深化水管體制改革的思路與重點(diǎn)

柳長(zhǎng)順，張秋平，周曉花

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

深化水管體制改革的思路與重點(diǎn)

柳長(zhǎng)順，張秋平，周曉花

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水利工程管理；體制改革；思路；重點(diǎn)

一、水利工程管理體制改革的成效與存在的主要問(wèn)題

實(shí)施水利工程管理體制改革后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年年底，國(guó)有大中型水利工程管理單位完成定性率達(dá)100%，公益性人員基本支出落實(shí)率達(dá)94%，公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)率81%，水管職工社會(huì)保障落實(shí)率達(dá)88%，實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離的占66%，實(shí)施內(nèi)部改革的占81%。但是，水利工程管理中存在的一些突出的、核心的問(wèn)題仍亟待解決。

一是已實(shí)施改革的部分工程，公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)還未足額落實(shí)到位，各項(xiàng)改革任務(wù)進(jìn)展不平衡，保障工程良性運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制尚未有效建立。首先，全國(guó)國(guó)有大中型水利工程仍有6%的公益性人員支出和19%的公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有落實(shí)，一些地方政府還存在“承諾落實(shí)”現(xiàn)象，“兩費(fèi)”實(shí)際落實(shí)率可能遠(yuǎn)低于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，還不能滿足工程良性運(yùn)行的要求。其次，已納入改革范圍的工程進(jìn)展不平衡問(wèn)題突出，改革任務(wù)尚未全部完成。從工程隸屬關(guān)系上看，中央直屬水利工程改革任務(wù)完成情況好于省屬工程，省屬工程改革進(jìn)度又要明顯快于市、縣所屬工程，特別是地處中西部地區(qū)的國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，縣級(jí)財(cái)政入不敷出，讓其負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)厮こ踢\(yùn)行經(jīng)費(fèi)的確存在較大困難。從各項(xiàng)改革任務(wù)看，分類定性、“兩定”測(cè)算等工作完成情況相對(duì)較好，基本全部完成，但水利工程管養(yǎng)分離和水價(jià)改革等任務(wù)相對(duì)滯后，落實(shí)率普遍不高。此外，盡管各級(jí)財(cái)政對(duì)承擔(dān)公益性職能水利工程的經(jīng)費(fèi)保障程度顯著提高，但是符合水利現(xiàn)代化要求的水利工程管理長(zhǎng)效機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制尚未有效建立，影響國(guó)有大中型水利工程的良性運(yùn)行。

二是點(diǎn)多、面廣、量大的小型水利工程改革力度明顯不足，仍存在產(chǎn)權(quán)制度不清、管理責(zé)任不明、安全隱患多等突出問(wèn)題，嚴(yán)重制約水利工程體系整體效益的發(fā)揮。2002年以來(lái)的水管體制改革對(duì)象主要為隸屬于各級(jí)政府的大中型水利工程，而隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村集體的非國(guó)有小型水利工程改革未取得實(shí)質(zhì)性突破。以水庫(kù)為例，已建成的8.7萬(wàn)多座水庫(kù)中，各類小型水庫(kù)8.3萬(wàn)多座，占水庫(kù)總數(shù)的95%，由于各類小型水庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，加之近年管護(hù)不到位，安全問(wèn)題十分突出，平均每年都有數(shù)十座小型水庫(kù)發(fā)生潰壩。

三是與小型水利工程關(guān)系密切的基層水利單位性質(zhì)不明，職責(zé)不清，經(jīng)費(fèi)不足，無(wú)力承擔(dān)對(duì)小型水利工程實(shí)施管理和維護(hù)的公益性職能，亟待通過(guò)改革強(qiáng)化能力建設(shè)。基層水利單位是水利工程管理向農(nóng)村和基層延伸的重要節(jié)點(diǎn)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)保障小型水利工程良性運(yùn)行意義重大。隨著我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)的不斷深入，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對(duì)原先承擔(dān)農(nóng)村公益性職能的“七站八所”進(jìn)行了撤并，不少地方取消或合并了原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站。一些保留下來(lái)的基層水利單位也由于機(jī)構(gòu)改革和定性等原因，經(jīng)費(fèi)渠道不暢，人員隊(duì)伍不整，管理體制不順，運(yùn)行機(jī)制不活，造成我國(guó)基層水利單位服務(wù)能力持續(xù)下降，成為當(dāng)前水利發(fā)展最薄弱、最脆弱的環(huán)節(jié)之一。

