關(guān)于加強流域水資源管理及水利法制建設(shè)的思考

陳 嘯

（中山大學(xué)法學(xué)院，510006，廣州）

關(guān)于加強流域水資源管理及水利法制建設(shè)的思考

陳 嘯

（中山大學(xué)法學(xué)院，510006，廣州）

從流域水資源管理層面，對我國水法規(guī)體系建設(shè)及依法行政狀況進行分析討論，在肯定水法規(guī)體系建設(shè)、依法治水取得明顯進步，促進了水利又好又快發(fā)展的同時，指出水法制建設(shè)存在的問題，并提出了對策。

流域；水資源管理；法治；問題與對策

一、水資源管理及水法制建設(shè)狀況

1.流域水資源管理

流域是指被地表水或地下水分水線所包圍的范圍，是一個從源頭到河口的天然集水單元。根據(jù)自然流域特性和多功能屬性，從水資源持續(xù)利用、維護河流健康出發(fā)，對水資源實施以流域為單元的統(tǒng)一管理。流域水資源管理是將流域的上中下游、左右岸、干流與支流、水質(zhì)與水量、地下水與地表水、治理開發(fā)與保護等作為一個完整的系統(tǒng)，將興利與除害結(jié)合起來，運用行政、法律、市場等手段，按流域進行水資源的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

我國水法第十二條明確：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。目前，我國在長江、黃河、淮河、海河、松花江遼河、珠江、太湖等重要流域設(shè)立了流域管理機構(gòu)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立了水行政主管部門，建立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

2.水法制建設(shè)成效

經(jīng)過近30年積極推進水法制建設(shè)，我國已先后頒布和修訂了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等4部法律，頒布了河道管理條例、防汛條例、抗旱條例等16件水行政法規(guī)，頒布了《取水許可管理辦法》《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法》《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》等51項水利部規(guī)章，各地出臺了800余項地方性水法規(guī)、規(guī)章等，初步形成了以法律、法規(guī)和規(guī)章為主體的多層次水法規(guī)體系，基本實現(xiàn)了有法可依。同時，全面建立了水行政執(zhí)法隊伍，開展了卓有成效的執(zhí)法工作；各級水行政主管部門積極宣傳水法規(guī)，全社會的水法制意識逐步增強。有序推進了依法治水，在依法進行流域管理、促進流域水資源可持續(xù)利用、維護河流健康、支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面取得了顯著成效。典型的例子有黃河連續(xù)10年不斷流、長江有效開展河道采砂管理、珠江五次成功實施枯季調(diào)水壓咸補淡等。

黨的十七大報告提出：“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”；“要堅持科學(xué)立法，民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”；“推進依法行政”。水利部門應(yīng)積極貫徹十七大報告精神，努力建立健全水法規(guī)體系，依法行政，依法治水，各項工作繼續(xù)沿著科學(xué)化、規(guī)范化、法制化道路邁進。

二、水法制建設(shè)存在的問題

1.法律沖突

（1）地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突

由于所處的位置、考慮的問題角度不同，局部利益與流域整體利益經(jīng)常會發(fā)生沖突，造成地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項規(guī)定不一致。如，根據(jù)1984年發(fā)布、1996年修正的《廣東省河道堤防管理條例》第七條規(guī)定，在廣東省境內(nèi)的西江、北江、東江、韓江及珠江三角洲主干河道、灘地上進行建設(shè)，報廣東省水利部門審批。而1992年國務(wù)院批準，水利部、國家計委發(fā)布的 《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》第三條規(guī)定，在珠江主要河段的河道管理范圍內(nèi)興建大中型建設(shè)項目，由水利部所屬流域機構(gòu)實施管理。再如，依據(jù)立法法第六十三條第一款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。而根據(jù)立法法第七十一條第一款，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。由于地方人大與國務(wù)院各部委之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，不能簡單地確定地方性法規(guī)與部門規(guī)章的效力高低，因此上述問題給實際工作帶來一定困難。

