消防法律沖突的成因及其解決

楊向暉

(河南省商丘市公安消防支隊,河南商丘 476000)

近年來,消防立法速度不斷加快,消防法律數(shù)量也在不斷增加,但隨之也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題:消防法律、法規(guī)、規(guī)章之間相互矛盾、相互沖突的情況日益突出。從某種程度說,這種法律沖突給消防法制建設(shè)和依法治火帶來了不少負(fù)面效應(yīng)。因此,探討消防法律沖突的成因,尋求消防法律沖突的解決機制,以維護消防法制的統(tǒng)一、消防法律的權(quán)威,是一個迫切需要解決的問題。

1.消防法律沖突及其表現(xiàn)

消防法律體系在立、改、廢的過程中,因新舊銜接和立法技術(shù)等原因,法律體系內(nèi)不同程度地存在著不協(xié)調(diào)和不統(tǒng)一。

1.1 消防法律沖突的含義

通常而言,消防法律沖突只是社會沖突的變種。目前,消防法律沖突本身有三種含義:

(1)國內(nèi)的消防法律和法規(guī)與該國締結(jié)或者參加的國際條約有不同規(guī)定,導(dǎo)致法律適用上的沖突;

(2)在涉外民事法律關(guān)系中所涉及的外國消防法的規(guī)定與本國消防法的規(guī)定相抵觸或不一致;

(3)擁有立法權(quán)的機關(guān)所制定的消防法律和法規(guī)在基本原則和內(nèi)容方面做出不同的乃至相反的規(guī)定,導(dǎo)致相互抵觸或不一致。

1.2 法律沖突的表現(xiàn)

1.2.1.消防法律、法規(guī)和規(guī)章之間的沖突。比如在火災(zāi)隱患整改程序方面,《消防法》第 60條規(guī)定營業(yè)性場所“占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口或者有其他妨礙安全疏散行為的”,“責(zé)令改正,處五千元以上五萬元以下罰款”,而公安部 107號令第 22條規(guī)定“疏散通道、安全出口數(shù)量不足或者嚴(yán)重堵塞,已不具備安全疏散條件的”,“應(yīng)當(dāng)對危險部位或者場所予以臨時查封”。

1.2.2.技術(shù)規(guī)范之間的沖突。部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不統(tǒng)一。例如:在防火墻、承重墻、樓梯間的墻等耐火極限的要求上,《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GB50016-2010)比《高層民用建筑設(shè)計防火規(guī)范》(2005版)的要求高,不符合現(xiàn)實需要。現(xiàn)有的《小型石油庫和汽車加油站設(shè)計規(guī)范》與《建筑設(shè)計防火規(guī)范》關(guān)于加油站防火間距等方面也存在沖突。

1.2.3.地方消防立法與國家消防立法的沖突。地方消防法規(guī)和地方政府消防規(guī)章是我國消防法律體系的重要組成部分,但有的地方在制定地方消防法規(guī)和地方政府消防規(guī)章時未嚴(yán)格貫徹國家法律的精神和WTO規(guī)則,擅自設(shè)立地方保護主義條款,封鎖地方產(chǎn)品市場。如有的地方強行規(guī)定外來消防產(chǎn)品必須接受當(dāng)?shù)刭|(zhì)量檢測,有的任意設(shè)置消防行政審批項目,阻礙了外來產(chǎn)品的自由流通,提高了外來企業(yè)進入本地市場的門檻,違背了WT O建立統(tǒng)一、開放市場的原則。

1.2.4.消防法律與其他部門法律之間存在相互沖突?！断婪ā返谒臈l規(guī)定軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠的消防工作由其主管單位監(jiān)督管理,其他領(lǐng)域的消防工作由公安消防機構(gòu)負(fù)責(zé)。但《消防法》實施后,交通部對水上消防監(jiān)督管轄分工的規(guī)定并未根據(jù)《消防法》作相應(yīng)調(diào)整,而是仍按過去的分工方式進行管轄,違背了《消防法》的立法精神。以長江為例,實施消防監(jiān)督管理的單位有長江航運、港口航運、航監(jiān)部門、地方公安等,管理機關(guān)多,頭緒復(fù)雜,消防安全工作無法落實。

