農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題及成因

徐浙坪

摘 要：我國(guó)開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已有多年，這在各省已成為一種普遍現(xiàn)象，并取得了一定的成效。但是流轉(zhuǎn)實(shí)踐中也暴露出來很多問題，亟待解決。本文以浙江省湖州市為例，通過研究湖州市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的情況及流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，探討了其中存在的主要問題，并剖析了產(chǎn)生這些問題的主要成因。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；湖州

中圖分類號(hào)：F922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.15 文章編號(hào)：1672-3309（2011）08-39-03

“十二五”規(guī)劃中提出：“按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機(jī)制?！苯陙?，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的提高，尤其是改革開放以后，對(duì)建設(shè)用地的需求量越來越大，但是城市建設(shè)用地面積畢竟有限。國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量已達(dá)到0.227億公頃（3.41億畝），其中農(nóng)村集體建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍[1] 。建設(shè)用地供不應(yīng)求的矛盾不斷激化，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通已成為一種必然趨勢(shì)，分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題以及產(chǎn)生這些問題的原因具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地的界定

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）并沒有明確定義農(nóng)村集體建設(shè)用地的概念，因此到目前為止，理論界對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的界定尚沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。總的來看，農(nóng)村集體建設(shè)用地有如下特征：（１）非國(guó)有土地，所有權(quán)屬于農(nóng)民集體；（２）非農(nóng)用地；（３）非未利用土地；（４）國(guó)家根據(jù)土地利用規(guī)劃，合法的建設(shè)用地。一般來講，農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民集體所有的，依法批準(zhǔn)的用于村民建設(shè)住宅、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)的、位于農(nóng)村的土地。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的概念

按流轉(zhuǎn)的客體分，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以分為所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。所有權(quán)流轉(zhuǎn)是指一種不可逆的單向流轉(zhuǎn)，是由國(guó)家對(duì)集體所有土地征用引起的，使土地所有權(quán)從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的一種流轉(zhuǎn)方式。使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一般意義上的土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民集體或個(gè)人將集體所有土地的使用權(quán)通過各種方式讓與他人使用的行為，包括土地使用權(quán)的有償出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、折價(jià)入股和抵押等。使用權(quán)流轉(zhuǎn)又可以分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。初次流轉(zhuǎn)是根據(jù)“土地所有權(quán)和使用權(quán)可以相分離”的原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過土地出租、折價(jià)入股等形式，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)分離，有償或無(wú)償?shù)貙⑹褂脵?quán)轉(zhuǎn)移或讓渡給其他單位或個(gè)人的行為。再次流轉(zhuǎn)是指已經(jīng)從集體經(jīng)濟(jì)組織得到集體土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，在法定或合同約定的使用期限到期前，將該建設(shè)用地的使用權(quán)通過一定的方式再次轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人的行為[2]。

二、湖州市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

1.湖州試點(diǎn)情況介紹

浙江湖州試點(diǎn)是把解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地資產(chǎn)處置作為出發(fā)點(diǎn)的。1997年下半年，湖州市土地資源管理局最先在軋村鎮(zhèn)開展了試點(diǎn)，改制企業(yè)采用租賃的方式獲取集體土地使用權(quán)。1999年初，湖州市在善璉鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)。這次試點(diǎn)的流轉(zhuǎn)方式除了采用租賃方式外，新增了一次轉(zhuǎn)讓30-40年和作價(jià)入股等方式。這一年湖州市在全市推廣善璉鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并探索制定出了集體建設(shè)用地市場(chǎng)管理辦法。湖州市對(duì)建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地不允許搞流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)權(quán)返利，同時(shí)嚴(yán)禁集體土地搞商貿(mào)和房地產(chǎn)開發(fā)[3]。