（2）地方性法規(guī)與法律沖突

對海堤、閘、涵、泵站等水利工程周圍區(qū)域的主管部門授權(quán)矛盾，如根據(jù)《江蘇省水利工程管理條例》第四條和第六條規(guī)定，海堤迎水坡腳外100m至200m內(nèi)屬海堤工程管理范圍，水利部門是主管部門；而根據(jù)《海域使用管理法》第七條規(guī)定，海洋部門是該區(qū)域的主管部門。依照立法法第七十九條第一款的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。由此，似乎應(yīng)當(dāng)適用《海域使用管理法》的規(guī)定，但卻不符合海堤等工程管理的實際需要，無法保障水利工程的安全運行。

2.法律滯后

（1）無法滿足流域管理需要

我國洪澇災(zāi)害頻繁，水資源短缺，局部水污染嚴重。為減輕洪澇災(zāi)害、緩解水資源短缺矛盾、減少水污染，以流域為單元依法對水資源實施統(tǒng)一管理非常必要。流域管理涉及水利、國土、交通、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門，協(xié)調(diào)難度很大。在國家、流域、地方三個管理層面中，流域這個層面是十分重要的，起承上啟下作用，可現(xiàn)實中流域這個管理層面相對較弱，尤其是法制建設(shè)迫切需要加強。珠江五次成功實施枯季調(diào)水壓咸補淡，但由于目前流域水資源統(tǒng)一調(diào)度法律法規(guī)不完善，無具體法規(guī)依據(jù)，每次都是按臨時應(yīng)急調(diào)水報由國家防總批準，工作比較被動，與依法治水、高效服務(wù)不相適應(yīng)。

（2）無法應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展的挑戰(zhàn)

我國改革開放、經(jīng)濟建設(shè)是從東南沿海開始的?？傮w來說，目前江河上中游地區(qū)工業(yè)欠發(fā)達，經(jīng)濟相對落后，用水量較小，污染較輕。但隨著城市化加快、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，高耗水、高污染企業(yè)向中上游轉(zhuǎn)移；國家實施西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略，中上游地區(qū)用水、排污水量將快速增加。因此，江河面臨著中上游用水量增加和污染加劇的雙重壓力。同時，由于每個利益相關(guān)者都希望自己的利益最大化，很難站在全流域和長遠的角度進行決策，流域上下游、左右岸之間的利益沖突將凸顯。然而，現(xiàn)行的流域管理相關(guān)法律法規(guī)還難以與之相適應(yīng)，缺乏必要的利益協(xié)調(diào)機制。

3.水行政執(zhí)法力度不夠

流域水行政管理工作點多、面廣，涉及行業(yè)多，任務(wù)繁重。有些單位水行政執(zhí)法力量不足，設(shè)備落后，難以滿足工作的需要；還有些執(zhí)法隊伍經(jīng)費短缺，影響工作開展；水行政執(zhí)法地位不高，權(quán)威尚未樹立起來，依法治水難度較大，致使不少侵占河道、污染河水等違法行為無法得到及時嚴肅的查處，助長了涉水違法現(xiàn)象的滋生和蔓延。

4.水法制意識薄弱

一些地方領(lǐng)導(dǎo)水法制意識薄弱，為了本地區(qū)利益，做出一些侵占河道、阻礙行洪、污染河水的違法行為；部分水利工作者依法行政水平不高，對法規(guī)授予的水行政管理職能未能充分發(fā)揮；不少群眾水資源節(jié)約、保護的意識薄弱，浪費水現(xiàn)象還很嚴重。

三、加強水法制建設(shè)的對策

1.抓緊修訂完善水法規(guī)體系

（1）協(xié)調(diào)地方性法規(guī)與部門規(guī)章的沖突

依照立法法第八十六條第二款的規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。實際工作中，如果遇到地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突，再采用“一事一裁”的辦法，勢必會延長工作時間，降低工作效率。因此要提前做好法規(guī)的清理工作，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2010〕28 號）精神，對應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的部門規(guī)章進行及時清理；對確實需要適用的部門規(guī)章，及時提請全國人民代表大會常務(wù)委員會作出裁決；需要上升為行政法規(guī)的，提請國務(wù)院制定行政法規(guī)。

（2）協(xié)調(diào)部門規(guī)章與法律的沖突

為確保水利工程安全運行，國家要求劃定水利工程管理范圍，加強管理。水利部可根據(jù)海堤、閘、涵、泵站等水利工程管理和海域管理特點，提請國務(wù)院向全國人大常委會提出修改《海域使用管理法》議案或《海域使用管理法》法律解釋要求，由全國人大常委會對《海域使用管理法》進行相應(yīng)修改或出臺立法解釋。