2.消防法律沖突的成因

如果消防法律之間相互打架,它給消防管理帶來的不是秩序,而是混亂,會損害消防法律本身的信譽和人們對消防法律的信仰,從而使依法治火的理念難以建立。究其原因,主要有以下幾方面:

2.1 全國人大及其常委會的立法權(quán)限的劃分是宏觀上的,并不明確,在實踐中難以把握。如《憲法》第 62條規(guī)定:“全國人民代表大會行使下列職權(quán):(一)修訂憲法;(二)監(jiān)督憲法的實施;(三)制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律……”《憲法》第 67條規(guī)定:“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán):(一)解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施;(二)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外其他的法律;(三)在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸;(四)解釋法律……”法律解釋日益增多,其與法律之間的效力等級、使用問題就更讓人“霧里看花”,琢磨不透了。

2.2 “多類結(jié)合方式”產(chǎn)生的法律矛盾。各種消防法律、規(guī)范性文件、行政法規(guī)、部門規(guī)章在類別上存在區(qū)別,自治條例、單行條例既是地方規(guī)范性文件,同時又與其他的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在立法依據(jù)、權(quán)限范圍和表現(xiàn)形式方面有著諸多不同,把它們劃入同樣的效力等級,也會產(chǎn)生一些消防法律沖突。

2.3 在體制轉(zhuǎn)型中,由于不能及時對消防法律加以修訂、廢止和清理,因而出現(xiàn)大量新法與舊法、普通法和程序法之間的沖突。

2.4 經(jīng)濟利益的驅(qū)動。經(jīng)濟利益多元化,致使為了局部和地方私利而產(chǎn)生地方、部門保護主義,是產(chǎn)生消防法律沖突的經(jīng)濟根源。利益的多元化使消防立法利益的含量越來越高,法律背后是經(jīng)濟利益,許多消防法律的沖突實際上是經(jīng)濟利益之爭。由于存在著大量由部門和地方利益所驅(qū)動產(chǎn)生的立法,嚴(yán)重影響了我國消防立法的權(quán)威性、科學(xué)性和法制統(tǒng)一性。

3.消防法律沖突的解決

就目前而言,主要可以采用以下一些方法來解決法律沖突。

3.1 清理統(tǒng)一消防法律法規(guī),做好立、改、廢工作。以修訂后的《消防法》為基礎(chǔ),對現(xiàn)行的消防法律、法規(guī)、規(guī)章,包括地方性法規(guī)、規(guī)范性文件以及消防技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)進行認(rèn)真清理,將其納入《消防法》的整體框架之中。抓緊制定完善與WTO規(guī)則相關(guān)的法律條文和技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。廢止一些已經(jīng)不適應(yīng)形勢要求的消防法律法規(guī)。按照《立法法》的法律審查程序,對國務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及各地的規(guī)定,加以清理統(tǒng)一,取消與《消防法》不一致或差異較大的內(nèi)容,使我國的消防法律法規(guī)形成一個完整統(tǒng)一的體系。

3.2 完善消防法律外部的有關(guān)法律。協(xié)調(diào)統(tǒng)一消防法律和其他相關(guān)法律規(guī)范,將消防法律的某些立法目的、執(zhí)法程序和社會化消防管理要求體現(xiàn)在相關(guān)的刑事、行政、民商等部門法律之中,例如在《教育法》、《勞動法》中明確消防安全宣傳教育培訓(xùn)的內(nèi)容,在《建筑法》中設(shè)定某些建筑工程的消防設(shè)計審核的前置程序,在工商、文化、衛(wèi)生等部門的相關(guān)法律中明確特定場所開業(yè)前的消防審批前置條件,在金融、保險法中確立消防安全評估和保險的聯(lián)動機制,在治安、刑事、訴訟等方面統(tǒng)一有關(guān)消防法律責(zé)任的內(nèi)容,以建立一個與消防法律相配套、內(nèi)容完整統(tǒng)一的社會消防法律法規(guī)體系。