在此基礎(chǔ)上，湖州市對(duì)存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了探索。當(dāng)時(shí)善璉鎮(zhèn)個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，用地需求猛增，但是這些個(gè)私企業(yè)資金不足，無(wú)力使用昂貴的國(guó)有土地，而集體建設(shè)用地卻存在大量閑置，于是，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)自然將矛頭轉(zhuǎn)向了集體建設(shè)用地。1999年湖州市國(guó)土資源局在善璉鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，采取保留集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合一定原則的條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

到2004年，湖州市共辦許可項(xiàng)目604個(gè)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)521.82公頃，集體組織共獲益1.5億元。但是，湖州市的試點(diǎn)工作是相當(dāng)謹(jǐn)慎的，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)施加了嚴(yán)格限制條件，主要進(jìn)行的是存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，占了90%以上[4]。

2.湖州市土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢(shì)

（１）流轉(zhuǎn)形式趨于多樣而流轉(zhuǎn)量趨減。湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。作為浙江省最早的試點(diǎn)地區(qū)，到目前為止湖州市的流轉(zhuǎn)形式已包括轉(zhuǎn)讓、出讓、租賃、入股、抵押等。轉(zhuǎn)讓、租賃是多年來流轉(zhuǎn)中最主要的兩種形式，近幾年，通過入股、抵押等方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)也在逐漸增多。但是相反的，流轉(zhuǎn)量總體上處于減少趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在1997—1999年間急劇增多，2000年后出現(xiàn)減少趨勢(shì)。2006年，湖州市南潯區(qū)千金鄉(xiāng)發(fā)生集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共10家，流轉(zhuǎn)面積49125.7平方米，獲流轉(zhuǎn)收益2917542元[5]。

（２）流轉(zhuǎn)多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部。一般而言，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)活躍程度與所處市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)[6]。這一點(diǎn)在湖州市的流轉(zhuǎn)中得到了很好的體現(xiàn)。近年來，湖州市經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展。到2010年末，湖州市總面積5818平方公里，城市化水平達(dá)55.1%，中心城市建成區(qū)面積78.8平方公里。湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多數(shù)發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部，在離市區(qū)較遠(yuǎn)的農(nóng)村相對(duì)較少。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，受城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的輻射較強(qiáng)，對(duì)集體建設(shè)用地的需求旺盛，流轉(zhuǎn)非?；钴S，市場(chǎng)化程度較高，并已形成一定的規(guī)模。而在離城市較遠(yuǎn)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，受到城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的輻射很弱甚至沒有，對(duì)集體建設(shè)用地的需求十分少，流轉(zhuǎn)活躍程度較低，幾乎不存在流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，并且形式單一，規(guī)模也較小，甚至存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后土地出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象[7]。

（３）流轉(zhuǎn)主體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主。流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但依然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)為主。一直以來，湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占據(jù)著主要地位。根據(jù)調(diào)查資料，參與流轉(zhuǎn)的用地中80%以上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地。

（４）流轉(zhuǎn)定價(jià)模糊。流轉(zhuǎn)定價(jià)方法模糊。從湖州市幾個(gè)典型村的調(diào)查資料，我們可以發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益已經(jīng)成為村集體的重要收入來源，在村集體的收入中占很大比重。但是，在流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)濟(jì)組織通常采用一種既不界定面積，也不量化價(jià)值的方法，即把土地與房產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等集體資產(chǎn)捆綁，進(jìn)行模糊定價(jià)，合并收取土地收益或租金。

（５）“規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待”的流轉(zhuǎn)政策。湖州市目前主要采取“規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待”的流轉(zhuǎn)政策。湖州市國(guó)土資源部規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因合并、兼并、重組及公司改制涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，在符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，將其集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并補(bǔ)辦國(guó)有土地出讓或出租手續(xù)。在城市規(guī)劃區(qū)外的集體非農(nóng)建設(shè)用地，保留集體土地所有權(quán)，依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，收取的土地收益給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例的返回?！?/p>

