高校國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資管理制度創(chuàng)新研究

摘 要：本文指出了高校國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資管理制度創(chuàng)新的必要性，結合當前高校發(fā)展現(xiàn)狀，從政策依據(jù)、功能定位、探索過程、基本體系探討了如何進行管理制度的創(chuàng)新，在此基礎上提出了制定制度是為了規(guī)范經(jīng)營行為，提高管理效率。

關鍵詞：高校；國有資產(chǎn)；管理；制度

作者簡介：劉芬（1978-），女，湖北浠水人，天津師范大學國有資產(chǎn)管理處實習研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、國有資產(chǎn)管理。

中圖分類號：F123.7文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.34 文章編號：1672-3309（2011）08-86-02

高校國有資產(chǎn)在法律上確認為國家所有，占有使用權是為了滿足發(fā)展教育事業(yè)的需要。高校為了彌補經(jīng)費供給不足及出于盤活國有資產(chǎn)的考慮，在保證教學、科研等工作正常運行的前提下，按照國家有關規(guī)定，以出租、出借、對外投資等形式從事經(jīng)營活動。當前高校經(jīng)營行為較為普遍，但由于缺乏有效的管理機制，未形成系統(tǒng)的制度文件規(guī)范經(jīng)營行為，學校的權益得不到保障，造成了國有資產(chǎn)大量流失。筆者以天津師范大學（以下簡稱“天津師大”）的制度創(chuàng)新為例，探討如何構建相應的管理制度，使高校的經(jīng)營行為規(guī)范化、制度化。

一、管理制度創(chuàng)新的政策依據(jù)

2006年財政部以第36號令頒布的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是目前規(guī)范和加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導性文件，也是高校國有資產(chǎn)管理的政策依據(jù)。因此，高校在制定相關管理文件前必須了解《辦法》相關條款的來龍去脈。《辦法》在原制度文件《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦》（國資事發(fā)[1995]17號）基礎上，取消了“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念。在財政部教科文司對《辦法》解讀中指出，取消這一概念主要是考慮到“經(jīng)營性資產(chǎn)”與“非經(jīng)營性資產(chǎn)”往往較難界定，存在相互轉化而不是單向轉化的問題，且部分資產(chǎn)雖然已用于投資或出租、出借，但在事業(yè)單位的會計賬面中仍然反映為事業(yè)單位占有的資產(chǎn)，只是資產(chǎn)的使用方向發(fā)生了變化，本質上還是非經(jīng)營性質。因此《辦法》不再采用“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念，并在第19條明確指出“事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借等方式?！?

《辦法》第21條、第22條、第23條對事業(yè)單位經(jīng)營行為的審批程序、風險控制、收入管理等均進行了明確規(guī)定?！掇k法》指出事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借等應當進行必要的可行性論證，并提出申請，經(jīng)主管部門審核同意后，報同級財政部門審批；財政部門和主管部門應當加強對事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借等行為的風險控制；事業(yè)單位對外投資收益以及利用國有資產(chǎn)出租、出借等取得的收入應當納入單位預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。此外，《辦法》第7條、第8條在確定部門職責時均將事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借等經(jīng)營行為單獨作為一項重要工作列入其中，第32條指出利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借等事項時應當出具《產(chǎn)權登記證》。

二、管理制度創(chuàng)新的目標功能

我國高校近年發(fā)展迅速，規(guī)模不斷擴大，與此同時，經(jīng)營行為越來越多，原有的管理模式逐漸不能與之相適應，弊端日益凸現(xiàn)。如何適應時代發(fā)展的需要，建立行之有效的管理制度，規(guī)范高校國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資的行為具有重要意義。具體而言，高校國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資管理制度的功能作用主要包括以下幾方面。

（一）確立基本原則

高校國有資產(chǎn)是為了發(fā)展教育事業(yè)的需要，允許高校利用國有資產(chǎn)進行經(jīng)營是為了彌補教育經(jīng)費的不足。因此，高校國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資等必須在保證教學、科研等工作正常運行的前提下，按照國家有關政策規(guī)定，遵循投資回報、風險控制和跟蹤管理的原則，確保學校國有資產(chǎn)完整和利益最大化，所得收入實行專項管理，納入學校預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。

（二）理順管理體制

目前高校對國有資產(chǎn)經(jīng)營行為普遍缺乏系統(tǒng)完整的管理體制，沒有統(tǒng)一集中的有效管理機構，這是高校經(jīng)營秩序較為混亂的重要原因。因此，理順管理體制是規(guī)范高校國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資的前提條件。天津師大制度文件規(guī)定，國有資產(chǎn)管理處為出租、出借等的主管部門，對用于出租、出借等的國有資產(chǎn)進行分類和審定，根據(jù)類別確定資產(chǎn)的委托管理部門，并確保學校資產(chǎn)的收益；委托管理部門負責國有資產(chǎn)出租、出借的日常管理，并依法履行相關協(xié)議條款；國有資產(chǎn)管理委員會負責審批。

（三）嚴格審批程序

嚴格按照程序進行審批是規(guī)范經(jīng)營行為的重要環(huán)節(jié)，是高校國有資產(chǎn)科學經(jīng)營的重要保障。天津師大制度文件規(guī)定國有資產(chǎn)出租、出借等，按照資產(chǎn)的委托管理部門提出申請、主管部門（國有資產(chǎn)管理處）審核材料、國有資產(chǎn)管理委員會審批的程序執(zhí)行，只有批準后方可實施。資產(chǎn)的委托管理部門辦理國有資產(chǎn)出租、出借等審批手續(xù)時，應嚴格按照學校的要求提交申請報告及其他相關資料。