二、深化水利工程管理體制改革的必要性

1.保證小型水利工程安全運(yùn)行

小型水利工程主要指灌溉面積1 萬(wàn)畝（666.67 hm2）、除澇面積 3 萬(wàn)畝（2 000 hm2）、庫(kù)容 10 萬(wàn) m3、渠道流量1m3/s以下的農(nóng)村水利工程。新中國(guó)成立以來(lái)，各級(jí)政府組織廣大農(nóng)民投資投勞，共建成各類小型農(nóng)村水利工程2000多萬(wàn)處，其中，小型水庫(kù)83000多座，塘壩600萬(wàn)處，引水堰（閘）110萬(wàn)處，旱區(qū)水窖、水池 600余萬(wàn)處，控制有效灌溉面積4.61億畝（0.307億 hm2），占全部有效灌溉面積的55%。這些工程規(guī)模小，數(shù)量多，分布廣，在抗御水旱災(zāi)害、改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件、提高國(guó)家糧食綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

2002年起實(shí)施的水利工程管理體制改革的對(duì)象和范圍主要為國(guó)有大中型水利工程，絕大多數(shù)小型水利工程雖然納入改革范圍，但受長(zhǎng)期以來(lái)“重大型、輕小型，重骨干、輕配套”思想影響，改革的力度明顯不足，改革的成效并不顯著，造成大中型水利工程與小型水利工程之間在管理水平、人才隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)保障、運(yùn)行機(jī)制、工程面貌等方面的差距越來(lái)越大，小型水利工程加速報(bào)廢的趨勢(shì)沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，與實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的要求還有差距。此外，由于缺乏必要的維修養(yǎng)護(hù)，全國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的小型水庫(kù)、塘壩長(zhǎng)期積病成險(xiǎn)，對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)形成威脅，與以人為本的要求仍有差距。因此，有必要繼續(xù)深化水利工程管理體制改革，將改革工作向小型水利工程和基層水利單位推進(jìn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)大中型水利工程和小型水利工程的改革工作，確保各類水利工程穩(wěn)定和安全運(yùn)行。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)，是從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的戰(zhàn)略舉措。具體落實(shí)到水利行業(yè)，要求在工程建設(shè)和管理上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，打破大中型水利工程與小型工程的建管分割體制，加大公共財(cái)政對(duì)小型水利工程管理的投入力度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的水利工程管理體制。小型水利工程是農(nóng)村地區(qū)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)促進(jìn)“三農(nóng)”工作意義重大。但受長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，主要服務(wù)于城市生產(chǎn)生活的大中型水利工程，公共財(cái)政保障程度、工程管理水平、工程面貌要明顯好于主要服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的小型水利工程。實(shí)施水利工程管理體制改革后，這種差距進(jìn)一步擴(kuò)大，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。因此，有必要通過(guò)深化體制改革，著力解決好小型水利工程的管理體制問(wèn)題，突出其作為農(nóng)村重要公益性基礎(chǔ)設(shè)施的地位，明晰工程產(chǎn)權(quán)，明確管理責(zé)任，暢通經(jīng)費(fèi)渠道，提高管理水平，改善工程面貌，更好地發(fā)揮小型水利工程在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的基礎(chǔ)性作用。

3.優(yōu)化水利發(fā)展環(huán)境

從水利發(fā)展的實(shí)際情況看，當(dāng)前水利發(fā)展環(huán)境與建設(shè)現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的要求相比，仍存在不小的差距。突出表現(xiàn)為：取消“兩工”之后，農(nóng)村水利傳統(tǒng)的投入、管理和養(yǎng)護(hù)體系被打破，新的機(jī)制尚未有效建立，水利工程的建設(shè)、運(yùn)行、投入、維護(hù)問(wèn)題更加突出，亟待解決。同時(shí)，主要服務(wù)“三農(nóng)”的基層水利單位，由于定性、機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，服務(wù)和管理能力嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)現(xiàn)代水利的要求。因此，迫切需要繼續(xù)深化水管體制改革，著力改善農(nóng)村水利和基層水利的發(fā)展環(huán)境，提升水利對(duì)“三農(nóng)”工作的支撐能力。

