我國(guó)應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的初步探討

張海濱，蘇志誠(chéng)，宋建軍

（1.重慶市巴渝水利規(guī)劃院，401147，重慶；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；3.國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，100038，北京）

我國(guó)應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的初步探討

張海濱1，蘇志誠(chéng)2，宋建軍3

（1.重慶市巴渝水利規(guī)劃院，401147，重慶；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；3.國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，100038，北京）

隨著全球氣候變化和人類活動(dòng)的加劇，干旱、突發(fā)性水污染等事件對(duì)我國(guó)城市水源地、濕地、河湖水系等威脅越來(lái)越大，實(shí)施應(yīng)急調(diào)水是應(yīng)對(duì)此類事件的有效措施。在分析我國(guó)應(yīng)急調(diào)水現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急調(diào)水及其補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵、應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償制度框架及其相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了初步探討，為規(guī)范我國(guó)應(yīng)急調(diào)水工作和進(jìn)一步開展應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制研究奠定了基礎(chǔ)。

應(yīng)急調(diào)水；補(bǔ)償機(jī)制；框架

近年，隨著人口增加、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源短缺現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，加上受全球氣候異常的影響，我國(guó)局部性、區(qū)域性的干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，突發(fā)性水污染事件也時(shí)有發(fā)生，因干旱和突發(fā)水污染導(dǎo)致缺水而實(shí)施應(yīng)急調(diào)水頻次增加。應(yīng)急調(diào)水有效保障了干旱或突發(fā)水污染期間城鄉(xiāng)供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，但目前對(duì)應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償還沒(méi)有明確的概念，亟待加強(qiáng)相關(guān)問(wèn)題的研究。

一、應(yīng)急調(diào)水的內(nèi)涵和分類

1.應(yīng)急調(diào)水內(nèi)涵

應(yīng)急調(diào)水是指應(yīng)對(duì)發(fā)生嚴(yán)重干旱或突發(fā)事件所造成的緊急缺水而實(shí)施的臨時(shí)性應(yīng)急水量調(diào)度，以緩解缺水帶來(lái)的城鄉(xiāng)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題。在干旱情況下，所有用水者的用水指標(biāo)都要按比例削減，這種削減是沒(méi)有補(bǔ)償?shù)?，只有在改變了正常的供水?jì)劃，將水量調(diào)出區(qū)用水指標(biāo)內(nèi)的水量應(yīng)急調(diào)給受水區(qū)的時(shí)候，才認(rèn)為這種調(diào)水損害了水量調(diào)出區(qū)合法的用水權(quán)益，需要對(duì)此進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。應(yīng)急調(diào)水與其他已納入規(guī)劃、計(jì)劃實(shí)施的調(diào)水有原則上的不同，應(yīng)急調(diào)水是解決非常態(tài)的、不可預(yù)見的缺水問(wèn)題。應(yīng)急調(diào)水具有臨時(shí)性、短期性、一次性、隨機(jī)性等特點(diǎn)。應(yīng)急調(diào)水的臨時(shí)性、短期性、一次性特點(diǎn)主要體現(xiàn)在調(diào)水方式、調(diào)水期限、調(diào)水量、調(diào)水水源等方面，均是根據(jù)應(yīng)急對(duì)象需要與供水方的可能性，通過(guò)有關(guān)方面臨時(shí)協(xié)商確定的，是一次性的短期行為。由于嚴(yán)重干旱的發(fā)生和水污染事件突發(fā)等均具有隨機(jī)性和不可預(yù)測(cè)性，因此應(yīng)急調(diào)水工作也具有隨機(jī)性。

通常應(yīng)急調(diào)水具備如下特征：受水區(qū)發(fā)生嚴(yán)重干旱缺水或遭遇突發(fā)性水污染事件，地區(qū)生活生產(chǎn)用水受到巨大的威脅，嚴(yán)重影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定；受水區(qū)區(qū)域供水水源喪失調(diào)節(jié)能力，受水區(qū)水源無(wú)法得到保障；受水區(qū)區(qū)域按正常調(diào)度方案調(diào)度無(wú)法緩解缺水危機(jī)；水量調(diào)出區(qū)將指標(biāo)內(nèi)用水調(diào)給受水區(qū)，兩者原有權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生變化。