3.3 制定涉外消防法律法規(guī)。在《消防法》立法或者部門立法以及涉外商事法律規(guī)范中,增加有關(guān)涉外消防產(chǎn)品、涉外消防專利技術(shù)、利用外資生產(chǎn)消防產(chǎn)品企業(yè)、外資企業(yè)和進出口貨物等消防安全管理方面的內(nèi)容,宣傳和推廣我國的消防法律規(guī)范,使我國的消防法律規(guī)范符合國際法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn),

4.消防法律沖突中的法律適用

4.1 消防法律沖突中的法律適用原則

除憲法具有最高的法律效力以外,根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定,法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、規(guī)章都是我國法律體系的組成部分。由于制定的機關(guān)不同、時間不同、背景不同,它們之間不可避免地會出現(xiàn)不一致或者沖突的情況。所以,為了順利實施法律,保障法律實施的效果,需要規(guī)定在法律規(guī)范之間存在不一致或沖突時,根據(jù)哪些原則選擇應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)范。法的適用原則主要有以下幾條:

4.1.1 上位法優(yōu)于下位法。上位法是指效力等級高的法律;下位法是相對于效力等級高的法律來說的,指效力等級低的法律。

4.1.2 同位階的法律規(guī)范具有同等效力,在各自權(quán)限范圍內(nèi)實施。

4.1.3 同一機關(guān)制定的法律,特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。

4.1.4 同一機關(guān)制定的法律,新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定;

4.1.5 一般情況下,法律不溯及既往。是否溯及既往,是指法對它發(fā)生效力之前發(fā)生的事件和行為是否適用的問題。

4.2 消防法律沖突中法律適用的具體規(guī)定

4.2.1 一般法與特別法的適用

特別規(guī)定是指根據(jù)某種特殊情況和需要規(guī)定的法律規(guī)范;一般規(guī)定是指調(diào)整某一類社會關(guān)系的法律規(guī)范。根據(jù)立法法的規(guī)定,同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定。

4.2.2 新法與舊法的適用

根據(jù)立法法的規(guī)定,同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。

4.2.3新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定之間的適用

根據(jù)立法法的規(guī)定,全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律之間,對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,執(zhí)法機關(guān)不能確定如何適用時,由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

4.2.4 地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的適用

根據(jù)立法法的規(guī)定,地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致,不能確定如何適用時,由國務(wù)院提出意見,國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的,應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的,應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

4.2.5 較大的市的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)政府規(guī)章之間的適用

較大的市的地方性法規(guī)與其所在的省、自治區(qū)政府規(guī)章就同一事項的規(guī)定不一致時,根據(jù)立法法規(guī)定,省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進行審查時,發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的,應(yīng)當(dāng)作出處理決定。實踐中,有些地方的立法條例規(guī)定:(1)如果省人民政府的規(guī)章不適當(dāng),省人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)責(zé)成省人民政府修改,或者由常務(wù)委員會決定,撤銷省人民政府的規(guī)章。(2)如果較大的市的地方性法規(guī)不適當(dāng),應(yīng)當(dāng)建議較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會修改地方性法規(guī),然后再予批準(zhǔn)。(3)已經(jīng)省人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)不適當(dāng),省人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)建議較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會修改地方性法規(guī),或者由省人民代表大會予以撤銷。

4.2.6 國內(nèi)法和國際法

國內(nèi)法是指一國特定國家機關(guān)制定并適用于該國主權(quán)所管轄范圍內(nèi)的法律。國際法是指由參與國際關(guān)系的若干國家通過協(xié)議制定或者認(rèn)可的、調(diào)整國家之間關(guān)系的法律。國際法包括國際條約、國際慣例、國際組織決議等。對于締結(jié)、批準(zhǔn)國際條約、協(xié)定等的國家來說,這些國際法也適用于這些國家。我國有關(guān)法律規(guī)定,當(dāng)有關(guān)國內(nèi)法與我國參加、批準(zhǔn)的國際條約有不同規(guī)定時,適用該國際條約。但我國聲明保留的條款除外。

總而言之,我們既不能對目前出現(xiàn)的消防法律沖突漠不關(guān)心,也不能太過擔(dān)憂,因為沖突可能是社會進程反映的新動向。我們應(yīng)該相應(yīng)地改革舊的消防法律制度,采用新的消防法律制度,根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展,更新消防法律、法規(guī),完善我國的消防法律體系,將依法治火理念順利向前推進。

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