4.提高水旱災(zāi)害防御能力

當(dāng)前，由于管理體制不順，水平不高，我國(guó)不少小型水利工程無(wú)法充分發(fā)揮其在抵御水旱災(zāi)害方面的作用。從2010年發(fā)生在西南五省區(qū)的特大干旱看，旱災(zāi)對(duì)依靠大中型水利工程保障的城市影響要遠(yuǎn)低于農(nóng)村，除了水量調(diào)度方面的原因外，災(zāi)區(qū)廣大農(nóng)村地區(qū)小型水利工程管理體制不順、投入不足、效益發(fā)揮不佳也是重要原因。因此，要充分發(fā)揮水利工程體系的綜合效益，必須通過(guò)深化水管體制改革，理順各類水利工程的管理體制，加大各級(jí)財(cái)政對(duì)公益性水利工程運(yùn)行的保障力度，建立工程良性運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)提高小型水利工程的管理水平。

三、深化水利工程管理體制改革的思路和重點(diǎn)

深化水管體制改革的對(duì)象主要分為三大類：一是已實(shí)施水管體制改革的國(guó)有大中型水利工程，二是小型水利工程，三是基層水利單位。

1.深化國(guó)有大中型水利工程管理體制改革

改革的重點(diǎn)包括：①針對(duì)部分地方“兩費(fèi)”落實(shí)不到位、不穩(wěn)定的問(wèn)題，著重建立保障經(jīng)費(fèi)落實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制。在將水利工程“兩費(fèi)”納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取把“兩費(fèi)”到位率納入地方政府目標(biāo)考核體系，建立政府主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制。②針對(duì)水利工程管理體制區(qū)域改革進(jìn)展不平衡的問(wèn)題，著重建立中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)水利工程的“兩費(fèi)”補(bǔ)助機(jī)制。其中，中央財(cái)政可新增專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)地處中西部地區(qū)的國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的水利工程實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)貼；省級(jí)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)縣屬水利工程的“兩費(fèi)”予以專項(xiàng)補(bǔ)助。③針對(duì)改革分流人員的社會(huì)保障落實(shí)問(wèn)題，著重完善相關(guān)政策。積極加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取享受2002年之后出臺(tái)的相關(guān)政策或出臺(tái)新的政策，靈活、妥善解決改革分流人員的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，維護(hù)群眾切身利益，確保社會(huì)穩(wěn)定。④針對(duì)維持工程良性運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制缺失問(wèn)題，著重強(qiáng)化工程管理考核機(jī)制。按照工程管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化要求，各級(jí)水行政主管部門根據(jù)實(shí)際情況制定各類水利工程的管理標(biāo)準(zhǔn)與考核辦法，采取定期與不定期相結(jié)合的方式，對(duì)已落實(shí)“兩費(fèi)”的承擔(dān)公益性任務(wù)的水利工程進(jìn)行嚴(yán)格考核，水管單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)考核結(jié)果負(fù)責(zé)。

2.小型水利工程管理體制改革

改革的重點(diǎn)包括：①針對(duì)工程產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明的問(wèn)題，著重創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度。將小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革作為深化水管體制改革的切入點(diǎn)，提出確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，按照工程類別、工程性質(zhì)、服務(wù)與影響范圍以及經(jīng)費(fèi)渠道確定產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)主體既可以是政府和農(nóng)村集體，也可以是農(nóng)民和法人團(tuán)體，產(chǎn)權(quán)主體確定后，核發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證書(shū)。②針對(duì)小型水利工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，著重建立公益性耗費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制?？h級(jí)水行政主管部門對(duì)區(qū)內(nèi)承擔(dān)公益性職能的水利工程開(kāi)展全面核查，會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)各類工程承擔(dān)的職能核定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工程產(chǎn)權(quán)主體核發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼。產(chǎn)權(quán)主體在獲得補(bǔ)貼的同時(shí)，應(yīng)承諾采取有效措施保證工程正常運(yùn)行，并對(duì)工程正常運(yùn)行負(fù)責(zé)。小型水利工程運(yùn)行補(bǔ)貼納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，中央和省級(jí)財(cái)政設(shè)立對(duì)縣級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。③針對(duì)小型水利工程安全隱患突出的問(wèn)題，著重全方位建立安全責(zé)任制。將工程安全特別是小型水庫(kù)的安全責(zé)任落實(shí)到單位，落實(shí)到個(gè)人。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，明確各級(jí)政府及有關(guān)部門的安全責(zé)任，堅(jiān)持“誰(shuí)所有，誰(shuí)主要負(fù)責(zé)”的原則，明確由產(chǎn)權(quán)主體對(duì)工程安全負(fù)直接責(zé)任。