2.應(yīng)急調(diào)水分類

通過(guò)對(duì)我國(guó)已實(shí)施的應(yīng)急調(diào)水案例進(jìn)行歸納總結(jié)，目前應(yīng)急調(diào)水原則上可分為純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三種類型。純公益性的應(yīng)急調(diào)水是指國(guó)家和政府為了解決某些地區(qū)臨時(shí)用水危機(jī)而實(shí)施的對(duì)水量調(diào)出區(qū)沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)急調(diào)水，甚至于連調(diào)水過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用都由國(guó)家和政府來(lái)承擔(dān)。這種調(diào)水的性質(zhì)就是公益性的，例如，在我國(guó)早期特定的社會(huì)背景下 （例如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式），為了解決用水矛盾所采取的一些應(yīng)急調(diào)水工程。準(zhǔn)公益性的應(yīng)急調(diào)水是指國(guó)家和政府為了解決某些地區(qū)的用水危機(jī)而實(shí)施的對(duì)水量調(diào)出區(qū)給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)急調(diào)水。調(diào)水過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用由受水區(qū)承擔(dān)，同時(shí)，對(duì)水量調(diào)出區(qū)由于調(diào)水產(chǎn)生的損失，由受水區(qū)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這種補(bǔ)償相對(duì)于調(diào)水實(shí)際損失來(lái)說(shuō)往往較少。我國(guó)近年所實(shí)施的應(yīng)急調(diào)水就是準(zhǔn)公益性的，這種調(diào)水既充分考慮了國(guó)家和政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民利益的社會(huì)公益性，同時(shí)也適當(dāng)體現(xiàn)了水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和水權(quán)的隸屬關(guān)系，是我國(guó)在目前社會(huì)發(fā)展階段普遍采取的調(diào)水方式。經(jīng)營(yíng)性的應(yīng)急調(diào)水是指受水區(qū)完全按照水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、水權(quán)的隸屬關(guān)系以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)水量調(diào)出區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膽?yīng)急調(diào)水方式，這種調(diào)水方式是純經(jīng)營(yíng)性的市場(chǎng)行為，但是鑒于水資源是一種特殊的資源，在目前發(fā)展階段，我國(guó)不太可能完全按照經(jīng)營(yíng)性的模式實(shí)施應(yīng)急調(diào)水。

二、我國(guó)應(yīng)急調(diào)水存在的問(wèn)題分析

1.應(yīng)急調(diào)水的管理機(jī)制不完善

從我國(guó)已實(shí)施的應(yīng)急調(diào)水工作來(lái)看，在管理機(jī)制上仍存在責(zé)任分工不明確、管理體制不健全、缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制等問(wèn)題。

2.應(yīng)急調(diào)水費(fèi)用分?jǐn)偰Ｊ讲缓侠?/h3>

目前，實(shí)施應(yīng)急調(diào)水的經(jīng)費(fèi)一般都包括工程建設(shè)投資、輸水管理經(jīng)費(fèi)、引水水資源費(fèi)三部分，投資模式屬中央與地方匹配，且中央投資比例較大，這在一定程度上減輕了受水區(qū)的資金壓力，但也往往造成非受水區(qū)對(duì)中央投資的期望值過(guò)大，用水與供水方在投資、水價(jià)等問(wèn)題上存在爭(zhēng)議和糾紛。

3.應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償方式不明確

現(xiàn)有應(yīng)急調(diào)水過(guò)程中基本沒(méi)有補(bǔ)償?shù)拿鞔_概念，一般采取水資源費(fèi)的方式進(jìn)行補(bǔ)償，這不利于應(yīng)急調(diào)水實(shí)施的長(zhǎng)效推行。

4.應(yīng)急調(diào)水工程體系不完善

通過(guò)對(duì)已實(shí)施應(yīng)急調(diào)水的分析，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急調(diào)水輸水工程存在諸多問(wèn)題，例如河道不暢、卡口較多、河道排污現(xiàn)象嚴(yán)重、河渠墾殖等等，限制了引水的規(guī)模和能力。

5.應(yīng)急調(diào)水缺乏預(yù)案支持或預(yù)案發(fā)揮作用不明顯

在以往應(yīng)急調(diào)水過(guò)程中，各級(jí)管理部門通常沒(méi)有調(diào)水預(yù)案，即使制定了預(yù)案也普遍存在科學(xué)性和可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

6.應(yīng)急調(diào)水的損失評(píng)估和效益分析手段缺乏

通過(guò)對(duì)我國(guó)已實(shí)施的各類應(yīng)急調(diào)水的分析發(fā)現(xiàn)，由于技術(shù)水平的限制，基本上未對(duì)應(yīng)急調(diào)水所造成的損失和所產(chǎn)生的效益進(jìn)行過(guò)全面的分析評(píng)估。