三、湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題及成因

1.存在的主要問題

（１）隱形市場(chǎng)活躍，私下流轉(zhuǎn)大量存在。近年來湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)比剛開始試點(diǎn)的時(shí)候規(guī)范了許多，但是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)逐下，私下流轉(zhuǎn)依然大量存在。集體建設(shè)用地的所有者和使用者以及使用者和使用者之間利用政府監(jiān)管的缺位進(jìn)行私下交易，建造違法建筑，同時(shí)還有城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民私建房屋。這些違法建設(shè)布局混亂，并使實(shí)際建設(shè)用地面積遠(yuǎn)大于規(guī)劃用地面積，嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，削弱政府對(duì)土地供應(yīng)總量的調(diào)控效力。

（２）收益分配不規(guī)范，各方利益難協(xié)調(diào)。在湖州市的土地流轉(zhuǎn)中，一般都是誰(shuí)交易誰(shuí)收益，缺乏統(tǒng)一的收益分配機(jī)制，各方的利益難以協(xié)調(diào)。個(gè)人出售其房屋，土地收益基本歸個(gè)人所得，也有的需按比例上繳一部分收益作為土地補(bǔ)償費(fèi)；集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓或出租土地使用權(quán)的，收益一般就歸集體所得。另外，還存在部分基層政府截取土地收益的現(xiàn)象。部分基層政府對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民隱瞞土地流轉(zhuǎn)收益，擅自將款項(xiàng)挪作他用。這些舉動(dòng)都嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民集體的合法利益。

（３）缺乏統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的估價(jià)，政府不但沒有出臺(tái)相關(guān)的政策規(guī)定，實(shí)踐中也沒有形成科學(xué)的分等定級(jí)和估價(jià)體系，流轉(zhuǎn)價(jià)格一直處于混亂狀態(tài)。根據(jù)湖州市國(guó)土資源局公布的數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)每年通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)化方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地?cái)?shù)量雖然較過去有所上升，但是依然有限，在實(shí)際操作中協(xié)議方式仍占主要地位。在協(xié)議流轉(zhuǎn)中，土地租金或轉(zhuǎn)讓價(jià)格是由交易雙方直接談判決定的，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有很強(qiáng)的隨意性。

（４）流轉(zhuǎn)后擅自改變土地用途，缺乏有效監(jiān)管。由于政府疏于對(duì)流轉(zhuǎn)后集體建設(shè)用地使用的監(jiān)管，有些用地單位就在獲得土地使用權(quán)后，私自轉(zhuǎn)換土地用途，如將原應(yīng)用于工業(yè)用途的土地擅自用于商業(yè)開發(fā)或房地產(chǎn)開發(fā)等。例如湖州市南潯區(qū)善璉鎮(zhèn)某村經(jīng)濟(jì)合作社在將土地流轉(zhuǎn)給用地企業(yè)時(shí)，明確約定該宗土地僅能用作工業(yè)用地，但是用地企業(yè)卻擅自將土地用于商業(yè)用途，用來經(jīng)營(yíng)餐館和賓館等[8]。

2.產(chǎn)生問題的主要原因

（１）土地產(chǎn)權(quán)不明確。科斯說“權(quán)力的界定是市場(chǎng)交易的基本前提”[9]。也就是說要進(jìn)行市場(chǎng)交易，就要先明晰產(chǎn)權(quán)，只有明確地知道交易對(duì)象所屬的主體，才能進(jìn)行交易。曲福田（1997）認(rèn)為，明晰的產(chǎn)權(quán)應(yīng)包含兩層含義：一是財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系是明確的，二是在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)清晰的前提下，不同權(quán)利主體間的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系是明確的[10]。然而我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)是十分模糊的，集體所有權(quán)是一種不完整的權(quán)利。我國(guó)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體有三種結(jié)構(gòu)形態(tài)。2007年頒布的《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地……依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！睆闹形覀兛梢钥闯?，集體土地的所有者是明確的，然而這三種所有權(quán)主體之間的土地界限卻沒有明確劃分。同時(shí)，由于代表集體行使所有權(quán)的成員行使權(quán)力的過程中責(zé)、權(quán)、利不是一體的，權(quán)利由他們實(shí)施，但是責(zé)任和利益卻由集體來承擔(dān)，這就難免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)成員濫用權(quán)力的現(xiàn)象，產(chǎn)生委托代理成本。這兩方面的原因必然會(huì)導(dǎo)致不同權(quán)利主體之間相互侵權(quán)，加大交易摩擦，阻礙流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行。