3.基層水利單位管理體制改革

基于基層水利單位現(xiàn)狀，對(duì)其實(shí)施管理體制改革的總體思路是：正確處理基層水利單位改革與新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、農(nóng)村綜合改革的關(guān)系，明確基層水利單位以公益性為主的職能，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，提高財(cái)政對(duì)基層水利單位保障水平，建立靈活多樣運(yùn)行機(jī)制，有效恢復(fù)與充分發(fā)揮基層水利單位的管理與服務(wù)職能。

改革的重點(diǎn)包括：①針對(duì)改革方向不明的問(wèn)題，著重把握好基層水利單位改革與其他相關(guān)改革的關(guān)系。把基層水利單位改革納入新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革、農(nóng)村綜合改革范圍，協(xié)調(diào)推進(jìn)各類改革，爭(zhēng)取在機(jī)構(gòu)定性、經(jīng)費(fèi)保障等方面有所突破。②針對(duì)定性不清的問(wèn)題，著重明確基層水利單位是以服務(wù) “三農(nóng)”為主要職能的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。在明確基層水利單位承擔(dān)小型水利工程監(jiān)管、水資源管理、防汛抗旱、水利科技推廣等公益性任務(wù)的基礎(chǔ)上，明確其性質(zhì)。③針對(duì)一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站撤并的問(wèn)題，爭(zhēng)取在經(jīng)濟(jì)條件好、水利建設(shè)與管理任務(wù)重的地方率先恢復(fù)水利站。在這些地區(qū)，參照浙江、江蘇、湖北、北京等地的做法，爭(zhēng)取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小流域?yàn)閱卧謴?fù)基層水利站的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并將其定性為縣級(jí)水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，由縣級(jí)水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門核定人員編制和經(jīng)費(fèi)測(cè)算，機(jī)構(gòu)接受縣級(jí)水行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，公益性職能經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，保證公益性職能履行。④對(duì)于恢復(fù)機(jī)構(gòu)設(shè)置確有困難的地方，著重探索政府購(gòu)買服務(wù)的基層水利單位運(yùn)行新機(jī)制。借鑒湖北等地實(shí)施的 “以錢養(yǎng)事”機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，探索根據(jù)工作需要政府購(gòu)買服務(wù)的基層水利單位運(yùn)行機(jī)制，確保小型水利工程運(yùn)行和管理工作的順利開(kāi)展。

四、相關(guān)建議

深化水利工程管理體制改革事關(guān)水利改革發(fā)展全局，意義重大。建議：①加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，積極爭(zhēng)取財(cái)政、人保、發(fā)改等部門對(duì)深化水管體制改革的理解與支持；②盡快聯(lián)合有關(guān)部門制定出臺(tái)“深化水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)”，為各地深化改革提供政策依據(jù)；③開(kāi)展深化改革試點(diǎn)，向全國(guó)推廣積累經(jīng)驗(yàn)；④加強(qiáng)宣傳，提高社會(huì)各界對(duì)深化水管體制改革重要性的認(rèn)識(shí)，為改革營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；⑤加強(qiáng)改革的監(jiān)督管理，建立定期檢查、督導(dǎo)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，并提出解決對(duì)策與措施。

TV698.2+F045.6

B

1000-1123（2011）02-0041-03

2010-11-25

柳長(zhǎng)順（1975—），男，處長(zhǎng)，高級(jí)工程師。

責(zé)任編輯 張瑜洪