三、我國(guó)應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制框架初步研究

1.建立應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的基本理念

目前的技術(shù)手段還無(wú)法消除應(yīng)急調(diào)水的可能性，應(yīng)急調(diào)水會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在，長(zhǎng)期的無(wú)償調(diào)水將給水量調(diào)出區(qū)造成難以承受的損失。為此，在調(diào)水中獲益的地區(qū)及產(chǎn)業(yè)應(yīng)適當(dāng)給予受損地區(qū)或產(chǎn)業(yè)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保證各方面生產(chǎn)和生活的正常進(jìn)行。建立應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制能為應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償提供技術(shù)保證和制度保證，通過(guò)受益者對(duì)受損者的合理補(bǔ)償，利用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)控作用，平衡調(diào)水各方權(quán)利和義務(wù)，最大限度地消減應(yīng)急調(diào)水的負(fù)面作用，實(shí)現(xiàn)效率與公平的兼顧。基于公共產(chǎn)品理論、外部性理論和環(huán)境資源價(jià)值理論，分析我國(guó)水資源總體配置情況和應(yīng)急調(diào)水特點(diǎn)，綜合國(guó)內(nèi)外研究成果，從我國(guó)應(yīng)急調(diào)水實(shí)際工作出發(fā)，提出應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的基本框架。

2.建立應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的基本思路和原則

（1）基本思路

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，保障居民飲用水安全，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧，實(shí)現(xiàn)流域或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目的，以流域水資源綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，厘清相關(guān)各方利益關(guān)系為核心，發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用，建立符合中國(guó)國(guó)情的應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制基本框架。

（2）基本原則

一是堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的基本原則。厘清應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償責(zé)任主體，確定應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍。二是堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的基本原則。要充分發(fā)揮政府在應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的引導(dǎo)作用，制定并完善政府調(diào)節(jié)、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策法規(guī)，引導(dǎo)建立多元化籌資渠道和市場(chǎng)化運(yùn)作方式。三是堅(jiān)持因地制宜、積極創(chuàng)新、突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)的原則。積極總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合流域各水系和地區(qū)的特點(diǎn)，探索建立多樣化的應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償方式，創(chuàng)新機(jī)制。

3.應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的基本框架

建立應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)在厘清應(yīng)急調(diào)水的目的、性質(zhì)和類別的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確不同目的、性質(zhì)和類別的應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、以及補(bǔ)償資金來(lái)源等。

4.建立應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的有關(guān)問(wèn)題

目前，我國(guó)已經(jīng)發(fā)生的應(yīng)急調(diào)水主要有以下幾種情況：一是解決因干旱引發(fā)的城鎮(zhèn)飲用水短缺的應(yīng)急調(diào)水。造成城鎮(zhèn)飲用水短缺的原因有可能是遭遇嚴(yán)重干旱或是城市飲用水水源受到污染，水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)。二是緩解濕地、湖泊生態(tài)惡化的應(yīng)急調(diào)水。其目的是解決我國(guó)主要濕地、湖泊生態(tài)保護(hù)區(qū)在遭遇嚴(yán)重干旱時(shí)維護(hù)其生態(tài)功能的最低需水。三是改善河湖水質(zhì)（含水污染突發(fā)事件造成的水體污染）的應(yīng)急調(diào)水。主要有兩種情況：因河流、湖泊周邊工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)突發(fā)事故，造成水體嚴(yán)重污染；河流、湖泊城市段的水體遭受污染，產(chǎn)生富營(yíng)養(yǎng)化和藍(lán)藻暴發(fā)。本研究針對(duì)以上三種情況分析研究建立解決應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的有關(guān)問(wèn)題。

（1）補(bǔ)償主體

①解決因干旱引發(fā)的城鎮(zhèn)飲用水短缺的應(yīng)急調(diào)水。補(bǔ)償主體主要是受益區(qū)地方政府和應(yīng)急調(diào)水直接受益的用水戶?？紤]在嚴(yán)重干旱年實(shí)施應(yīng)急調(diào)水為受益地區(qū)的群眾生活、生產(chǎn)用水提供了安全保障，因應(yīng)急調(diào)水直接受益的用水戶 （企業(yè)和個(gè)人）在此期間承擔(dān)高于常態(tài)情況的水價(jià)也是合情合理的，應(yīng)列為補(bǔ)償主體之一。

②緩解濕地、湖泊生態(tài)惡化的應(yīng)急調(diào)水。濕地、湖泊的功能具有明顯的公益性，補(bǔ)償主體應(yīng)以國(guó)家或地方政府為主。同時(shí)，直接受益的當(dāng)?shù)卣怖響?yīng)列為補(bǔ)償主體之一。

③改善河湖水質(zhì)（含水污染突發(fā)事件造成的水體污染）的應(yīng)急調(diào)水。按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的基本原則，應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體理應(yīng)是造成水體污染的企業(yè)、單位或個(gè)體。工業(yè)生產(chǎn)、企業(yè)生產(chǎn)突發(fā)事故造成水體嚴(yán)重污染，應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體應(yīng)是造成水體污染的單位；河流、湖泊城市段的水體遭受污染和富營(yíng)養(yǎng)化而采取的應(yīng)急調(diào)水，由于造成水體污染的責(zé)任主體不明確，應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體只能是地方政府和中央政府。