2.加快制定流域?qū)用娴乃ㄒ?guī)

（1）制定流域管理水法規(guī)

過去，筑一條堤防保一方平安，建一座水庫灌一片土地，上下游、左右岸相互影響小，矛盾不突出。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，由防洪抗旱、水資源開發(fā)利用和保護等相互影響引起上下游、左右岸之間的矛盾日益凸顯，迫切需要從流域全局出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)解決。為此，需抓緊研究制定流域水量調(diào)度條例、流域管理條例、流域法等，加強與有關(guān)部門溝通，采用各種有效措施加快立法進程，從法律層面解決流域管理面臨的問題，建立流域水量調(diào)度的長效機制，逐步強化流域管理，為服務(wù)流域經(jīng)濟社會發(fā)展提供法制保障。

（2）建立利益調(diào)整機制

產(chǎn)業(yè)布局受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)恳?，難以自行實現(xiàn)合理布局，應(yīng)從三方面考慮制定相應(yīng)法規(guī)，建立利益協(xié)調(diào)機制，應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展的挑戰(zhàn)。一是促進產(chǎn)業(yè)布局與水資源承載能力相適應(yīng)。應(yīng)制定相應(yīng)法規(guī)，賦予流域管理機構(gòu)責(zé)權(quán)，由流域管理機構(gòu)提前介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等活動，主動與有關(guān)地區(qū)、部門溝通，促進產(chǎn)業(yè)布局與水資源的承載能力相適應(yīng)，合理利用和保護流域水資源。二是加強工程運行管理。加強流域內(nèi)各水庫、水電站的運行調(diào)度管理，減少因運行調(diào)度不合理帶來的生態(tài)環(huán)境不利影響和流域整體綜合效益損失。三是協(xié)調(diào)各方利益。流域水資源開發(fā)利用涉及上下游、左右岸、各地區(qū)、各部門，而各自都希望自身利益最大化，為此引發(fā)水事矛盾，影響流域整體效益和生態(tài)環(huán)境，需要研究建立利益協(xié)調(diào)機制，完善生態(tài)環(huán)境補償機制等，合理調(diào)整各方利益，實現(xiàn)流域綜合效益最大和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3.加強水行政執(zhí)法工作

結(jié)合各流域?qū)嶋H，合理增加執(zhí)法人員，加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，不斷提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平；健全執(zhí)法制度，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法威信；不斷改善執(zhí)法裝備和條件，保障執(zhí)法辦案經(jīng)費，有效推動流域水行政執(zhí)法工作規(guī)范化，促進流域水行政管理工作健康有序開展。

4.加大宣傳力度，增強水法制意識

利用“六五”普法、世界水日、中國水周等活動，借助新聞傳媒的大眾效應(yīng)，加大宣傳力度，有計劃按步驟宣傳水法規(guī)；進一步提高廣大水利干部職工的法律素質(zhì)和依法行政能力，在嚴格執(zhí)法中宣傳水法律法規(guī)，在水法律法規(guī)宣傳中加強執(zhí)法，以案說法，進行廣泛深入的宣傳，不斷增強全社會的水法制意識。

5.建立公眾參與制度

在“以最小代價獲取自身最大利益”的同時常常使他人利益受到損害，因此“受害者”是不良行為的最好監(jiān)督者。公眾參與，對解決水資源與水環(huán)境問題的作用重大。公眾參與，也是間接普法。建立適合我國國情的公眾參與制度，通過利益相關(guān)者參與，共同協(xié)商流域水資源開發(fā)、利用和保護等相關(guān)事宜，公平、公正解決水資源與水環(huán)境問題。

Thinking on strengthening the water resources management and legal construction of water conservancy

Chen Xiao

From the point of view of the basin water resources management， water laws and regulations system construction and the status of administration according to law in our country are discussed.Water laws and regulations system construction and regulates waterways legally make the obvious progress and promoted the development of water conservation both fast and well.The existing problems on the water legislative work are referred and corresponding countermeasure are given.

watershed； water resources management； rule of law； problem and countermeasure

TV213.4+D922.66

B

1000-1123（2011）02-0004-03

2010-12-21

陳嘯（1986—），男，碩士研究生。

責(zé)任編輯 李建章