán)重影響水電站的經(jīng)濟(jì)效益，小水電沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，或者說小水電的經(jīng)濟(jì)效益被政府人為干預(yù)所侵害。因此，需要通過農(nóng)村水電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，建立產(chǎn)權(quán)清晰的資產(chǎn)管理制度，明確農(nóng)村水電的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)政資分開、政企分開。

6.建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的安全管理制度

按照中央關(guān)于加強農(nóng)村水電開發(fā)規(guī)劃和管理的指示和水利部 《關(guān)于制止無序開發(fā)進(jìn)一步清除“四無”水電站的意見》《關(guān)于加強農(nóng)村水電建設(shè)管理的意見》等要求，完善農(nóng)村水電安全監(jiān)管體系，建立和執(zhí)行嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村水電項目建設(shè)在項目選擇、設(shè)計審查、水資源論證、環(huán)境影響評價、行政審批、基建程序、建設(shè)監(jiān)管、防洪安全、竣工驗收、后期運行等方面實行全程、全方位管理。要建立農(nóng)村水電安全監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強安全檢查和隱患排查，督促農(nóng)村水電企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)管理制度，確保工程安全和社會公共安全。

TV76

A

1000-1123（2011）02-0027-02

2010-11-25

賀驥（1972—），女，高級工程師。

責(zé)任編輯 車小磊