（2）補(bǔ)償對(duì)象

應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償對(duì)象包括流域機(jī)構(gòu)、供水工程管理機(jī)構(gòu)和受損失的地方政府或用水戶。應(yīng)急調(diào)水的水源與接受補(bǔ)水的地區(qū)，可能同屬一個(gè)流域，也可能是不同流域；可能同屬一個(gè)行政管轄區(qū)域內(nèi)，也可能是跨行政管轄區(qū)域的。

不同流域間的應(yīng)急調(diào)水，補(bǔ)償對(duì)象可能是流域機(jī)構(gòu)，也可能是供水的水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，或者是因?qū)嵤?yīng)急補(bǔ)水受到損失的地方政府或用水戶。

當(dāng)應(yīng)急調(diào)水的水源與接受補(bǔ)水的地區(qū)同屬一個(gè)流域，補(bǔ)償對(duì)象是被調(diào)水的水庫(kù)管理局或因?qū)嵤?yīng)急補(bǔ)水而減少了發(fā)電效益的水電站、減少農(nóng)業(yè)灌溉用水受損的縣（市）。

（3）補(bǔ)償方式

補(bǔ)償可因地制宜采用多種方式，如上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行補(bǔ)償，可用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、撥款；在同級(jí)地方政府之間，可采用撥款，也可采取建設(shè)項(xiàng)目、合作項(xiàng)目的方式進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)企業(yè)的補(bǔ)償可直接撥款。

（4）資金來(lái)源

補(bǔ)償資金來(lái)源主要是地方政府財(cái)政和中央財(cái)政，包括中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、撥款方式的救災(zāi)、補(bǔ)助專項(xiàng)資金，以及有關(guān)部門設(shè)置的各類相關(guān)基金、社會(huì)救災(zāi)資金等。

四、我國(guó)建立應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的建議

1.建立健全應(yīng)急調(diào)水管理體制

鑒于應(yīng)急調(diào)水的復(fù)雜性，應(yīng)針對(duì)不同類型的應(yīng)急調(diào)水，明確國(guó)家、流域、地方的職責(zé)分工，編制應(yīng)急調(diào)水預(yù)案，逐步建立健全應(yīng)急調(diào)水管理體制。

2.建立健全應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償制度

遵循“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”和“公平、公正”的原則，逐步從法律法規(guī)的層面上建立健全應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償制度，研究制定應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償暫行辦法，適時(shí)出臺(tái)應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償條例，使應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償工作逐步走上法治的軌道。

3.建立應(yīng)急調(diào)水和補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估制度

應(yīng)急調(diào)水和補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估是對(duì)應(yīng)急調(diào)水過(guò)程和補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)評(píng)估和總結(jié)，是改進(jìn)應(yīng)急調(diào)水工程和補(bǔ)償機(jī)制的前提。為了不斷完善應(yīng)急調(diào)水工作，建立應(yīng)急調(diào)水和補(bǔ)償?shù)暮笤u(píng)估制度十分必要。

4.完善應(yīng)急調(diào)水費(fèi)用和補(bǔ)償資金的財(cái)政投入政策

進(jìn)一步完善應(yīng)急調(diào)水費(fèi)用和補(bǔ)償資金的財(cái)政投入政策，明確不同類型應(yīng)急調(diào)水費(fèi)用的中央和地方財(cái)政分?jǐn)偙壤约把a(bǔ)償資金的籌措方案。

5.進(jìn)一步研究應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

應(yīng)急調(diào)水類型復(fù)雜，應(yīng)急調(diào)水對(duì)受水區(qū)產(chǎn)生的影響也是各不相同。因此，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度，建議繼續(xù)深入研究應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為建立科學(xué)的應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系奠定基礎(chǔ)。

[1]劉曉巖，薛建國(guó).2003年旱情緊急情況下黃河水量調(diào)度工作綜述[J].人民黃河，2003（10）.

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責(zé)任編輯 邵自平

Preliminary study on the compensation mechanism of emergent water dispatch

Zhang Haibin,Su Zhicheng,Song Jianjun

With global climate change and increased human activities,drought and sudden water pollution incident has been a growing threat on our water sources,wetlands,lakes and other water systems.The implementation of emergency water dispatch is effective to deal with such incidents.Based on the analysis of the emergency situation and problems of water diversion in China,the compensation mechanism for emergency transfer and content of the framework of the emergency transfer compensation system and related issues are discussed,which is helpful to standardize the work of emergency water dispatch and further development of researches on compensation mechanism of emergency water dispatch.

emergency water dispatch; compensation mechanism; framework

張海濱，工程師。

TV68

C

1000-1123（2011）11-0007-03

2011-04-30