（２）流轉(zhuǎn)法律制度不完善。流轉(zhuǎn)制度的不完善首先體現(xiàn)在法律上。雖然現(xiàn)行《土地管理法》第2條和第63條中對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容有所涉及，但是到目前為止，國(guó)務(wù)院仍然沒有出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體操作辦法。不僅如此，流轉(zhuǎn)范圍還受到嚴(yán)格限制，各地流轉(zhuǎn)的依據(jù)僅僅是各地方政府實(shí)施的地方性政策。除了法律基礎(chǔ)外，相關(guān)的配套制度也不完善，如土地登記制度、土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)、地價(jià)管理體系、村民自治制度等均需進(jìn)一步完善。集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位模糊、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不完善、土地產(chǎn)權(quán)不明確以及流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范等，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)中法律糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛不斷，甚至在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人事變動(dòng)時(shí)出現(xiàn)“人走約毀”的現(xiàn)象，農(nóng)民的權(quán)益得不到合法保障。

（３）流轉(zhuǎn)價(jià)格與中介機(jī)制不完善。一是缺乏價(jià)格機(jī)制。只有當(dāng)合同條款和交易價(jià)格由交易雙方完全自愿自由商定時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的功能才能充分發(fā)揮出來。但是目前，作為市場(chǎng)機(jī)制必要組成部分的價(jià)格機(jī)制卻沒有在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中真正建立起來。國(guó)家沒有對(duì)集體建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估建立相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程，實(shí)踐中交易雙方多采用私下協(xié)議方式來確定流轉(zhuǎn)價(jià)格[11]。這將導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格不能反映土地真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值，阻礙土地資源的合理配置。二是流轉(zhuǎn)中介機(jī)制滯后。目前大部分流轉(zhuǎn)項(xiàng)目是在各級(jí)政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，各種流轉(zhuǎn)信息被各級(jí)政府或相關(guān)利益集團(tuán)壟斷。而像土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地融資公司等專業(yè)的流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量還太少，并且處于各自為政的狀態(tài)，沒有形成一個(gè)自上而下、網(wǎng)狀、多功能的完整的體系[12]。

四、結(jié)論

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了城鎮(zhèn)化水平的迅速提高，城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求旺盛與國(guó)有土地供給有限的矛盾激化，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了必然要求。本文在對(duì)湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)情況與當(dāng)前發(fā)展基本態(tài)勢(shì)進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，探討了其中存在的一些問題，主要有：隱形市場(chǎng)活躍，私下流轉(zhuǎn)大量存在；收益分配不規(guī)范，各方利益難協(xié)調(diào)；缺乏統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂；流轉(zhuǎn)后擅自改變土地用途，缺乏有效監(jiān)管等。并認(rèn)為產(chǎn)生這些問題的原因主要有三個(gè)：一是土地產(chǎn)權(quán)不明確；二是流轉(zhuǎn)法律制度不完善；三是流轉(zhuǎn)價(jià)格與中介機(jī)制不完善等。

由于當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處于試點(diǎn)階段，最新的一些流轉(zhuǎn)統(tǒng)計(jì)信息難以獲取，因此，本文采用的數(shù)據(jù)有一定的滯后性，有待于進(jìn)一步深入調(diào)查研究。

(責(zé)任編輯：李綜藝)

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