（四）確定收入管理

學校對國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資等應實行專項管理。實現(xiàn)的收益應全部上繳學校，實行“收支兩條線”管理。同時，學校按照激勵和約束并重的原則，應給予資產(chǎn)的經(jīng)營部門一定數(shù)額的管理服務經(jīng)費和維修維護經(jīng)費，以保證學校用于出租、出借、對外投資的國有資產(chǎn)的完整和保值增值。

（五）強化管理與監(jiān)督

高校的經(jīng)營行為較為復雜，還必須加強經(jīng)營過程中的具體管理與監(jiān)督。天津師大制度文件規(guī)定主管部門（國有資產(chǎn)管理處）和委托管理部門要加強對國有資產(chǎn)出租、出借等管理、監(jiān)督，完善相應管理制度。要堅持內部監(jiān)督與財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督相結合，制止國有資產(chǎn)使用中的各種違法違紀行為，防止國有資產(chǎn)流失，維護國有資產(chǎn)的合法權益。對于資產(chǎn)使用中的違法違紀行為按照學校規(guī)定和國家相關法律法規(guī)進行處理。

三、管理制度創(chuàng)新的探索過程

制度不應是無源之水、無本之木，它是在管理實踐中總結出來的。理論上完美的制度如果不具有可行性與可操作性，則是無效的制度。因此，管理制度的生命力在于符合客觀現(xiàn)實，經(jīng)得住實踐檢驗，具有可行性與可操作性。天津師大為了適應快速發(fā)展的需要，在原設備處的基礎上于2007年11月正式成立了國有資產(chǎn)管理處，并新設立了經(jīng)營監(jiān)督管理科，負責全校經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)督管理。新部門成立伊始，領導班子即著手制度建設，在《天津師范大學國有資產(chǎn)管理辦法》基本定稿的情況下，針對我校經(jīng)營行為研究制訂相關管理辦法。在制定制度的過程中，為了確保制度的質量，使制度具有可行性與可操作性，天津師大國有資產(chǎn)管理處除了廣泛收集閱讀相關的政策法規(guī)、查閱其它高校相關的管理辦法、不斷從管理實踐中累積經(jīng)驗外，還做了大量工作。一是深入校外多所高校進行考察調研、交流學習。如先后赴山東師范大學、山東大學、首都師范大學、華中師范大學以及天津市高校等進行考察調研，汲取先進的管理經(jīng)驗。通過走訪調研發(fā)現(xiàn)，高校關于經(jīng)營性資產(chǎn)的管理普遍在摸索中，是國有資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，有關經(jīng)營性資產(chǎn)的管理尚未有比較成熟的實踐經(jīng)驗及理論經(jīng)驗可借鑒。二是校內廣泛征集相關部門的意見，經(jīng)過多次討論修改。如先后多次邀請紀檢、財務處、后勤管理處、教務處、社科處、科技處等相關部門的主要負責人及主管校領導召開座談會征詢意見，并多次將制度文件的審閱稿提交相關部門負責人及主管校領導進審閱，收集修改意見。通過反復的互動過程，并結合具體工作實際，對制度文件進行了多次調整修改，最終確定了管理制度體系，理順了管理體制、確定了責任主體、明確了審批流程等，相應的系列制度文件也最終出臺實施。

四、管理制度創(chuàng)新的基本體系

近年隨著高校國有資產(chǎn)總量的迅速增加，高校的經(jīng)營行為越來越多，涉及面越來越廣、類型越來越復雜。因此，高校國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資管理的制度體系必須涵蓋到經(jīng)營行為的方方面面、不留空隙。天津師大根據(jù)用于經(jīng)營的國有資產(chǎn)的類別及經(jīng)營的性質及相關法律法規(guī)，結合學校實際，制定了國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資管理的系列制度文件。最初起草的是《天津師范大學國有資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》，經(jīng)過多次討論研究后，制度調整為《天津師范大學國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資管理辦法》，最終考慮到制度的可行性與可操作性，修改成《天津師范大學國有資產(chǎn)出租、出借管理辦法》、《天津師范大學國有資產(chǎn)對外投資管理辦法》、《天津師范大學國有資產(chǎn)有償服務管理辦法》等。其中，《天津師范大學國有資產(chǎn)出租、出借管理辦法》主要針對天津師大國有資產(chǎn)中長期用于經(jīng)營性活動的固定資產(chǎn)的管理，如商鋪、超市等長期以出借出租等形式存在的固定資產(chǎn)；《天津師范大學國有資產(chǎn)對外投資管理辦法》主要針對天津師大國有資產(chǎn)以投資的形式存在的資產(chǎn)的管理，如合作辦學、校辦產(chǎn)業(yè)等；《天津師范大學國有資產(chǎn)有償服務管理辦法》主要針對學校占有使用的土地及水面、房屋及構筑物、儀器設備、家具等短期對外提供服務的固定資產(chǎn)的管理。此外，涉及無形資產(chǎn)的經(jīng)營管理在《天津師范大學無形資產(chǎn)管理辦法》中另有規(guī)定。該制度體系較為全面地覆蓋了經(jīng)營行為的方方面面，從國有資產(chǎn)經(jīng)營的類別、經(jīng)營性質等方面制定了系列配套文件，對國有資產(chǎn)的出租、出借、對外投資等經(jīng)營行為進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，制度文件均明確規(guī)定了管理體制、審批流程、經(jīng)營的基本原則、收入管理、責任主體等。

五、結語

目前高校的經(jīng)營行為較為普遍，但對應的管理及制度建設卻相對滯后。天津師范大學國有資產(chǎn)管理處根據(jù)相關的法律法規(guī)，經(jīng)過精心組織、深入研究，制定了較為完整的系列管理制度，這為規(guī)范學校的經(jīng)營行為提供了制度支撐。 （責任編輯：李綜藝）

參考文獻：

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